Irena Ożóg fot. arch. autora
Obserwator Finansowy: Dlaczego polskie prawo podatkowe jest tak skomplikowane?
Rządzący przez 20 lat manipulowali w prawie podatkowym. Każdy rząd, żeby mieć wpływ na obywateli, zaostrzał przepisy, aby przed kolejnymi wyborami proponować deregulację i uproszczenia prawa. Bardzo łatwo jest manipulować przepisami prawa podatkowego. Jest wiele organów, które mogą inicjować zmiany w prawie podatkowym, przez co rozmywa się odpowiedzialność za jakość. Polska stała się Polską resortową, czy może nawet, w prawie gospodarczym, Polską departamentalną. Przejawem tego jest fakt, że te same pojęcia mają różne definicje na gruncie różnych ustaw. Czym innym jest samochód osobowy w VAT, czym innym w podatku dochodowym, a jeszcze czym innym w przepisach o ruchu drogowym. System stanowienia prawa przez ostatnie 20 lat nie został dopracowany.
Jaka jest przyczyna tego stanu rzeczy?
Moje doświadczenia i obserwacje w ciągu ostatnich 20 lat skłaniają mnie do wniosku, że nie ma rzeczywistej woli politycznej, aby ulepszyć prawo gospodarcze.
Co to znaczy, że nie ma woli politycznej? Kolejni premierzy zapowiadają deregulację. A przecież jest to postulat zupełnie niekontrowersyjny politycznie. Jego realizacja zwiększałaby popularność rządu.
O ile kolejne rządy werbalnie wyrażają wolę realizacji tego postulatu, o tyle w praktyce nie jest realizowany albo realizacja pozostawia wiele do życzenia. Moim zdaniem jest to skutek braku konsekwentnego egzekwowania wykonania tych zadań i braku nadzoru nad „losem” zmian już wprowadzonych. Nie można powiedzieć, że premier nie chciał na przykład ułatwień dla rozpoczynania działalności gospodarczej. Ale czy rozliczył tych, którzy odpowiadają za to, że po wprowadzeniu „jednego okienka” jest gorzej niż było wcześniej? Nie.
Albo sprawa indywidualnych interpretacji prawa podatkowego. W zamiarze miał to być instrument ochrony podatników przez ryzykiem podatkowym, przed którym Ministerstwo Finansów bardzo się broniło. Udało się ten instrument wprowadzić w 2006 r. I co – w kolejnych nowelizacjach ordynacji podatkowej inicjowanych w Ministerstwie Finansów (także planowanej w tym roku) „rozmontowuje” się te rozwiązania w kierunku osłabienia praw podatnika. W tym znaczeniu można mówić, że nie ma woli politycznej.
Jak wygląda postulat deregulacji z punktu widzenia urzędnika?
Urzędnik z natury rzeczy nie lubi zmian. Zmiany mogą się wiązać z tym, że będzie miał więcej pracy albo okaże się zbędny. Dużo łatwiej jest chodzić utartymi szlakami. Jest jeszcze inny ważny aspekt. Jeśli urzędnicy sami coś wymyślą, to będą tego bronić. Jeśli ktoś inny coś wymyśli, to będą się przed tym bronić. Kiedy na kilkunastu stronach został przedstawiony plan deregulacji Szejnfelda, zastrzeżenia urzędników MF zajmowały kilkadziesiąt stron. Tylko zastrzeżenia, bez propozycji rozwiązania problemów. Niechęć do zmian dotyczy oczywiście nie tylko urzędników Ministerstwa Finansów.
Skąd się bierze opieszałość Ministerstwa Finansów w precyzowaniu i uspójnianiu prawa podatkowego w ramach własnych uprawnień ministra?
Minister finansów mógłby wydawać interpretacje ogólne, ale robi to bardzo rzadko. Nie wiem dlaczego tak jest. Być może nie chce narażać się np. na zarzuty korupcyjne, gdyby jego interpretacje były korzystne dla biznesu, a kosztowne dla fiskusa. Ja się z tym zjawiskiem spotkałam w swojej karierze. Z kilkudziesięciu interpretacji jakie wydałam gdy byłam wiceministrem odpowiedzialnym za podatki, organy kontroli interesowały głównie te, które były na korzyść podatników. W takich sytuacjach trudno się dziwić, że ludzie nie chcą mieć problemów i racjonalnie wybierają ostrożność w działaniach, niekoniecznie akceptowaną przez biznes. Z punktu widzenia urzędnika lepiej nie zrobić nic, niż zrobić coś źle i narazić się na zarzuty.
