Marne szanse na zrównoważony rozwój

Zasypywaniu przepaści między Polską A i Polską B ma służyć najnowsza Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego na lata 2010-2020, zatwierdzona przez rząd w połowie lipca. Jej istotą jest zmiana sposobu myślenia o rozwoju kraju. Rząd chce przede wszystkim wspierać silne ekonomicznie ośrodki i tworzyć mechanizmy, które spowodują, że bogactwo wytwarzane w tych coraz zamożniejszych metropoliach zacznie się rozlewać na obszary suburbialne i otaczające je tereny wiejskie. Dzięki temu mieszkańcy mniej zasobnych gmin i powiatów mają dostać większą szansę uczestniczenia w podziale wspólnie tworzonego dobrobytu. W ocenie Krzysztofa Rybińskiego z SHG to z gruntu słuszny wybór. –  Nie marnujmy środków, których i tak mamy za mało. Wspierajmy te ośrodki, które bedą w stanie konkurować o pieniądze i inwestycje z Niemcami czy Francuzami – mówi.

Pozostają jednak jeszcze te miejsca w kraju, gdzie nie zajrzy pies z kulawą nogą. Miejscowości odległe o kilka godzin jazdy od wojewódzkich centrów. Z dwoma autobusami na dobę. Internetem, do którego, jak dziesięć lat temu, trzeba się dodzwonić. Gdzie, by złapać zasięg telefonu komórkowego, trzeba wyjść za stodołę. Dla tych województw wschodnich środkowego Pomorza, obszarów przygranicznych, ma być specjalny program wsparcia, wyrównujący cywilizacyjne deficyty. Rybiński uważa, że to konieczne ze względów politycznych: – Politycy nie chcą narazić się na zarzut, że nic nie robią dla biednych regionów. Poza tym to zawsze ładnie wygląda, kiedy można przeciąć wstęgę. Jego zdaniem, jak dotąd nikt nie wymyślił sensownego sposobu na skuteczne niwelowanie dysproporcji rozwojowych. – Mimo wielu lat prowadzenia polityki spójności, różnice w zamożności regionów w Europie rosną a nie maleją – uważa ekspert.

Strategia bez konkretów i pieniędzy

Na jakie konkretne działania przełoży się nowa strategia, na razie nie wiadomo. Nie wiadomo też, jaki cel rząd chce osiągnąć. Konkrety mają się znaleźć w kontraktach dla poszczególnych województw, które we współpracy z samorządami powinny powstać w ciągu najbliższych dwóch lat.

Niespecjalnie wiele wiadomo też na temat pieniędzy. Do roku 2013 nie zmieni się nic. Nie będzie nowych programów. Źródłem finansowania polityki regionalnej mają być środki europejskie, przekazywane Polsce w ramach polityki spojności, wraz z udziałem własnym pochodzącym z budżetu centralnego, pieniędzy samorządów lub prywatnych inwestorów.

Pod koniec roku 2013, kiedy rozpocznie się wdrażanie kontraktów wojewódzkich, na realizację strategii ma być przeznaczana co najmniej równowartość 3 proc. polskiego PKB. Według rządowych szacunków będzie to nie mniej niż 34 mld zł rocznie. Ok. 24 mld zł ma pochodzić z Unii Europejskiej, reszta to środki budżetowe i samorządowe.

Strategia zakłada, że 70 proc. tych pieniędzy będzie wydawanea w regionach, a tylko jedna piatą zostanie przeznaczona na programy  krajowe. Mniej więcej dwie trzecie ma pójść na wspieranie konkurencyjności, niespełna jedna trzecia na wyrównywanie deficytów, kilka procent na podnoszenie kompetencji urzędników, którzy bedą realizowali program.

Na nowo mają zostać także określone zadania samorządów i urzędów centralnych. W ślad za tym ma zmienić się system przepływu pieniędzy. Większa część podatków ma zostawać bezpośrednio w gminie, powiecie i województwie.

