Kwestia imigracji odgrywała kluczową rolę w sporach politycznych dotyczących brexitu, ale zarazem miała marginalne znaczenie w toczonych przed referendum dyskusjach na temat potencjalnych skutków gospodarczych wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej. Rzeczywiście, zarówno przed referendum, jak i bezpośrednio po nim, decyzja Wielkiej Brytanii często przedstawiana była w kontekście kosztów ekonomicznych wynikających ze wzrostu tarć w handlu między Wielką Brytanią a Unią Europejską oraz korzyści politycznych wynikających z zakończenia swobodnego przepływu osób i przywrócenia „kontroli” nad imigracją.
Od czasu referendum doszło do odwrócenia tej sytuacji – imigracja przestała być istotną kwestią polityczną, a nastawienie opinii publicznej do imigracji poprawiło się. Jednocześnie znacznie bardziej widoczne stało się gospodarcze znaczenie imigracji, najpierw w związku z gwałtownym spadkiem przepływów migracyjnych z Unii Europejskiej, a następnie w ubiegłym roku, gdy pandemia COVID-19 doprowadziła do bardzo dużych odpływów migracyjnych netto.
Od czasu referendum doszło do odwrócenia sytuacji – imigracja przestała być istotną kwestią polityczną, a nastawienie opinii publicznej do imigracji poprawiło się.
W jednej z wcześniejszych publikacji wraz z moim współautorem prognozowaliśmy, że poziom migracji netto z Unii Europejskiej może spaść nawet o 150 000 osób w latach 2016-2020. Prognozy te okazały się w dużej części trafne. Jak widać na Rysunku – przygotowanym na podstawie ostatniego zestawu opublikowanych statystyk migracyjnych, zanim wybuch pandemii uniemożliwił ich dalsze zbieranie – do końca 2019 roku migracja netto z państw Unii Europejskiej rzeczywiście spadła o nieco ponad 150 000 osób.
Jednocześnie odnotowano znaczny wzrost migracji spoza Unii Europejskiej, czemu sprzyjała polityka rządu, obejmująca złagodzenie limitu liczbowego wiz dla stosunkowo dobrze wykwalifikowanych lub wysoko opłacanych pracowników spoza UE (tzw. Tier 2 Visa). Oznaczało to zakończenie epoki Theresy May w polityce imigracyjnej, w czasie której nadrzędnym celem było ograniczenie liczby obcokrajowców przybywających do Wielkiej Brytanii. To właśnie w takim kontekście Wielka Brytania wdraża obecnie swój nowy, pobrexitowy system imigracyjny. W mojej niedawnej pracy badawczej omawiam ten nowy system i przedstawiam jego możliwe konsekwencje.
Jak wskazałem już w poprzedniej pracy, nowy system ukształtowany został w wyniku oddziaływania dwóch głównych czynników.
Pierwszym z nich było zobowiązanie rządu do zakończenia swobodnego przepływu osób i przejścia do „systemu punktowego” w stylu australijskim, w ramach którego podobnie traktowani byliby migranci z państw UE i państw spoza UE. W związku z tym w Umowie o handlu i współpracy między Unią Europejską a Wielką Brytanią zawarto jedynie bardzo ograniczone postanowienia dotyczące mobilności siły roboczej.
Drugim czynnikiem była znacząca zmiana zarówno w zakresie opinii publicznej, jak i w polityce rządu wobec imigracji w ogóle. Badania opinii publicznej sugerują, że wyborcy obecnie znacznie mniej przejmują się imigracją i zarazem pozytywniej oceniają jej skutki. Co więcej, Theresa May, która dała się wcześniej poznać jako bardzo restrykcyjna minister spraw wewnętrznych, została zastąpiona na stanowisku premiera przez Borisa Johnsona, który podczas swojej kadencji jako burmistrz Londynu prezentował stosunkowo liberalne podejście do kwestii imigracji. Zmiana premiera sygnalizowała zmianę priorytetów w brytyjskim rządzie.
Obecnie większe znaczenie mają korzyści gospodarcze płynące z imigracji, a mniejszą rolę odgrywa motywowane politycznie dążenie do budowy wizerunku władzy ograniczającej imigrację.
W związku z tym intencją polityczną stojącą za nowym systemem imigracyjnym jest w mniejszym stopniu ograniczenie migracji, a w większym stopniu uczynienie jej zarówno bardziej zróżnicowaną (w sensie geograficznym), jak i bardziej selektywną (w odniesieniu do poziomu kwalifikacji pracowników).
