Nie chcemy płacić podatków, bo nie wiemy, co nam dają
Kategoria: AnalizyJesteśmy sceptyczni wobec płacenia podatków a jednocześnie oczekujemy dużego zaangażowania państwa w sprawy socjalne i gospodarkę – i nie widzimy w tym sprzeczności.
Każda opozycja zarzuca każdemu rządowi, że nie reformuje finansów publicznych. Nie definiuje jednak na czym konkretnie reforma ta miałaby polegać. Na ogół pozostaje ogólnikowe stwierdzenie, że chodzi o lepsze gospodarowanie publicznym groszem. Bez zdefiniowania, co rozumieć pod pojęciem „reforma finansów publicznych”, dyskusja o reformie staje się coraz bardziej jałowa.
Halina Wasilewska-Trenkner fot. J. Deluga-Góra
– Dla mnie reforma finansów publicznych to dokończenie procesu transformacji. W 1989 roku został zmieniony ustrój gospodarczy w gospodarce realnej, ale z różnych powodów – politycznych i społecznych – w finansach publicznych ograniczyliśmy się do doraźnych działań i usprawnień. Filozofia działania pozostała ta sama, co przedtem, z ciepełkiem minionego ustroju – mówi Halina Wasilewska-Trenkner, wieloletnia wiceminister finansów, dziś doradca prezesa NBP.
Ile państwa w państwie
Obowiązki państwa, paleta usług, które świadczy ono obywatelom, pozostały bardzo duże. Poważnej dyskusji, co faktycznie państwo musi, a co mogłoby zlecić innym, nie było. Były próby takiej dyskusji, podejmowali je m.in. wicepremierzy Leszek Balcerowicz, Grzegorz Kołodko, Jerzy Hausner. Bez wyraźnych efektów, bo politycy, bo związki zawodowe, bo… Najważniejszym pytaniem dotyczącym reformy nie powinno brzmieć: gdzie i ile obciąć wydatków, ale ile ma pozostać państwa w państwie. Czyli – ile ma być publicznych usług realizowanych za publiczne pieniądze.
Usługi te niekoniecznie muszą świadczyć publiczne instytucje. Outsourcing jest powszechnie stosowany w przypadku przedsiębiorstw, może sprawdzić się też w sferze usług publicznych. Zamiast państwowych domów dziecka mogą być rodzinne – lepsze i za mniejsze pieniądze. To samo może dotyczyć wielu dziedzin ze sfery społecznej, m.in. służby zdrowia, szkolnictwa wyższego, nie mówiąc o funkcjach administracyjnych, jak np. odśnieżanie.
Odpowiedź na pytanie, co państwo powinno zapewnić swym obywatelom i kto ma te świadczenia realizować jest zasadniczą sprawą, gdy mówi się o reformie finansów publicznych. Reszta jest potem. Ale gdy władza centralna usiłuje oddać, np., samorządom jakąś część swej działalności – zaczynają się problemy i protesty.
Dla większości ludzi to nie wójt jest odpowiedzialny za dziurę w chodniku, ale premier. Barierą jest mentalność ludzi, także polityków, bo dla wielu z nich takie zmiany oznaczać mogą zmniejszenie sfery wpływów. A także różnie rozumianych korzyści. Zacząć więc trzeba od dyskusji, w jakich obszarach nadal obecne ma być państwo, a w których wystarczy aktywność samorządu, czy organizacji pożytku publicznego. Rola tych ostatnich jest dziś marginalna.
Gdy określi się funkcje państwa i zdecyduje, które z nich i jak powinny być realizowane, jest miejsce dla budżetu zadaniowego – mówi Halina Wasilewska- Trenkner.
W budżecie zadaniowym, którego wdrażanie zaczęło się w 2008 roku, pracę rozpoczyna się od wyznaczenia celów. Potem określa się wynikające z nich zadania do realizacji, ich koszty i mierniki, według których realizujący poszczególne zadania będą rozliczani. Na budżet zadaniowy Polska musi przejść całkowicie od 2013 roku.
Zacząć od racjonalizacji wydatków
Wojciech Misiąg z Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową (w latach 90-tych był wiceministrem finansów odpowiedzialnym za przygotowanie i realizację budżetu) wyróżnia trzy aspekty problemu, składającego się na reformę finansów publicznych:
Po pierwsze – ważny jest sposób zarządzania państwem i jego finansami, czyli programowanie dochodów i wydatków.
Po drugie – konieczna jest racjonalizacja dochodów i wydatków, głównie wydatków, bo dochody (zwłaszcza VAT, PIT, CIT i akcyza) są w zasadzie takie, jak w innych państwach i wiele się tu nie zmieni. Potrzebny jest przegląd wydatków i odpowiedź na pytanie, czy funkcje państwa są dobrze realizowane.
Po trzecie – niezbędne są procedury, przez co należy rozumieć zasady przygotowywania budżetu, sposób planowania i rozliczania wydatków.
Najbardziej oczywista jest racjonalizacja wydatków, która jest robiona fragmentarycznie. Ona jest najtrudniejsza, bo polega na odbieraniu. I właśnie od niej należy zacząć reformę finansów publicznych. Niektóre działania mogłyby przynieść szybko efekty (np. zmniejszenie zasiłków pogrzebowych, likwidacja podwójnego becikowego). Efekty innych widać byłoby dopiero po kilku (szkolnictwo) czy kilkudziesięciu latach (emerytury). Dziś np. każdy emeryt po ukończeniu 75 lat dostaje zasiłek pielęgnacyjny, choćby był zupełnie zdrowy i trzy razy w tygodniu grał w tenisa, chodził na basen, jeździł na nartach. A takich perełek jest w budżecie sporo.
