(CC0 Pixabay)
Biblioteka Kongresu USA spotyka się często z pytaniem, ile jest w Stanach ustaw federalnych do przestrzegania w całym kraju? Odpowiedź brzmi, że ich policzenie jest zadaniem wykonalnym, ale tak czasochłonnym, że nie ma chętnych, aby się go podjąć.
Strażnicy dorobku amerykańskiego piśmiennictwa wszelkiego rodzaju przypominają w tym kontekście próbę podliczenia aktów prawnych, odnoszących się wyłącznie do spraw kryminalnych, podjętą w 1982 r. przez Departament (ministerstwo) Sprawiedliwości. Po dwóch latach ciężkiej pracy udało się ustalić jedynie, że rodzajów przestępstw, ściganych prawem federalnym, miało być wówczas ok. 3000, a odnoszące się do nich przepisy porozrzucane były po ok. 50. aktach prawnych, liczących jakieś 23 tysiące stron prawa federalnego. I tyle. Szef tego bezowocnego przedsięwzięcia Ronald Gainer poskarżył się w Wall Street Journal, że „musiałbyś człowieku zejść z tego świata ze trzy razy i za każdym razem powstać z umarłych, a i tak nie poznałbyś odpowiedzi na pytanie, ile w końcu jest tego prawa”.
Wg, działającego przy George Mason University, Mercatus Center, w okresie 1970-2008 liczba słów „masz” (coś uczynić, czegoś przestrzegać…) oraz „musisz” w kodeksach praw federalnych wzrosła z 403 tys. do 963 tys., w więc liczba nakazów obwarowanych sankcjami przyrastała w tempie niemal 15 tys. rocznie. Za prezydenta Obamy poziom tak definiowanej opresji prawnej podrósł w Stanach Zjednoczonych jeszcze bardziej.
Amerykanie mierzą i skalują wszystko co się da. Sprzyja temu skrupulatne gromadzenie wszelkich możliwych danych. Grupa badaczy z uniwersytetów Duke, Stanford i George Mason wzięła się za bary z kosztami nadmiernej regulacji (The Cumulative Cost of Regulations, April 2016, Mercatus Working Paper). Na podstawie wyników ekonomicznych 22 sektorów z okresu 1977-2012 ocenili, że w wyniku oddziaływania nadmiaru przepisów, tempo wzrostu amerykańskiej gospodarki mogło być wolniejsze o średnio 0,8 proc. rocznie.
Gdyby zatem założyć w 1980 r., że do zbioru praw nie dodaje się w USA już żadnego nowego przepisu, to w 2012 r. gospodarka amerykańska byłaby większa o jedną czwartą niż była. Skumulowany koszt regulacji wdrożonych od 1980 r. mógł wynieść w 2012 r. 4 biliony dolarów. To równowartość ponad siedmiokrotności polskiego PKB w 2017 r.
W ciągu 100 lat od odzyskania niepodległości rekordowy był rok 2016, kiedy ogłoszono aż 31 906 stron maszynopisu nowych aktów prawnych najwyższego rzędu.
Obraz stanu rzeczy w Polsce zawdzięczamy firmie audytorsko-doradczej Grant Thornton, która od trzech lat obserwuje aktywność legislacyjną i zlicza przy okazji uchwalane akty prawne, głównie ustawy i rozporządzenia, publikowane w Dzienniku Ustaw. Zbiór praw puchnie od lat, niezależnie od tego, kto ma większość w Sejmie. Licząc od odzyskania niepodległości w 1918 r., rekordowy był rok 2016, kiedy ogłoszono aż 31 906 stron maszynopisu nowych aktów prawnych najwyższego rzędu. W zeszłym roku tempo legislacji zwolniło, ale w okresie styczeń – wrzesień liczba stron maszynopisu z nowym prawem wzrosła jednak o ponad 8 proc. 27 lutego Grant Thornton ogłosi najnowsze wyniki za 2017 r. Wiele niestety wskazuje na to, że będzie to nowy rekord.