Kończy się swobodny przepływ osób, a nowy system będzie miał zastosowanie do wszystkich osób przybywających do Wielkiej Brytanii do pracy, z wyjątkiem obywateli Republiki Irlandii. Obywatele państw Unii Europejskiej (oraz Europejskiego Obszaru Gospodarczego/Szwajcarii), którzy obecnie mieszkają w Wielkiej Brytanii, mogą ubiegać się o zezwolenie na pobyt w tym kraju na czas nieokreślony w ramach programu „statusu osoby osiedlonej” (settled status). Większość z nich już to zrobiła.
Kluczowe przepisy nowego systemu stanowią, że:
• nowi imigranci powinni przybywać do Wielkiej Brytanii do pracy na stanowiskach z wynagrodzeniem wyższym niż 25 600 funtów lub wyższym od 25 percentyla średniego wynagrodzenia w danym zawodzie (w zależności od tego, która z tych kwot będzie wyższa), oraz w zawodach wymagających umiejętności równoważnych co najmniej 3. poziomowi Regulowanych Ram Kwalifikacji (Regulated Qualifications Framework 3);
• dla nowych pracowników i osób wykonujących zawody, w których występują niedobory pracowników, będzie obowiązywał niższy próg początkowy, co oznacza, że w przypadku niektórych zawodów dolny próg wynagrodzenia może wynosić nawet około 20 000 funtów;
• będzie obowiązywał również niższy próg dla osób z wykształceniem doktorskim, zwłaszcza w dziedzinie nauk ścisłych, technologii, inżynierii i matematyki (ang. Science, Technology, Engineering – STEM);
• w przypadku sektorów Narodowej Służby Zdrowia i edukacji w praktyce nie będzie żadnego dolnego pułapu wynagrodzeń. Jeśli dane stanowisko wymaga odpowiednich kwalifikacji, wówczas wystarczające będzie płacenie pracownikowi odpowiedniego wynagrodzenia zgodnie z istniejącą krajową siatką płac;
• będzie obowiązywał rozszerzony program dla sezonowych pracowników rolnych, ale nie będzie żadnych innych programów sektorowych dla pracowników, którzy nie spełniają progu kwalifikacji.
W porównaniu z poprzednim reżimem swobodnego przepływu osób nowy system będzie oznaczał bardzo znaczące zaostrzenie polityki kontroli migracji z państw Unii Europejskiej. Imigranci dotychczas przyjeżdżający do Wielkiej Brytanii do pracy w zawodach nisko opłacanych i wymagających niższych kwalifikacji w zasadzie nie będą już mogli uzyskać pozwolenia na wjazd do kraju. Nawet w przypadku pracowników, którzy się zakwalifikują, ich przyszli pracodawcy będą zobowiązani do złożenia odpowiednich wniosków w ich imieniu. Ponadto pracownicy ci będą musieli uiścić znaczące opłaty i będą mieć znacznie mniej praw na przykład w zakresie dostępu do systemu świadczeń społecznych, tak jak jest obecnie w przypadku imigrantów spoza UE.
W porównaniu z poprzednim reżimem swobodnego przepływu osób nowy system będzie oznaczał bardzo znaczące zaostrzenie polityki kontroli migracji z państw Unii Europejskiej.
Jednak w porównaniu z obecnym systemem nowe propozycje oznaczają znaczną liberalizację dla migrantów spoza UE. W ich przypadku obniżone zostaną minimalne progi dla wynagrodzeń i kwalifikacji, a także nie będą już obowiązywały żadne ogólne limity liczby wjeżdżających do kraju imigrantów.
Około 68 proc. pracowników w Wielkiej Brytanii pracuje obecnie w zawodach wymagających umiejętności na poziomie RQF3 lub wyższym. Biorąc pod uwagę wymóg, aby nowi migranci otrzymywali wynagrodzenie na poziomie dolnego kwartyla zarobków w danym zawodzie lub wyższe, oznacza to, że około połowa wszystkich pełnoetatowych miejsc pracy zasadniczo kwalifikowałaby daną osobę do uzyskania wizy. Stanowi to bardzo znaczny wzrost – być może nawet podwojenie w porównaniu z poprzednim systemem – dla obywateli państw spoza UE, w stosunku do których przez większość okresu 2012-2019 obowiązywał również ogólny limit dla łącznej liczby przyjeżdżających oraz konieczność wykazania przez pracodawcę, że na stanowisko proponowane obcokrajowcowi nie ma żadnych chętnych pracowników lokalnych.