Historyczne linie podziału

Jeśli ktoś chce wyobrazić sobie podział na Polskę A i B, niech przyjrzy się mapie sieci kolejowej. Zachód i północ pokryte są gęstą siatką połączeń, na wschodzie trzeba pokonać nieraz kilkadziesiąt kilometrów, by dotrzeć do najbliższej stacji. W Wielkopolsce, na Pomorzu czy Śląsku na 100 km kw. przypada ponad 10 km czynnych linii normalnotorowych, na Mazowszu czy Lubelszczyźnie o połowę mniej, a na Podlasiu jest ich zaledwie jedna trzecia.

Sieć kolejowa niemal idealnie odzwierciedla granice dawnych zaborów. Od dziesięcioleci przybliżony jest także rozkład wskaźników społeczno-ekonomicznych opisujących poziom rozwoju. Granice, formalnie zniesione blisko 100 lat temu, wciąż dzielą kraj na zamożniejszy, bardziej otwarty na świat i mobilny Zachód, od biednego, zasiedziałego i nieufnego nowinkom Wschodu.

W takim rozkroku pomiędzy Wschodem a Zachodem Polska stoi od stuleci. Od czasów, kiedy na skutek gospodarczych wynalazków Zachód zaczynał pełnić funkcję centrum, a Wschód peryferii.

Proces ten rozpoczął się już w XV w. Immanuel Wallersteinn (amerykański socjolog i ekonomista) twierdzi, że to właśnie wtedy, dzięki korzystnym dla siebie kontaktom handlowym, zachodni przedsiębiorcy rozpoczęli przekształcanie szlachty feudalnej Wschodu w kliencką klasę rolniczych kapitalistów. Inni upatrują przyczyn przewagi Zachodu w rozwoju kolonializmu. Jeszcze inni, jak Max Weber, w etyce protestanckiej, która przyświecała mieszczaństwu budującemu kapitalizm po reformacji.

Gdzie by nie szukać przyczyn rozwarstwienia pomiędzy Zachodem i  Wschodem, nie ulega wątpliwości, że już w XV w. należący do Zachodu Gdańsk wydawał się polskiej szlachcie handlującej zbożem metropolią po stokroć bardziej światową niż Kraków. Sytuacja ekonomiczna wszystkich miast leżących w Prusach Wschodnich była  bez porównania lepsza niż miast mazowieckich czy małopolskich. Elbląg, Tczew, Frombork cieszyły się licznymi przywilejami i ulgami podatkowymi, o których kościelne i prywatne lokacje Mazowsza czy Małopolski mogły jedynie marzyć.

W czasie rozbiorów te różnice tylko pogłębiły się. W roku 1913 zużycie nawozów sztucznych w Wielkopolsce wynosiło 370 kg na hektar, na Śląsku – 291 kg, na Pomorzu – 193 kg, a w byłym Królestwie Polskim i Małopolsce – 35 kg.

Także I wojna światowa znacznie okrutniej obeszła się z wschodnimi dzielnicami. W 1919 r. przemysł na terenie byłego Królestwa Polskiego zatrudniał zaledwie 14 proc. robotników pracujących tu w 1913 r. Na zachodzie kraju straty były nieporównywalnie mniejsze. Wydobycie węgla stanowiło wciąż 66,3 proc. przedwojennego, ropy – 77,6 proc., produkcja żelaza i cementu prawie 30 proc.

Kolejne lata to okres hiperinflacji, reformy walutowej Władysława Grabskiego, polsko-niemieckiej wojny celnej, a potem wielkiego kryzysu. Namiastka polityki regionalnej w dzisiejszym tego słowa znaczeniu pojawiła się na dobrą sprawę dopiero w połowie lat 30. za sprawą Eugeniusza Kwiatkowskiego. Rozpoczęto budowę Centralnego Okręgu Przemysłowego. Plany uprzemysłowienia obejmowały nie tylko region świętokrzyski ale i tereny obecnego województwa podkarpackiego. Ich pełną realizację udaremnił jednak wybuch kolejnej wojny.

