Agnieszka Chłoń - Domińczak (Fot. A.Chłoń-Domińczak)
Obserwator Finansowy: Czy podwyższanie wieku emerytalnego w kolejnych krajach UE, w większości do poziomu 67 lat, to wstęp do stworzenia emerytury europejskiej?
Agnieszka Chłoń–Domińczak: W poszczególnych krajach Unii systemy emerytalne rozwijały się bardzo specyficznie. W jednych wysokość emerytury jest silnie związana z wysokością składek. Tak jest w Polsce, Szwecji, we Włoszech. W innych krajach systemy są bardziej płaskie, tam emerytura w zasadzie nie zależy od tego, jakie ktoś osiągał dochody – tak jest w Danii i Wielkiej Brytanii. Są też systemy mieszane, w których różne czynniki wpływają na progresję emerytur, ale jest tam też element redystrybucji, który powoduje, że osoby o niższych dochodach mogą liczyć na relatywnie wyższą emeryturę. Bardzo trudno byłoby to ujednolicić.
Zbyt różne czynniki ekonomiczne i kulturowe kształtowały te systemy, żeby teraz można je łatwo zastąpić jednym?
Rożne też są i były założenia polityki społecznej w tych krajach, wiele różnych uwarunkowań, mających na nie wpływ. Mimo to zachodzą pewne wspólne procesy, jak starzenie się ludności. Wszystkie kraje europejskie mają problemy związane z tym, że roczniki powojennego wyżu demograficznego zbliżają się do wieku emerytalnego, a jednocześnie dzietność w wielu krajach europejskich, w tym w Polsce, jest niska. To oznacza, że w najbliższych latach nastąpi spadek liczby osób w wieku produkcyjnym i wzrośnie liczba emerytów. Europejczycy żyją coraz dłużej, choć inna jest średnia życia w Skandynawii, a inna w Grecji czy w Polsce. Ale wydłużanie wieku emerytalnego konieczne jest we wszystkich krajach.
Jeśli Unia, po otrząśnięciu się z kryzysu, będzie się dalej integrować, to czy obok wspólnej polityki fiskalnej nie powinna mieć też jednego systemu emerytalnego?
System podatkowy jest stosunkowo prosty – są zadania, które państwo musi realizować w ramach polityki redystrybucji dochodów. Ściąga podatki i wydaje pieniądze na obronność, infrastrukturę, edukację itp. Ubezpieczenia społeczne to nie tylko system zbierania składek, ale także wypłata świadczeń, których wysokość mniej lub bardziej od tych składek zależy, bo systemy emerytalne zostały skonstruowane w różny sposób.
Jest jednak w Europie pewien element koordynacji systemów emerytalnych. Są ludzie, którzy pracują w różnych krajach, tu kilka lat, tam kilkanaście. I są regulacje, które mówią o tym, w jaki sposób sumować okresy pracy w różnych krajach, żeby każdy dostał emeryturę. Zapewnia to specjalna dyrektywa o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Są również uzgodnione cele, które mówią, że systemy emerytalne powinny być adekwatne, zapewniać właściwy dochód, być stabilne finansowo i nowoczesne, przez co rozumiemy możliwość przystosowania do zmieniających się warunków – do rynku pracy, zmian w gospodarce. Jest więc w skali europejskiej pewne uzgodnienie celów i zasad, związane z tym, że ludzie się przemieszczają.
I na dziś nie da się pójść dalej?
Ja takiej możliwości nie widzę.
Różnice są duże. W jednych krajach wysokość emerytury jest funkcją zebranej składki, w innych w bardzo niewielkim stopniu zależy od tego, ile się zarabiało i ile składki wpłacało. Czy należy to zmieniać, czy tak zostawić?
Cały czas dyskusja wokół emerytur trwa. Komisja Europejska w zeszłym roku opublikowała tak zwaną Zielona Księgę dotyczącą emerytur, pytając w jakich obszarach regulacje unijne dotyczące emerytur powinny występować, biorąc pod uwagę starzenie się ludności. Wiele uwagi poświęcono w tej księdze zasadom, na jakich powinny funkcjonować dobrowolne systemy i programy emerytalne, jak je skoordynować, do jakiego stopnia poddawać je twardym dyrektywom unijnym. Teraz czekamy na opublikowanie białej księgi, w której ma być ocena zgłoszonych wcześniej pomysłów. Myślę, że jakieś elementy regulacji będą w niej zaproponowane.
Postulowane i możliwe do realizacji, choć może nie w najbliższych latach, jest zbudowanie dodatkowego ogólnoeuropejskiego systemu emerytalnego.
Nie zamiast systemów krajowych, ale obok nich? Można by wtedy wybrać system krajowy albo ogólny?
Coś w tym rodzaju. Były pewne propozycje idące w tym kierunku i możliwe, że do tego dojdzie.
Ale kiedy?
Budowanie nowego systemu emerytalnego od podstaw to kwestia co najmniej kilku lat, jeżeli nie kilkunastu. To duże wyzwanie.
W Polsce minęło kilkanaście lat od pierwszych prac legislacyjnych nad nowym systemem. Gdyby miał być tworzony od początku nowy europejski system emerytalny, to trzeba zadać pytanie o koszty powstania i funkcjonowania takiej struktury. Czy byłoby nas stać?