Brexit zniechęcił zagranicznych studentów do brytyjskich uczelni
Oznacza to również, że nowy brytyjski system jest znacznie bardziej liberalny w stosunku do migrantów spoza Europy niż systemy imigracyjne większości państw członkowskich Unii Europejskiej, które zazwyczaj stosują znacznie bardziej restrykcyjne (de facto i/lub de iure) dolne progi dla kwalifikacji lub wynagrodzenia i często wymagają od pracodawców wykazania, że na dane miejsce pracy nie mogą znaleźć lokalnych pracowników.
Nie jest więc tak, że nowy system oznacza jednoznaczne zaostrzenie regulacji imigracyjnych. W rzeczywistości przywraca on równowagę, której brakowało w poprzednim systemie, w którym Europejczycy cieszyli się w zasadzie nieograniczonymi uprawnieniami, a dostęp dla nie-Europejczyków był ograniczony. Nowy system jest jednolity, opiera się – przynajmniej na papierze – na stosunkowo prostych i przejrzystych kryteriach oraz obejmuje nawet do połowy całego brytyjskiego rynku pracy.
W mojej pracy omawiam potencjalne skutki gospodarcze nowego systemu imigracyjnego. Kluczowym wnioskiem jest to, że wcześniejsze poglądy ekonomistów – w tym moje własne – na temat potencjalnych skutków zakończenia swobodnego przepływu osób i przejścia do nowego systemu imigracyjnego dla gospodarki Wielkiej Brytanii mogły być zbyt pesymistyczne, ponieważ opierały się na założeniu, że nowy system będzie bardziej restrykcyjny.
Nie jest więc tak, że nowy system oznacza jednoznaczne zaostrzenie regulacji imigracyjnych. W rzeczywistości przywraca on równowagę, której brakowało w poprzednim systemie, w którym Europejczycy cieszyli się w zasadzie nieograniczonymi uprawnieniami, a dostęp dla nie-Europejczyków był ograniczony.
Na przykład w jednej z wcześniejszych publikacji szacowaliśmy wraz z moim współautorem, że nowy system spowoduje zmniejszenie PKB Wielkiej Brytanii nawet o 2 proc. w ciągu 10 lat. Jednakże aktualizacja tych szacunków w celu odzwierciedlenia wpływu nowego systemu skutkuje znacznie mniejszym spadkiem PKB, a nawet niewielkim wzrostem PKB na mieszkańca.
Szacunki te nie uwzględniają szerszego wpływu migracji, w szczególności na poziom produktywności, ani interakcji między skutkami brexitu a skutkami pandemii i jej następstw. Niektóre sektory gospodarki – jak na przykład szkolnictwo wyższe – mogą poważnie ucierpieć. Ponadto pojawiają się oznaki niedoboru siły roboczej i kwalifikacji w sektorze hotelarskim, jako że wielu pracowników pochodzących z państw Unii Europejskiej prawdopodobnie wróciło do swoich krajów w okresie pandemii.
Dodatkową niepewność wywołała decyzja rządu o przyznaniu wiz wjazdowych prawie trzem milionom posiadaczy brytyjskiego paszportu terytoriów zamorskich (tzw. British National Overseas) z Hongkongu oraz osobom pozostającym na ich utrzymaniu. Centralna prognoza brytyjskiego ministerstwa spraw wewnętrznych (Home Office) co do wynikających z tego przepływów migracyjnych (Home Office 2020) wskazuje na przybycie około 300 000 osób w ciągu pięciu lat, ale prognoza niska i wysoka wskazują na przybycie odpowiednio 10 000 i 1 000 000 osób. Rzeczywiste przepływy będą zależne od dalszego rozwoju sytuacji w Hong Kongu. Jeśli do Wielkiej Brytanii przybędą setki tysięcy mieszkańców Hong Kongu, potencjalne skutki mogą okazać się bardzo doniosłe.
W związku z tym utrzymuje się znaczny poziom niepewności. Niemniej jednak, chociaż wśród ekonomistów w dalszym ciągu zdecydowanie przeważa opinia, że brexit – a w szczególności „twardy” brexit realizowany przez rząd Wielkiej Brytanii – będzie miał znaczący negatywny wpływ na handel i inwestycje, a tym samym na całą brytyjską gospodarkę, to obecnie mamy znacznie więcej powodów do optymizmu, jeśli chodzi o skutki nowego, pobrexitowego systemu imigracyjnego.
Jonathan Portes
Profesor ekonomii i polityki publicznej, King’s College London; Starszy pracownik naukowy UK in a Changing Europe.
Artykuł w wersji oryginalnej ukazał się na platformie VoxEU (tam dostępna jest pełna bibliografia).
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