PRL też nie miała polityki regionalnej z prawdziwego zdarzenia. Bodaj jedynym udanym projektem z tego okresu było wprowadzenie w 1974 r. nowej siatki 49 województw. Miastotwórcza siła funkcji administracyjnych zrobiła swoje. Takie ośrodki jak Łomża, Suwałki czy Sieradz dostały swoje pięć minut. Wraz ze statusem miasta wojewódzkiego otrzymały inwestycje w przemysł i infrastrukturę. Po reformie samorządowej przeprowadzonej przez rząd Jerzego Buzka większość z nich jednak systematycznie traci znaczenie i – mimo wysiłków lokalnych samorządów – szybko wraca do statusu zapyziałych powiatowych miasteczek.

Misja prawie niemożliwa

Wyrównanie różnić rozwojowych, których korzenie sięgają setek lat, to zadanie niewykonalne w ciągu dwudziestolecia istnienia III RP. Pokazuje to dobitnie przykład Niemiec. We wschodnich landach, będących zaledwie przez 40 lat pod rządami komunistów z NRD, 20 lat po ponownym zjednoczeniu PKB na głowę mieszkańca wciąż stanowi zaledwie 70 proc. zachodniego. Podobne problemy 150 lat po zjednoczeniu mają Włosi. PKB w przeliczeniu na mieszkańca północy wynosi ok. 35 tys. euro, południa – 12 tys. euro.

Mapa sieci kolejowej jeszcze przez dziesięciolecia będzie straszyć  w Polsce. Podział pomiędzy Polską A i B widoczny jest niemal we wszystkich aspektach życia społecznego. Przejawia się w preferencjach wyborczych, zużyciu środków higieny, liczbie inwestycji i firm na głowę mieszkańca, absorpcji środków unijnych, wielkości gospodarstw rolnych i stopniu urbanizacji.

Na Mazurach, Podlasiu, Podkarpaciu, w świętokrzyskim i na Lubelszczyźnie wartość dodana brutto na jednego pracującego wynosi 40-50 tys. zł rocznie, na zachodzie kraju blisko dwa razy więcej. Nakłady inwestycyjne na mieszkańca na Wschodzie to 2,5-4 tys, zł rocznie, na Zachodzie 5,5-7,5 tys. zł. Produkcja sprzedana przemysłu w 2008 r. w województwie podlaskim wyniosła ok. 15 mld zł, w wielkopolskim blisko 90 mld zł, w mazowieckim ponad 180 mld.

Statystyczne agregaty mają to do siebie, że nie mówią całej prawdy. Zróżnicowanie Polski jest o wiele bardziej złożone, niż wskazywałaby na to pobieżna lektura danych GUS. Dobry wynik mazowieckiego może mylić. Obraz fałszuje metropolia warszawska, która raczej powinna być oddzielnym województwem, tak jak w Niemczech Berlin, Hamburg i kilka innych miast działa na prawach kraju związkowego.

Obok enklaw rozwoju w morzu biedy, są także obszary, w których kumulują się deficyty, mimo niezłych wyników regionów. Jednym z nich jest środkowe Pomorze, innym południowe powiaty województw dolnośląskiego, śląskiego czy małopolskiego. Z Kołobrzegu, Kłodzka czy Nowego Sącza nie da się ani samochodem, ani pociągiem dojechać do stolicy województwa w czasie krótszym niż 2 godziny. Tam bezrobocie radykalnie przekracza średnią, a poziom życia mieszkańców nie jest wyższy niż na wschodzie kraju.

Twórcy rządowej strategii stawiają na szybki rozwój największych ośrodków. To do nich mają dojeżdżać pracownicy z rejonów uboższych. Gminy i powiaty, które dziś znajdują sie daleko od szosy, mają dostać dodatkowe pieniądze na infrastrukturę. Prawdopodobnie uda się w ten sposób podciągnąć do średniej takie miasta, jak Koszalin czy Słupsk.