Dlaczego reforma nie jest realizowana? Nie jest to sprawa do załatwienia w czasie jednego roku, czy nawet podczas pełnej kadencji parlamentu. Potrzebna byłaby więc ponadpartyjna akceptacja założeń reformy, żeby po wyborach nowa władza nie zakwestionowała wszystkiego, co wcześniej ustalono. A do takiego poziomu kultury politycznej jeszcze nie dojrzeliśmy.
Druga przyczyna to brak społeczeństwa obywatelskiego, które poprzez oddolne działania potrafiłoby wymuszać na władzy zmiany, zadając pewne podstawowe pytania. – ile wydano na to, ile na co innego, dlaczego tyle, co osiągnięto. Z badań OBOP po ostatnich wyborach wynika, że wyborcy głosowali kierując się głównie sympatią do kandydatów. Wyborcy nie myślą zadaniami. Są emocje zamiast kalkulacji.
Na poziomie konkretów
Główne podstawowe składniki finansów publicznych to dochody budżetu i jego wydatki, a także deficyt, sposoby jego finansowania, wielkość potrzeb pożyczkowych. Kiedy mówi się o ich reformie, należy uściślić, co konkretnie mamy na myśli. Jeśli mowa jest o dochodach, to w grę wchodzi reforma podatków, czyli np. ich obniżka, a być może odwrotnie – podwyżka lub uproszczenie sytemu. Gdy mowa o zmniejszeniu deficytu, to trzeba jasno dodać czy chodzi o cięcia wydatków, czy o zwiększenie dochodów budżetu poprzez np. podwyższenie podatków.
O reformie finansów najczęściej mówi się w kontekście zmniejszenia wydatków budżetu. Trzeba tu jednak pamiętać, że każdy wydatek z budżetu ma podstawę prawną zawartą w ustawie i realnie istniejących obrońców tychże zapisów. A to znaczy, że ograniczenie wydatków trzeba rozpocząć od zmiany ustaw i od przezwyciężenia woli konkretnych grup interesów.
Pod hasłem reformy finansów publicznych można więc rozumieć zarówno reformę ubezpieczeń społecznych, czy świadczeń rodzinnych, jak również reformę PKP, szkolnictwa, czy opieki zdrowotnej, czyli każdej dziedziny, na którą są wydawane pieniądze z budżetu. Reforma samorządowa to także reforma finansów publicznych, jeśli zmienia się sposób finansowania zadań zlecanych samorządom. Jeśli np. zamiast dofinansowywać z budżetu państwa koleje regionalne zleca się to zadanie samorządom, jest to także element reformy finansów publicznych. Marszałkowie województw dostali z tego tytułu do budżetów samorządowych dodatkowe pieniądze w postaci zwiększonego udziału regionu w pobieranym PIT-ie.
Kto ma zacząć reformę?
Sejm nie ma niestety zaplecza eksperckiego przygotowanego do myślenia kategoriami całego państwa. Zacząć więc musi rząd. Impuls mógłby wyjść np. z Rady Gospodarczej przy premierze. Ale ona sama tak wszechstronnie pomyślanej reformy finansów publicznych nie przygotuje. Może jednak zainicjować prace nad reformą, a potem ocenić ich efekty. Program taki może przygotować tylko zawodowo działający ośrodek ekspercki, przysłowiowy think-tank.
Olbrzymia większość decyzji dotyczących reformy finansów publicznych musi zapaść w Sejmie, bo chodzi najczęściej o zmiany prawa. Ktoś musi jednak pójść do parlamentu z projektami ustaw i może to zrobić tak naprawdę jedynie rząd. Reforma powinna być skoordynowana, a dotychczasowe doświadczenia z poselskimi inicjatywami legislacyjnymi wskazują, że taki spójny projekt powstanie w samym parlamencie.
Żądania, żeby wreszcie zacząć reformę adresowane są bądź do premiera, szefa rządzącej partii, bądź do ministra finansów. Ale szef tego resortu nie odpowiada za całość finansów publicznych. Ministerstwo Finansów może jedynie określić ogólne zasady gospodarowania środkami finansowymi, o czym mówi ustawa o finansach publicznych. Ale już np. decydowanie o zasadach ubezpieczeń społecznych rolników nie leży w jego gestii.
Reforma finansów powinna być rozpatrywana na kilku poziomach. Przede wszystkim jako element transformacji ustrojowej, jako ważna część dyskusji o funkcjach i obowiązkach państwa wobec obywateli. Następnie jako program zmian do realizacji, gdy wiadomo już będzie, jaki ma być ich kierunek, jakie cele chcemy osiągnąć. W tym mieści się podział zadań pomiędzy rząd i samorządy. Potem należy zastanowić się, jakie ustawy powinny być zmienione i przygotować ich projekty. Jak widać obniżenie deficytu, które wskazuje się jako główny cel reformy, może być co najwyżej jednym z jej efektów.
Halina Wasilewska-Trenkner fot. J. Deluga-Góra
