Miliard na rozwój zamiast na urzędników

Prof. Paweł Swianiewicz (Fot. PAP)

Za wcześnie jest na ocenianie, o ile etatów można byłoby odchudzić administrację terenową – mówi wiceminister MAC Magdalena Młochowska, ale uważa, że w grę może wchodzić od kilku do kilkunastu tysięcy etatów w ciągu kilku najbliższych lat.

To nowe otwarcie w sprawie funkcjonowania gmin i powiatów odbywa się pod dwoma hasłami – więcej samodzielności dla samorządów i więcej współpracy pomiędzy nimi. Nie ma mowy o zwiększeniu dochodów samorządów, nie proponuje się większych subwencji czy nowych podatków, ale możliwość swobodniejszego gospodarowania tymi pieniędzmi, które powiaty i gminy już dostają.

Zacznijmy od finansów

W podsumowaniu raportu wypunktowano kilka spraw. Jedną z nich są narastające problemy finansowe samorządów. Częściowo wynikają one z decyzji ustawodawcy, które uszczupliły dochody samorządów z tytułu udziałów w PIT (dwustopniowa skala podatkowa, ulga prorodzinna) i podatku od nieruchomości (zwolnienia). Decyzje te  zagrażają stabilności warunków działalności samorządów. Konieczne są – uważają autorzy raportu – pilne, systemowe decyzje, które nie sprowadzą się do ustawowego zwiększenia dochodów jednostek samorządowych.

Finansowanie samorządów to w większości dotacje i subwencje (51,2 proc. z 171,3 mld zł w 2011 r.), głównie z budżetu centralnego. Dochody własne w niewielkim stopniu opierają się na podatkach samorządowych, w efekcie władze lokalne nie czują większej odpowiedzialności wobec mieszkańców za to, jak wydaja pieniądze.

Wiele samorządów gminnych i powiatowych to jednostki małe i słabe finansowo – ponad 600 gmin ma poniżej 5 tys. mieszkańców. Już teraz mają one problemy z realizacją coraz trudniejszych i droższych zadań w starzejącym się kraju. Najmniejsze samorządy gminne mimo najwyższych wydatków (liczonych per capita) nie mają dużych zdolności rozwojowych. Nie chodzi tu tylko o pieniądze, ale także o możliwość zatrudniania dobrych fachowców i sprawność działania.

Autorzy raportu uważają, że konieczna jest współpraca pomiędzy gminami, w o wiele większym zakresie niż do tej pory. Prawo przewiduje wiele form kooperacji (porozumienia i związki międzygminne, spółki komunalne etc.), ale nie ma wśród nich związków gminno-powiatowych. Ponadto w wielu ustawach tkwią bariery, które podważają sens współpracy. System organizacji struktur samorządowych wymusza istnienie w nich wielu własnych stanowisk obsługowych.

System ten nie tylko utrudnia zarządzanie, ale ogranicza również możliwości wprowadzania oszczędności, lepszej organizacji pracy i utrudnia wprowadzenie jednolitych rozwiązań informatycznych na poziomie danego samorządu jako „całości”. Niepotrzebnie mnoży czynności podejmowane w ramach struktur samorządowych i wydatnie zwiększa nakład pracy w innych instytucjach publicznych, z którymi regularnie stykają się samorządy. Chodzi tu m.in. o urzędy skarbowe (deklaracje i rozliczenia VAT), Zakład Ubezpieczeń Społecznych (deklaracje i składki ubezpieczeniowe), czy liczne obowiązki sprawozdawcze, głównie względem GUS.

Odchudzić administrację

Ministerstwo proponuje cztery grupy zmian:

Pierwsza spowoduje, że samorządy będą mieć większą swobodę działania;

Druga spowoduje, że będą lepiej ze sobą współpracować;

Trzecia dotyczy zachęt finansowych i przepisów dotyczących łączenia jednostek;

Czwarta to zmiany przepisów, które przeszkadzają samorządom w codziennym działaniu.