Gorzej z Polską wschodnią. Tam w miastach żyje ledwie 40 proc. ludności (w województwach zachodnich 80 proc.). Na 1 km kwadratowy przypada kilkudziesięciu mieszkańców, średnio w kraju dwa razy tyle. Inne wskaźniki demograficzne też nie skłaniaja do optymizmu. Młodzi i najbardziej mobilni uciekają ze Wschodu, tak jak Włosi z Południa i Niemcy z dawnej NRD. Już dziś na Mazowszu, Podlasiu, w świętokrzyskim i lubelskim na 100 osób w wieku produkcyjnym przypada 27-29 w wieku poprodukcyjnym (na Zachodzie 21-23).

Ryszard Bugaj, ekonomista z PAN, bardzo źle ocenia sposób myślenia o rozwoju kraju zawarty w rządowej strategii. Jego zdaniem nie wpłynie on na poprawę sytuacji obszarów wykluczonych. Uważa także, że to droga rozwoju wyjątkowo kosztowna. – Powinno sie przyciągać inwestycje i produkcję w te miejsca, gdzie żyją ludzie, a nie  zmuszać ludzi do wędrówki za pracą. To niesłychanie kosztowne społecznie. Ci ludzie muszą tracić czas na dojazdy albo prędzej czy później przenieść się w nowe miejsce. Zrywają więzy rodzinne, sąsiedzkie, przyjacielskie. Ludzie nie są szczęśliwi z tego powodu. A jeśli przenoszą się z rodzinami, to w nowym miejscu muszą powstać szkoły, przedszkola, placówki kultury, szpitale – mówi. –  O tym nikt nie myśli, a dobra polityka gospodarcza, to polityka zrównoważona

„Każdemu bowiem, kto ma, będzie dodane, tak że nadmiar mieć będzie. Temu zaś, kto nie ma, zabiorą nawet to, co ma”. – Miejmy nadzieję, że nowa Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego sprawi, że słowa ewangelisty staną się w Polsce choć trochę mniej aktualne.

ROZMOWA

„Obserwator Finansowy”: W połowie lipca rząd uchwalił Krajową Strategię Rozwoju Regionalnego na lata 2010-2020. W jakim miejscu ma być Polska za 10 lat?

Jarosław Pawłowski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego: Strategia to ustalenie pewnego paradygmatu myślenia o rozwoju regionalnym na najbliższe lata.  Nie wynikają z niej ani konkretne działania, ani tym bardziej alokacja środków na poszczególne regiony czy zadania. Te będą ustalane dopiero na poziomie kontraktów dla poszczególnych województw, które będziemy uzgadniać z samorządami. Na tym też poziomie będą wybierane konkretne rozwiązania. Takie, które są najbardziej sensowne dla danego regionu. Nie da się zrobić jednego programu dla całego kraju, który będzie odpowiadał potrzebom i gmin podwarszawskich, i gmin z Puszczy Białowieskiej.

Na czym zatem polega to nowe myślenie o rozwoju regionalnym?

Głównym przesłaniem Strategii jest zdefiniowanie na nowo priorytetów. Dotychczas zakładano, że do podziału jest określony kawałek ciasta. I dzielono go w ten sposób, że ci którzy mieli mało dostawali więcej, a ci którzy mieli więcej dostawali mniej albo nic. Tak, by na końcu wszyscy mieli mniej więcej po równo.

My zakładamy, że ten kawałek ciasta do podziału może być większy, pod warunkiem, że tym, którzy są dobrzy w pieczeniu ciasta, damy szansę upiec go jak najwięcej. Jednocześnie jednak chcemy stworzyć mechanizm dzielenia się ze słabszymi i wsparcia dla tych, którzy nie potrafią albo nie mają warunków do pieczenia.

Stara polityka polegała na dzieleniu tego co mamy, nowa ma sprawiać, że będzie więcej do podziału.

Na tym z grubsza polega model polaryzacyjno-dyfuzyjny, który jest przedmiotem krytyki zarówno ze strony polityków opozycji, jak i części ekspertów. Zarzuca się wam, że chcecie tworzyć wyspy dobrobytu w morzu ubóstwa.