Trzeba by wziąć pod uwagę koszty, organizację, sposób funkcjonowania, trudności związane z dużym obszarem działania. Na takim etapie rozważań są to głównie pytania, na które nie mamy odpowiedzi. Tak długo jednak, jak systemy emerytalne w krajach Unii działają i poprawia się współpraca pomiędzy nimi nie widzę sensu budowania czegoś nowego. Trzeba jednak pamiętać, że w wielu krajach systemy emerytalne borykają się z problemami, związanymi z poziomem wydatków, z ryzykiem niestabilności w dłuższym okresie.
Finansowanie z dzisiejszych składek aktualnie wypłacanych emerytur, tak jak w Polsce, nie jest chyba naszą specjalnością?
Wszystkie systemy w Europie mają ten problem, że zbierane składki są na bieżąco wypłacane. Różna jest skala repartycji, a Polska dzięki reformie wdrożonej w 1999 roku powinna mieć w przyszłości dosyć stabilną sytuację. Wszystkie prognozy mówią, że na emerytury nie będziemy wydawać więcej w relacji do PKB, niż obecnie, a nawet może trochę mniej.
Część krajów ma bardzo rozwinięte systemy emerytalne, ale nie są one przygotowane choćby do coraz dłuższego życia emerytów. To dotyczy Luksemburga, Francji, Hiszpanii, Grecji, Portugalii – krajów, które odkładały reformy. Niemcy ogromnym wysiłkiem ustabilizowali swój system. Włosi w 1997 roku wdrożyli reformę podobną do naszej. Kraje, które zdecydowały się na obniżenie składek – Węgry, kraje bałtyckie, mają teraz problemy.
Niedługo będą opublikowane nowe prognozy wydatków na emerytury w UE do 2060 roku, które pokażą, co się potencjalnie może dziać w przyszłości. Komisja Europejska i kraje członkowskie monitorują finanse systemów emerytalnych w kontekście starzenia się ludności. Jest więc system ostrzegania.
Ta różnorodność systemów emerytalnych nie utrudnia przepływu ludzi, nie jest czynnikiem hamującym migracje za pracą?
Istniejące regulacje dotyczące koordynacji systemów emerytalnych w zasadzie wystarczają. Obowiązuje zasada sumowania okresów składkowych – każdy kraj dokłada swoją cegiełkę do takiej łączonej emerytury. Określa to unijna dyrektywa. Ostatnio wprowadzono nowe dyrektywy, które upraszczają i aktualizują ten system.
Jeśli pracowałem długo w kraju, w którym wysokość emerytury w niewielkim stopniu zależy od wysokości zbieranych składek, to moja emerytura może być niższa, niż kogoś, kto tyle samo lat za takie same pieniądze pracował w kraju z innym systemem?
Większość systemów emerytalnych w jakiś sposób honoruje wysokość zarobków, choć w różnym stopniu. Ale to nie jest duże ryzyko, bo różnice nie byłyby wielkie. Przechodzi się na emeryturę w systemie kraju, w którym się ostatnio pracowało, nie ma możliwości wyboru. Może ona być oczywiście wypłacana w każdym kraju.
Czy przyszłością europejskiego emeryta jest niskie świadczenie, na poziomie 30 – 40 proc. ostatniej płacy?
Nie należy oczekiwać wysokich emerytur w żadnym z unijnych krajów, chociaż przeciętna relacja emerytury do zarobków w przyszłości, zgodnie z prognozami, wyniesie 50-60 proc. zarobków. Lepiej niż było na pewno nie będzie. Jedynym rozwiązaniem jest podnoszenie wieku emerytalnego czyli wydłużanie czasu pracy i skracanie okresu pobierania emerytury.
Może więc zamiast tworzenia kosztownego i trudnego do realizacji jednego systemu skupić się na kampaniach wyjaśniających, dlaczego musimy pracować dłużej i zachęcających do dodatkowego oszczędzania na starość?
Na pewno tak, ale to należy robić nie na zasadzie ogólnounijnej kampanii, tylko w każdym z krajów oddzielnie. Każdy z nich ma swoją specyfikę, inny poziom edukacji finansowej, inną świadomość tego, co czeka ludzi na emeryturze. Na emeryturę odkłada się bardzo długo, więc takie kampanie powinny być skierowane do młodych, może nawet włączane do szkolnych programów. Są postawy, które bardzo wcześnie trzeba zacząć wyrabiać.
Elementem edukacji finansowej jest wysyłanie do każdego co roku informacji o stanie konta emerytalnego, ale w Szwecji jest ona prosta i zrozumiała dla każdego, a w Polsce niemal nikt jej nie rozumie. ZUS wysyła takie dane, ale bez uwzględnienia kwot zaoszczędzonych w OFE. Polski pracownik nie wie i nie rozumie, ile zaoszczędził i jaką będzie mieć emeryturę oraz dlaczego właśnie taką.
Rozmawiał Jan Bazyl Lipszyc
Agnieszka Chłoń – Domińczak jest pracownikiem naukowym SGH. Pracowała m.in. w Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Systemów Zabezpieczenia Społecznego. Była miceminister pracy i polityki społecznej.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