To są drobne, ale istotne zmiany w kilkudziesięciu ustawach – mówi wiceminister Magdalena Młochowska. – Zależy nam, aby zwiększyć samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Obecnie mamy ok. 59 tys. jednostek organizacyjnych, których funkcjonowanie w dużej mierze jest zdeterminowane prawnie. Samodzielne funkcjonowanie instytucji kosztuje (obsługa, administracja, księgowość etc.).

Korzystniejsze dla jakości wykonywanych zadań byłoby pozostawienie możliwości wyboru sposobu realizacji poszczególnych zadań władzom samorządowym, np. poprzez przekazanie jednej wyspecjalizowanej instytucji obsługi księgowej.

W dużych miastach jest po kilkaset jednostek organizacyjnych – jest nią np. każda szkoła. Jeżeli powstaną centra usług wspólnych (administracja, księgowość, informatyka) to według wiceminister Młochowskiej dadzą szansę dużych oszczędności.

Obecnie ustawa o finansach publicznych mówi, że każda jednostka powinna mieć głównego księgowego, a ustawa o systemie oświaty mówi, że można tworzyć  wspólne instytucje usługowe dla szkół. Tego typu nielogiczności trzeba pousuwać i stworzyć wszystkim jednostkom takie same możliwości tworzenia wspólnych instytucji usługowych – uważa Magdalena Młochowska.

– Małe gminy będziemy zachęcali do dobrowolnego łączenia, zwiększając zachęty finansowe i doprecyzowując przepisy związane z połączeniem (np. kwestie następstwa prawnego, obowiązywania planów zagospodarowania przestrzennego, czy prawa miejscowego). Nie chcemy dokonywać tego „odgórnie”. Chcemy, aby społeczności lokalne same rozważały taką możliwość – dodaje wiceminister Magdalena Młochowska. – Jeśli samorządowcy zdecydują się z nich skorzystać, może to przynieść bardzo duże oszczędności. Co ważne, zaoszczędzone pieniądze pozostaną w budżetach lokalnych. Chcemy, aby można było tworzyć związki gminno-powiatowe.

Z pozycji komentatora

Hasło: więcej samodzielności rozumiem jako deregulację. Jest mnóstwo absurdalnie precyzyjnych przepisów, które nakazują coś samorządom i są tak sformułowane, jakby założeniem było, iż większość samorządowców to debile albo szkodnicy i trzeba im mówić, co dokładnie i jak mają robić. Co jest zgodne z ogólniejszą obserwacją, że Polska jest krajem o niskim poziomie zaufania władzy do obywateli, obywateli do władzy i ludzi miedzy sobą – ocenia prof. Paweł Swianiewicz, doradca prezydenta RP, kierownik Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej UW.

Zastrzega, że nie jest współautorem raportu, ale jego komentatorem, choć na konferencji prasowej przy prezentacji raportu występował obok ministra Michała Boniego i wiceminister Magdaleny Młochowskiej.

– Istnieje np. przepis zgodnie z którym pierwszeństwo w przyjęciu dzieci do przedszkola mają samotne matki, a gminy nie mogą same ustalać regulaminu przyjęć. Są takie gminy, które pytają – jak zdefiniować, kto to jest samotna matka? Gdy powiedziałem o tym w ministerstwie, reakcja urzędników była taka – rzeczywiście, trzeba pojęcie to doprecyzować. Nie, lepiej uchylić całe rozporządzenie. Dlaczego regulamin przyjęć ma być jednakowy dla wszystkich gmin w Polsce? Samorządy same potrafią określić, jakie powinny być priorytety w przyjmowaniu dzieci do przedszkola – mówi prof. Swianiewicz.

Inny przykład ubezwłasnowolnienia gmin to obowiązująca norma – ilu ma być pracowników socjalnych na tysiąc mieszkańców gminy. A jeżeli praktycznie nie ma w niej bezrobocia i ci pracownicy nie mają zbyt wiele do roboty? Takich przykładów jest według Pawła Swianiewicza dużo. Podkreśla, że jest sporo krajów, które w reakcji na kryzys postawiły na deregulację – m.in. Dania, Niemcy, Wielka Brytania.

Od wielu lat obserwuję współpracę pomiędzy samorządami i faktycznie jest z nią źle – mówi prof. Swianiewicz. Warto zmieniać przepisy tak, żeby współpracę ułatwiać, choć prawdą jest, że niechęć do współpracy jest bardziej kwestią kulturową niż ustawową.

