(Fot. Shutterstock)
We wrześniu Organizacja Narodów Zjednoczonych zrobiła duży krok w stronę zapełnienia tej pustki, zatwierdziła bowiem zestaw zasad restrukturyzacji długów państw. Dziewięć punktów tego zestawu – a dokładnie: prawo państw do inicjowania restrukturyzacji zadłużenia, immunitet państw, równe traktowanie wierzycieli, restrukturyzacja za zgodą (super) większości, przejrzystość, bezstronność, prawomocność, trwały wzrost gospodarczy i negocjowanie w dobrej wierze – tworzą zręby skutecznych rządów prawa w skali międzynarodowej.
Przytłaczające poparcie dla tych zasad – głosowało za nim 136 członków ONZ, a przeciw było tylko sześciu (z USA na czele) – pokazuje, jak wielka jest skala akceptacji potrzeby rozwiązywania kryzysów zadłużeniowych w odpowiedni sposób. Następny krok – międzynarodowy traktat, ustanawiający globalną procedurę upadłościową, który byłby wiążący dla wszystkich krajów – może się okazać trudniejszy.
Ostatnie wydarzenia ujawniły ogromne zagrożenia, jakie stwarza brak procedury restrukturyzacji długów państw. Kryzysu zadłużeniowego Portoryko nie da się rozwiązać. Zwłaszcza, że sądy w USA unieważniły w istocie prawo upadłościowe tego kraju, gdyż orzekły, że skoro wyspa ta jest właściwie amerykańską kolonią, to jej rząd nie ma uprawnień do stanowienia własnej legislacji.
W przypadku Argentyny inny amerykański sąd dopuścił, by niewielka mniejszość tak zwanych funduszy-sępów naraziła na szwank proces restrukturyzacji, na który zgodziło się 92,4 proc. wierzycieli tego kraju. Również w przypadku Grecji brak międzynarodowych procedur prawnych stanowił istotną przyczynę tego, że wierzyciele – Trojka, czyli Komisja Europejska, Europejski Bank Centralny oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy – mogli narzucić rozwiązania, które wyrządziły Grecji ogromne szkody.
Niektórzy liczący się gracze woleliby jednak nie ustanawiać międzynarodowych rozwiązań prawnych. Międzynarodowe Stowarzyszenie Rynku Kapitałowego (International Capital Market Association, ICMA) sugeruje zmianę zapisów, stosowanych w umowach dłużnych. ICMA ma tu poparcie MFW oraz amerykańskiego Departamentu Skarbu. Istotą takich propozycji jest wprowadzenie lepszych klauzul, dotyczących roszczeń zbiorowych (collective action clauses, CAC), według których propozycje restrukturyzacji zatwierdzone przez znaczną większość wierzycieli są wiążące także dla pozostałych.
Choć funduszom-sępom takie klauzule rzeczywiście skomplikowałyby życie, propozycje te nie stanowią jednak rozwiązania całościowego. Skupianie się na doskonaleniu umów zadłużeniowych może spowodować, że wiele najistotniejszych kwestii nie zostanie rozwiązanych i że w jakimś stopniu utrwali to ułomności obecnego systemu – a nawet je powiększy.
Propozycja ICMA nie uwzględnia na przykład pewnego bardzo istotnego problemu: jak rozwiązywać konflikty, które powstają, gdy obligacje są emitowane w różnych jurysdykcjach i przy różnych procedurach prawnych. Prawo umów może działać dobrze, gdy mamy do czynienia z jednym tylko typem posiadaczy obligacji. Gdy jednak w grę wchodzą obligacje wyemitowane w różnych jurysdykcjach i w różnych walutach, propozycja ICMA nie wystarczy do rozwiązania trudnego problemu „agregacji” roszczeń (jaką bowiem wagę przypisać głosom różnych uprawnionych?).
