Mity o niskiej cenie

Oferta ze zbyt niską ceną stała się pierwszym chłopcem do bicia w trwającej dyskusji dotyczącej oczekiwanych i postulowanych zmian w Prawie zamówień publicznych. Tymczasem prawda o cenie, w tym również potencjalnie niskiej, jest, jak to w realnym a nie medialnym życiu bywa, bardziej złożona.
Mity o niskiej cenie

Arkadiusz Szyszkowski, dyrektor Departamentu Koordynacji i Realizacji Zakupów w Narodowym Banku Polskim (Fot. NBP)

Wymuszanie – jakoby – składania ofert z niską ceną miało stać się praprzyczyną wszystkich plag jakich doświadczają inwestycje publiczne – kiepskiej jakości, wysokich kosztów realizacji (sic!), fali upadłości wykonawców i podwykonawców, niedostosowania polskiego modelu zamówień publicznych do tzw. standardów zachodnich, braku swobody decydowania przez zamawiających w myśl zasady „Gdyby nie ta cena to ho ho, ale jestem spętany regulacjami i niczego nie mogę”.

Mit przymusu

Przepisy polskiego systemu zamówień publicznych nigdy w swojej ponad dwudziestoletniej historii nie zmuszały zamawiających do stosowania ceny jako jedynego kryterium. Zamawiający zawsze mogli stosować kryteria pozacenowe. Sedno problemu jednak nie tkwiło (i nadal nie tkwi) w przepisach, ani pańszczyźniano–folwarcznej mentalności osób odpowiedzialnych za inwestycje. Nie ich poglądy należałoby zmienić.

Istoty niechęci do kryteriów pozacenowych należy szukać w umysłach i działaniach rozlicznych służb kontrolnych, które zajmują się weryfikacją prawidłowości udzielania zamówień publicznych. Każda służba kontrolna podczas działań weryfikacyjnych opiera się o własne interpretacje obowiązujących przepisów, które to interpretacje rzadko są podzielane przez przedstawicieli pozostałych służb. Potwierdzenie przez NIK prawidłowego zastosowania przepisów u danego zamawiającego w żadnym stopniu nie ma przełożenia na ocenę tych samych działań przez kontrolę skarbową.

Z drugiej strony – korzystne dla zamawiającego orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej dotyczące kryteriów pozacenowych nie ma żadnego wpływu na decyzję instytucji kontrolującej zamawiającego z ramienia Ministerstwa Rozwoju (do niedawna Regionalnego). Jeżeli chcemy przekonać zamawiających do stosowania kryteriów pozacenowych, w tym jakościowych, to proces ten trzeba zacząć od mozolnej pracy nad ujednoliceniem urzędowych interpretacji stosowanych przez tych, którzy odpowiedzialności za zamówienia nie ponoszą, a którzy wyłącznie oceniają ich zgodność z prawem.

Mit niskiej jakości

Należy zdecydowanie podkreślić, iż niska cena nie zawsze oznacza niską jakość, wbrew automatyzmowi tego skojarzenia. Jeżeli zamawiający precyzyjnie opisze w dokumentacji przetargowej parametry oczekiwanego produktu to wykonawcy nie mogą obniżać cen poprzez oferowanie produktów o parametrach niższych, ponieważ ich oferty zostaną odrzucone. Nie dotyczy to oczywiście bardziej złożonych przedmiotów jak np. dedykowane systemy IT, w których drobiazgowy opis na etapie postepowania jest po prostu niemożliwy. Jednak praktycznie wszystkie produkty „z półki”, typowe, standardowe powinny konkurować wyłącznie ceną, a rola zamawiającego jest wskazanie z której półki (w tym cenowej) produkty wskaże.

Problemy z jakością budowanych autostrad pojawiły się nie dlatego, że zamawiający dopuszczał cenę jako jedyne kryterium, ale przede wszystkim dlatego, że specyfikacja istotnych warunków zamówienia (w tym dokumentacja techniczna) dopuszczała możliwość bezkarnego obniżania parametrów eksploatacyjnych. Do tego należy dodać bardzo słaby nadzór inwestorski. I w ten sposób zagadnienia niezwiązane z ceną bezpośrednio w świadomości społecznej zostały z nią utożsamione.

Mit wysokiej jakości

Odwrotną stroną medalu jest mit wysokiej ceny jakoby gwarantującej lepszą (wysoką) jakość. Można produkt lub usługę kupić drożej niż standardowe ceny rynkowe i otrzymać jakość poniżej standardów. Takiej sytuacji pozwala uniknąć wprowadzenie do specyfikacji i przyszłej umowy postanowień zabezpieczających zarówno prawnie jak i od strony technicznej interes zamawiającego, co nie zawsze i niekoniecznie musi być powiązane z wyższą ceną.