Jest sporo spraw, które nie mogą być sprawnie rozwiązywanych na poziomie gminy – gospodarka odpadami chociażby, za której odpowiedzialność powinna być przeniesiona na szczebel powiatów. Ale skoro nie jest, to niechby gminy robiły to wspólnie.

– Badając wykorzystanie funduszy unijnych znalazłem wiele projektów, które miały być robione wspólnie, na przykład gminy z dorzecza jednego z dopływów Wisły  miały złożyć wspólny wniosek o dofinansowanie inwestycji w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, ale pokłóciły się o to kto ma ile dać pieniędzy i ostatecznie poskładały wnioski oddzielnie, co nie pozwala na kompleksowe rozwiązanie problemu – mówi prof. Swianiewicz.

Zdarza się też, że gminy są zniechęcane do wspólnego składania wniosków, bo ich rozliczanie jest bardziej skomplikowane.

Zdaniem Swianiewicza niechęć do współpracy można próbować przełamać na drodze legislacyjnej, ale lepsze byłyby zachęty finansowe, np. dodatkowe dochody podatkowe, ale tylko dla wspólnot aglomeracyjnych. Nie ma wspólnoty – nie ma dodatkowego dochodu. Taki mechanizm zastosowano z powodzeniem we Francji. Inna możliwość to rodzaj przymusu – we Francji w niektórych sprawach, gdy potrzebna była współpraca gmin stosowano zasadę podwójnej większości: jeżeli większość gmin na danym terenie, zamieszkanych przez większość mieszkańców, chciała współpracy, to pozostałe nie mogły jej odmówić. A jak już raz zaczęły współpracować, to okazywało się, że nie jest to takie straszne.

Gdzie jest bariera

Samorządy już teraz starają się współpracować, nie ma problemów z niechęcią do współpracy – nie zgadza się z prof. Swianiewiczem wiceminister Magdalena Młochowska. Według niej nie ma bariery mentalnej, jest ona tylko w przepisach.  Zgadza się, że dobrym polem współpracy jest teraz gospodarka odpadami, bo nowa ustawa wymusza nowe zadania i mniejsze gminy chcą je realizować wspólnie .  Poznań np. szykuje się do budowy spalarni dla siebie i kilkunastu okolicznych jednostek.

W porozumienia z ministrem finansów proponujemy zmiany w podatkach i opłatach lokalnych, a tej właśnie sfery najczęściej dotyczą postulaty samorządów. Dobrym przykładem jest np. sprawa informacji o wymiarach podatków – do tej pory jedna decyzja jest możliwa tylko wtedy, gdy jednym z podatków jest rolny. A jak ktoś płaci leśny i od nieruchomości, to musi dostać dwie decyzje. A to są dodatkowe koszty i robota – mówi wiceminister Młochowska.

Kolejna sprawa – żeby nie trzeba było wysyłać decyzji podatkowej, gdy koszt jej dostarczenia jest wyższy niż kwota do zapłacenia. I żeby nie trzeba było pobierać podatku w czterech ratach, jeśli jest niższy niż sto złotych.

Przykładów tego typu nonsensów każdy samorządowiec zna wiele. Dobrze, że ministerstwo administracji i cyfryzacji wzięło się za ich usuwanie. Jest tylko jedno ale. Poprzednie ofensywy deregulacyjne, ogłaszane czasami o wiele szumniej, kończyły  się z reguły po cichu i z nader skromnymi efektami. A rozbijały się na ogół o barierę urzędniczej niechęci do zmian, braku zaufania posłów do obywateli i samorządów i o przekonanie, że im więcej szczegółowych przepisów, tym lepiej dla nas wszystkich.

Zgadzam się w tej kwestii z Pawłem Swianiewiczem – główna bariera tkwi w nas. I nie da się jej usunąć jedną akcją, co nie znaczy oczywiście, że to, co robi MAC, jest bez sensu. Wprost przeciwnie.

OF

Prof. Paweł Swianiewicz (Fot. PAP)

Zamknij pokaz zdjęć