Po to, żeby przeczytać każdy z 2306 aktów w randze ustaw i rozporządzeń wdrożonych w 2016 r. należałoby spędzać na ich lekturze w dni robocze po 4 godziny i 17 minut dziennie, albo inaczej – przeznaczyć na to 44 doby, czyli półtora miesiąca w roku. Rzecz jasna, większość przepisów, czy starych, czy nowych, ma określonych adresatów, ale od czasu do czasu niemal każdy obywatel, a tym bardziej przedsiębiorca, zmierzyć się musi z paragrafami, o których treści, a nawet istnieniu nie miał najmniejszego pojęcia. Także z powodu obfitości i szczegółowości przepisów.
W konsekwencji, w cieniu stosów egzemplarzy Dziennika Ustaw i innych wydawnictw promulgacyjnych spowalnia aktywność gospodarcza, zwłaszcza na samym dole struktury. Większość mikro- i mini-przedsiębiorców zdaje sobie bowiem sprawę, że bez drogiego wsparcia ze strony zaprawionych radców i doradców, ryzyko prawne rozwinięcia biznesu w potencjalnym starciu z instytucją lub rywalami jest stanowczo zbyt duże. Koszty takiego wsparcia nie mieszczą się zazwyczaj w preliminarzu, więc plany ekspansji odkładane są na lepsze czasy.
Wprawdzie cytowane wyżej szacunki ubytków powodowanych przez nadregulację i bałagan legislacyjny w USA traktować trzeba z rezerwą, konieczną w przypadkach braku naturalnej więzi porównywanych agregatów, to sugerowana współzależność i jej wielka siła jest jednak przekonująca. Wnioski dotyczące Polski nie byłyby z pewnością inne.
Od dekady postuluję zapoczątkowanie w Polsce systematycznego, zakrojonego na wiele lat, a więc prowadzonego ponad różnicami ideowo-politycznymi przeglądu polskiego prawodawstwa. Nie ja jeden przecież. Paląca tego potrzeba nie przebija się jednak do świadomości opinii publicznej.
Tymczasem bezmiar prawa, sprzeczności między przepisami różnych ustaw, ezopowy, nieczytelny, niezrozumiały, niejasny język, treści poddające się bez trudu odmiennej interpretacji w zależności od przyjętego punktu widzenia lub reprezentowanego interesu itd. stanowią mur trudny do pokonania dla każdego – obywatela bez przygotowania, ale także dla sędziów i mediatorów, którzy nie posiedli przecież wszystkich rozumów w każdej z możliwej dziedzin życia.
Wydaje się, że przedsięwzięcie takie nie przekracza możliwości intelektualnych, kadrowych i finansowych naszego państwa. Brak realnych inicjatyw w kierunku jego podjęcia lub choćby jedynie poważnej dyskusji w tej sprawie jest tym dziwniejszy, że od samego początku wykluczyć można przecież z agendy wszelkie „epokowe” zmiany obalający istniejący stan rzeczy. Celem nie byłaby bowiem budowa nowego gmachu prawa, a systematyczne porządki, usuwanie pajęczyn i śmieci, wymiana źle lub w ogóle nie działających elementów, słowem generalny remont istniejącego budynku, podobny do działań podejmowanych przez konserwatorów zabytków przedkładających ostrożność, staranność i roztropność ponad czas i szybkość.
Warunkiem docelowego sukcesu jest równoległe przestrzeganie zasad dobrej legislacji. Próba opisu dobrych praktyk w tym zakresie nie mieści się w formule zwięzłego artykułu, ale trzeba pokreślić fundamentalne znaczenie tzw. analizy wpływu regulacji na otoczenie w postaci tzw. Oceny Skutków Regulacji (OSR), która z założenia powinna być częścią każdej nowej ustawy. Rozwiązanie to zostało wdrożone w Polsce, ale nie przynosi oczekiwanych skutków, bo zbyt często traktowane jest formalnie, ocena jest powierzchowna, a przede wszystkim nie ma obowiązku sporządzania OSR dla poselskich projektów ustaw, których jest coraz więcej.
Rekomendacje, jak tworzyć akty prawne bez zaskakujących skutków ubocznych, dające satysfakcję obywatelom, zawiera m.in. pozycja pn. „Ocena skutków regulacji oparta na dowodach. Model dla Polski”. Praca ta jest efektem prowadzonego przez trzy lata projektu badawczego, którego liderem była Akademia im. Leona Koźmińskiego, a uczestniczyli w nim także naukowcy z UJ oraz eksperci z Fundacji Idea Rozwoju i firmy HMR Doradztwo Strategiczne.