Realnie jakość wykonania można ocenić dopiero na etapie zaawansowanej eksploatacji, ponieważ na etapie wyboru oferty ocenia się w zasadzie wyłącznie deklaracje wykonawcy lub producenta, a nie sam wyrób. Pouczającym przykładem powinien być brzemienny w wielorakiego rodzaju skutki skandal z wprowadzeniem na rynek samochodów koncernu Volkswagen z silnikami diesla, w których poziom emisji dwutlenku węgla był odmienny (wyższy) niż firma deklarowała w dokumentacji technicznej. Stosując kryteria jakościowe wysoką cenę za produkt płaci się bardzo często, a z kolei wysoką jakość otrzymuje zaledwie niekiedy.

Mit oszczędności budżetowych

Niska cena ma oczywiście wady, i to takie, które bardzo rzadko są przedmiotem dyskusji publicznej. Jednym z częstszych nieporozumień dotyczących wydatkowania środków publicznych są jakoby generowane oszczędności za pomocą niskich cen w kontraktach publicznych. Jeżeli niskie ceny mają wpływ na oszczędności to raczej jest to przypadek, a nie reguła. A z pewnością nie jest to świadome działanie ustawodawcy.

Jednoznacznie należy powiedzieć iż ŻADEN przepis polskiego prawa, na którym opiera się wydatkowanie środków publicznych (w szczególności Prawa zamówień publicznych, ustawy o finansach publicznych, ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) nie jest bezpośrednio ukierunkowany na generowanie oszczędności w sektorze publicznym w procesie zamówień publicznych. Bardzo ogólne regulacje ustawy o finansach publicznych (art. 44 ust. 3) mają charakter dyrektywny i zostały sformułowane na tak wysokim poziomie ogólności, że ich wartość normatywna (prooszczędnościowa) jest zerowa.

Dla osoby odpowiedzialnej za wydatkowanie środków w sektorze publicznym oszczędności są kłopotem, a nie powodem do dumy, o nagrodzie nie wspominając. Jeżeli dany podmiot oszczędzi zbyt dużo to w kolejnym roku budżetowym otrzyma odpowiednio mniejsze środki. Ponadto będzie musiał się mocno tłumaczyć kontrolerom NIK z powodu niewykonania budżetu.

Inaczej jest w samorządzie, który wypracowanych nadwyżek nikomu nie zwraca. Oferty uzyskiwane w przetargach publicznych – z punktu widzenia przeciętnego podmiotu z sektora rządowego – powinny być dokładnie w takiej wysokości jaką oszacowano wszczynając zamówienie. Jeżeli będą zbyt korzystne (zbyt niskie) to trzeba potem oszczędności gdzieś „upchnąć” (wydatkować na cokolwiek, byle z grubsza mieściło się w zaplanowanych podziałkach budżetowych). Co gorsza to upychanie odbywa się na koniec roku, w pośpiechu, z wolnej ręki, z naciąganiem przesłanek tego trybu, kiedy trzeba „wyczyścić” budżet do sprawozdania. Zdecydowanie bezpieczniej z punktu widzenia kontroli, jest kupić drożej niż na rynku, byle cena zmieściła się w zaplanowanym budżecie.

Przygotowywany właśnie przez rząd projekt zmian w Prawa zamówień publicznych ustanawia – co do zasady – maksymalny limit ceny jako kryterium na poziomie 60 proc. Samo w sobie to ani nie spowoduje negatywnych ani pozytywnych skutków w postrzeganiu kryterium ceny w zamówieniach publicznych. Dopiero edukacja wszystkich zaangażowanych w proces zamówieniowy i tworzenie właściwych wzorców przez odpowiednie organy (Urząd Zamówień Publicznych. Ministerstwo Rozwoju) poparte rozsądną polityką kontrolną może zmienić sytuację. Jeżeli właściwej edukacji zabraknie, to osoby odpowiedzialne za udzielanie zamówień publicznych znajdą bez trudu legalne obejścia każdej, nawet najbardziej rygorystycznej, regulacji.

Arkadiusz Szyszkowski jest dyrektorem Departamentu Koordynacji i Realizacji Zakupów w Narodowym Banku Polskim.


Arkadiusz Szyszkowski, dyrektor Departamentu Koordynacji i Realizacji Zakupów w Narodowym Banku Polskim (Fot. NBP)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Duże emisje długu korporacyjnego w cenie

Kategoria: Analizy
Poszukiwanie stóp zwrotu (search for yield) w pokryzysowym świecie niskich stóp proc. skłoniło inwestorów do zainteresowania się bardziej ryzykownymi instrumentami. Jednym z efektów tego trendu był wzrost udziału dużych emisji długu przez firmy z rynków wschodzących.
Duże emisje długu korporacyjnego w cenie