Ponadto propozycja ICMA promuje zmowy między głównymi ośrodkami finansowymi. Do uruchomienia CAC liczyłyby się głosy jedynie tych wierzycieli, którzy są posiadaczami obligacji wyemitowanych tylko w określonych jurysdykcjach. Poza tym propozycja ta nie odnosi się w ogóle do istotnej nierówności praw inwestorów formalnych i domniemanych (zwłaszcza emerytów i pracowników; państwa-dłużnicy mają zobowiązania również wobec nich), którzy w sprawie propozycji restrukturyzacji nie będą mieć nic do powiedzenia.
Każdy z sześciu krajów, głosujących przeciwko rezolucji ONZ (USA, Kanada, Niemcy, Izrael, Japonia i Wielka Brytania) ma wewnętrze przepisy upadłościowe. Każdy z nich bowiem zdaje sobie sprawę, że CAC nie są wystarczające. Mimo to odmawiają one przyznania, że przesłanki na jakich opierają się rządy prawa wewnątrz kraju – w tym klauzule, chroniące pożyczkobiorców o słabej pozycji przeciwko potężnym i agresywnym kredytodawcom – mają zastosowanie również na szczeblu międzynarodowym. Być może dzieje się tak dlatego, że są to wszystko czołowe kraje wierzycielskie, które nie życzą sobie poddawania ich potęgi ograniczeniom.
W ostatnich dekadach brakowało szczególnie przestrzegania tych sześciu zatwierdzonych przez ONZ zasad. Na przykład restrukturyzacja długu Grecji w 2012 roku nie przywróciła trwałego wzrostu gospodarczego, gdyż zaledwie trzy lata później ujawniła się rozpaczliwa potrzeba nowej restrukturyzacji. A naruszania zasad immunitetu państw i równego traktowania wierzycieli stało się niemal normą, o czym dobitnie świadczy decyzja nowojorskiego sądu w sprawie zadłużenia Argentyny. Rynek transakcji swapowych ryzyka kredytowego (CDS) prowadzi do nieprzejrzystości w procesach restrukturyzacji zadłużenia i nie stwarza uczestnikom negocjacji żadnych zachęt do działania w dobrej wierze.
Jak na ironię, kraje takie jak USA, przeciwstawiają się międzynarodowym strukturom prawnym dlatego, że kolidują one z suwerennością ich państw. Tymczasem najważniejszą z zasad, na które społeczność międzynarodowa wyraziła zgodę, jest zasada poszanowania immunitetu państw; są granice, których rynkom – i rządom – przekroczyć nie wolno.
Restrukturyzacja zadłużenia nie jest grą o sumie zerowej. Procedury, w jakich się ona odbywa, określają nie tylko to, jak dzielić tort między wierzycieli formalnych oraz między powodów formalnych i nieformalnych, ale decydują także o wielkości tego tortu. Rozwój wewnętrznych procedur upadłościowych nastąpił dlatego, że okazało, iż karanie niewypłacalnych dłużników więzieniem przynosi straty: więzień nie może spłacać długów. Również gnębienie krajów dłużniczych, gdy są w fatalnej sytuacji, powoduje tylko jej pogorszenie: kraje, których gospodarka się kurczy, także nie są w stanie spłacać długów.
System, służący właściwemu rozwiązywaniu kryzysów zadłużenia państw musi być oparty na zasadach, które maksymalizują wielkość tortu i zapewniają jego uczciwy podział. Jest już zobowiązanie społeczności międzynarodowej co do tych zasad: musimy jeszcze zbudować sam system.
Joseph Stiglitz, laureat ekonomicznej nagrody Nobla, jest profesorem Columbia University oraz głównym ekonomistą w Instytucie Roosevelta.
Martin Guzman, adiunkt na Wydziale Ekonomii i Finansów Szkoły Biznesu Columbia University, jest współprzewodniczącym powołanej przez ten uniwersytet Initiative for Policy Dialogue Taskforce on Debt Restructuring and Sovereign Bankruptcy (inicjatywy na rzecz dialogu politycznego w sprawie restrukturyzacji zadłużenia i bankructwa państw) oraz członkiem rzeczywistym Centre for International Governance Innovation.
© Project Syndicate, 2015
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