Model polaryzacyjno-dyfuzyjny nie polega na tym, że będziemy dążyć do jeszcze większej polaryzacji. On jedynie stwierdza, że ta polaryzacja jest faktem. Firmy nie przychodzą na obszary wiejskie. Inwestują głównie w miastach i to najczęściej dużych i bogatych, z rozwiniętą infrastrukturą i zapleczem akademickim. Jeżeli już tak się dzieje, to dajmy szansę tym miastom, by ściągnęły jak najwięcej firm i wytworzyły jak najwięcej dochodu i miejsc pracy.

Ale stwórzmy także mechanizmy dyfuzji, dzięki którym dostęp do tych miejsc pracy będą miały także osoby z obszarów podmiejskich i wiejskich z całego regionu. Niech kooperanci tych firm lokują produkcję w mniejszych ośrodkach. Niech dojazd do nich nie trwa godzinami. Niech pracownicy ze wsi mają szansę na zdobycie kwalifikacji, które sprawią, że staną się przydatni na rynku pracy.

Jak chcecie do tego doprowadzić?

Strategia definiuje trzy cele: konkurencyjność, spójność i sprawność. Konkurencyjność to  wspieranie mechanizmu tworzenia dochodu i jego podziału. Spójność to rozwiązywanie problemów. Pomoc tym, którzy stoją przed barierami, z którymi sami nie są w stanie sobie poradzić. Sprawność to wsparcie wszystkich instytucji, które biorą udział w rozwoju regionalnym, by potrafiły kompetentnie ze sobą rozmawiać, współdziałać i realizować cele Strategii. Bez umiejętności tych ludzi, bez mechanizmów monitorowania realizacji zadań nie będziemy wiedzieli, czy są one skuteczne czy nieskuteczne.

Skąd tyle optymizmu, że mechanizm dyfuzji rzeczywiście zadziała ?

Strategia jest tak skonstruowana, że obok mechanizmów wspierania konkurencyjności tych ośrodków, które już są konkurencyjne, znajdują się mechanizmy rozprzestrzeniania efektów tejże konkurencyjności. Każdy program operacyjny, który będzie powstawał, będzie musiał zawierać te elementy dyfuzji. Już w chwili zatwierdzania i podziału pieniędzy będzie musiał być zgodny ze strategią. Poza tym będziemy monitorować jak ten program jest realizowany. Nie tylko czy jakieś działanie zostało zaplanowane, ale czy jest ono realizowane i jakie są tego skutki. Będziemy w stanie śledzić wszystkie środki z budżetu państwa czy z instytucji parabudżetowych. Dokąd trafiają i na co są przeznaczone.

Jak będą wyglądać te mechanizmy ?

Jeżeli będziemy wspierać tworzenie nowych miejsc pracy w miastach, to będziemy wpierać także rozwój połączeń komunikacyjnych tych miast z mniejszymi ośrodkami w regionie i podnoszenie kwalifikacji pracowników z regionów pozamiejskich, tak by oni również zwiększali swoją konkurencyjność na rynku pracy i byli atrakcyjni dla pracodawcy w mieście.

Oprócz tego będziemy tworzyć zachęty dla przedsiębiorców, by lokalizowali swoje firmy poza głównym ośrodkiem. Jeżeli w Warszawie powstanie przedsiębiorstwo, to kooperant powinien ulokować się w Mińsku Mazowieckim albo w Radomiu.

Tak będzie się działo, jeżeli będzie dobry dojazd i dobra oferta inwestycyjna w mniejszych miastach. System grantów będzie tak konstruowany, by preferował przedsiębiorców inwestujących poza głównymi ośrodkami. W sytuacji dużego zainteresowania wsparciem i ograniczonej puli środków wygrywać będą ci, którzy nie tylko dostaną maksymalną liczbę punktów za przygotowany wniosek, ale też zbiorą dodatkowe punkty za lokalizację.