Wśród pierwszoplanowych wniosków jest wprowadzenie obowiązku dołączania rzetelnych OSR do parlamentarnych projektów ustaw. Jest to o tyle ważne, że jeśli pominąć USA, gdzie inicjatywa ustawodawcza jest wyłącznością członków Kongresu i jego komisji, Polska jest w OECD państwem, w którym najczęstszym autorem projektów ustaw są parlamentarzyści. Wg obliczeń autorów z OECD („2015 Indicators of Regulatory Policy and Governance”), spod ich ręki wyszło w 2013 r. aż 45 proc. uchwalonych projektów i dawało to nam pierwsze miejsce na Zachodzie. Na drugim biegunie są Grecja, Australia, Dania, Holandia, Szwecja ze wskaźnikami poniżej 1 proc.
Analizie poprzedzającej powinna towarzyszyć analiza następcza, rozumiana jako wszechstronny przegląd wszelkich efektów i skutków obowiązywania danego aktu prawnego po kilku latach od jego wejścia w życie. Niektórzy postulują wręcz zasadę potwierdzenia przez parlament dalszego obowiązywania danej ustawy po np. trzech latach od jej uchwalenia.
Jeśli mielibyśmy podjąć się w Polsce uruchomienia przeglądu obowiązującego prawa, to wstępem powinno być podążenie za Australią, która jest w OECD absolutnym liderem w zakresie stałej oceny skutków aktów prawnych. Polska osiąga w tym zestawieniu wynik na poziomie średniej dla krajów OECD, która jest jednak dwukrotnie mniejsza od wyniku uzyskanego przez Australię. Wśród liderów rzetelnego prawodawstwa jest także Wielka Brytania, Meksyk, Niemcy.
Tzw. zwykli obywatele nie mają z reguły zbyt głębokiej wiedzy na temat prawa, lecz czują doskonale, co im doskwiera i przeszkadza, i co przeczy zdrowemu rozsądkowi. Dlaczego ich nie wysłuchać?
Jedno z ciekawszych rozwiązań wprowadzono kilka lat temu w Korei Południowej. Za pomocą portalu www.better.go.kr zwanym Sinmungo, obywatele mogą składać petycje dotyczące m.in. zmiany i poprawy przepisów. Właściwe ministerstwo ma 14 dni na udzielenie odpowiedzi. Jeśli inicjatywa spotkała się z odmową, urzędnicy muszą w ciągu trzech miesięcy udzielić szczegółowej odpowiedzi dlaczego władze są przeciw. Jest jeszcze ostatnia instancja – Komitet Reformy Regulacyjnej wkraczający z rekomendacjami, jeśli uzna wyjaśnienia ministerstwa za niewystarczające. Dopuszczenie „ludzi z ulicy” okazało się sukcesem. W 2014 r. obywatele skierowali 6500 petycji ws. zmiany prawa, z czego zaakceptowano sporo ponad 1/3 zgłoszonych propozycji.
W Polsce mamy portal www.konsultacje.gov.pl, ale, oględnie oceniając, powodzeniem nadzwyczajnym się nie cieszy. Ostatnie projekty aktów prawnych pochodzą sprzed ok. roku. Wejść na tę stronę jest trochę, nawet po parę tysięcy, ale większość uwzględnionych w nim projektów ustaw opatrzona jest komunikatami: brak uwag do projektu, brak wątków na forum przypisanych do projektu, brak załączników przypisanych do projektu.
Jasne i niekontrowersyjne intencje praw, nieprzytłaczająca wielkość ich zbioru, spójność przepisów z różnych źródeł, a przynajmniej niesprzeczność, czytelność, zrozumiałość to warunek konieczny powodzenia. Jesteśmy państwem na dorobku. Mówiło się kiedyś, że nie stać ubogiego na tanie buty – powinien kupować jak najlepsze żeby długo wytrzymały. To samo można powiedzieć o prawie.
Stanom Zjednoczonym szkodzi nadmiar praw, ale kto bogatemu zabroni? Polsce szkodzi jeszcze bardziej.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