Każdy program powinien składać się z wszystkich elementów. Samorządy dostaną pieniądze na wsparcie inwestycji, ale jednocześnie na remont drogi czy linii kolejowej i np. szkolenia dla pracowników.

Czy taki sposób redystrybucji nie grozi powiększaniem się rozwarstwienia pomiędzy obszarami słabo i dobrze rozwiniętymi ?

Temu ma zapobiegać realizacja drugiego celu strategii, tj. spójności. Gminom, które są w szczególnie trudnej sytuacji, będzie udzielane dodatkowe wsparcie. To gminy, które znajdują się w strukturalnie słabym regionie, jak na przykład Polska Wschodnia. Ale też gminy, które utraciły dotychczasowe funkcje na skutek upadłości kilku dużych pracodawców, jak w przypadku Łap. Gminy znajdujące się na obszarach przygranicznych i gminy wykluczone komunikacyjnie, tak jak Pomorze środkowe. Do takich miast jak Koszalin, Słupsk, Kołobrzeg, Ustka nie da się w sensownym czasie dojechać ze Szczecina czy z Trójmiasta, które są lokomotywami rozwoju w regionach. Im potrzebne są pieniądze na drogę szybkiego ruchu, dobre połączenie kolejowe, internet. Oprócz tego dostaną też środki na wsparcie uczelni, podnoszenie kwalifikacji, poprawę jakości usług medycznych.

Jakie są wskaźniki, które będą mówiły, że jakiś obszar jest problemowy i które będą pokazywały, że sytuacja się poprawia?

Wskaźniki będą negocjowane na poziomie kontraktów terytorialnych. Może się okazać, iż samorząd powie, że to co naszym zdaniem jest obszarem problemowym, w rzeczywistości nim nie jest. To nie rząd samodzielnie będzie określał priorytety rozwojowe, ale wspólnie z samorządem wojewódzkim. Samorząd będzie mówił, jakie są cele rozwojowe województwa. Rząd będzie oczywiście uczestniczył w tych pracach i wskazywał wyzwania rozwojowe, które samorząd być może przeoczy, ale to samorządowcy lepiej wiedzą, co jest najważniejszym problemem na ich terenie.

Na etapie tworzenia programu następowała będzie także koordynacja polityki regionalnej z poszczególnymi politykami centralnymi: środowiskową, transportową czy strategią rozwoju przedsiębiorczości. Rząd będzie mówił, jakie inwestycje drogowe, kolejowe czy energetyczne planuje w regionie, a samorządowcy będą mogli dołożyć do nich swoje priorytety. Na przykład wskażą potrzebę budowy dodatkowego węzła na autostradzie czy drogi dojazdowej.

Kiedy zaczną powstawać te programy ?

Nad kontraktami zaczynamy już teraz pracować, chcemy zrobić pilotaż z wybranymi samorządami. Programy muszą być przygotowane najpóźniej w 2013 roku, bo od 2014 r. wchodzimy w nową perspektywę finansową, w ramach której będą realizowane.

Może wydawać się, że to termin odległy, ale musimy pamiętać, że na jesieni tego roku będziemy mieli wybory samorządowe. Dopiero nowe samorządy będą miały w pełni mandat do tworzenia wizji przyszłości gminy czy powiatu, bo to one będą go realizowały. Pozostaje 2011 rok na stworzenie i przedyskutowanie tej wizji.

Jakie widzi pan główne bariery w realizacji strategii ?

Pierwszą i najważniejszą barierą jest przestawienie się z myślenia, jak równo podzielić biedę, na myślenie co zrobić, by wszyscy szybciej zaczęli się bogacić. Wszystkie zmiany będą dokonywane przez ludzi, więc jeśli ludzie nie zmienią sposobu myślenia, nic nie zrobimy.

Druga bariera to konieczność dokonania istotnych zmian legislacyjnych w prawie regulującym stosunki pomiędzy rządem a samorządami.

Zakres zmian jest bardzo duży. To nie są rzeczy niewykonalne, ale będą wymagały ogromnej pracy.

Rozmawiał: Rafał Pisera