Jak Pani ocenia ustawę wprowadzającą osobistą odpowiedzialność urzędników?
Jestem jej przeciwna, ale nie dlatego, iżbym chciała bronić bezkarności urzędników. Ta ustawa jest dowodem słabości państwa. W dobrze zorganizowanym państwie, państwo odpowiada za swoich funkcjonariuszy, a w stosunku do tych, którzy popełniają błędy potrafi wyciągnąć konsekwencje. Istnieje przecież odpowiedzialność służbowa i zestaw narzędzi, które pozwalają ocenić urzędnika i ewentualnie się z nim rozstać. To nie podatnik ma pozywać urzędnika do sądu za jego błędy.
Natomiast u nas państwo ucieka od odpowiedzialności, przerzucając ją bezpośrednio na urzędnika. To nie jest dobry system. Nie wierzę żeby jakikolwiek urzędnik poniósł odpowiedzialność za błędy na podstawie tej ustawy. Żeby pociągnąć kogoś do odpowiedzialności, musi zostać stwierdzone rażące naruszenie prawa. W prawie podatkowym są zdefiniowane przypadki kiedy następuje rażące naruszenie prawa i nie sądzę aby z wyjątkiem jakiś skrajnych, rzadkich przypadków ta klauzula mogła zostać przywołana.
Dlaczego Ministerstwo Finansów tak zachowawczo podchodzi do wszelkich propozycji zmian?
Zapewne boi się utraty dochodów. Niekiedy ten strach jest przesadny, bo nadmierny fiskalizm MF podcina aktywność gospodarczą, z której zbierane są podatki Pilnowanie dochodów budżetowych nie może prowadzić do tego, że się je traci, choćby przez ich ucieczkę do szarej strefy.
Czy urzędnicy MF zdają sobie z tego sprawę?
Problemem nie jest brak wiedzy. Problemem jest nie zawsze dobrze pojmowana ostrożność. Kiedy w 2002 roku obniżaliśmy akcyzę na wódkę, odpowiedni departament przygotował analizę, że maksymalnie obniżka stawki może wynosić kilkanaście pkt proc. Uznałam, że szacunek skutków budżetowych nie uwzględnia np. efektu synergii. Po ponownych przeliczeniach racjonalną okazała się obniżka stawki o 30 proc. Spodziewaliśmy się, że zwiększony popyt na legalną wódkę spowoduje, że dochody budżetowe z tego tytułu wrócą do poziomu sprzed obniżki po 9 miesiącach. Wróciły po 5 miesiącach i dalej rosły.
Czy w Polsce jest możliwa deregulacja?
Tak sądzę. W ministerstwach naprawdę jest dobra kadra. Trzeba jednak wyzwolić inicjatywę osób tam pracujących, a nie straszyć je odpowiedzialnością za decyzję na gruncie prawa prywatnego. Wyzwolenie inicjatywy jest rolą lidera. Lider musi być dobrym organizatorem i posiadać wiedzę zarówno merytoryczną w regulowanym obszarze, korzystać z wiedzy specjalistów, aby jego propozycje były zharmonizowane z otoczeniem prawnym, jak i mieć wiedzę obejmującą mechanizmy funkcjonowania administracji.
Czy do tego potrzebna jest zmiana systemu stanowienia prawa?
Taka zmiana wydaje się niezbędna. Zbyt łatwo manipulować w projektach ustaw w parlamencie, przez co rozmywa się odpowiedzialność. Jeśli zgłoszona przez rząd ustawa zostaje w istotny sposób zmieniona w Sejmie, to ta zmiana powinna zostać zatwierdzona przez rząd, i to nie tylko ustami ministra obecnego na posiedzeniu komisji.
Żeby ze zbioru luźno powiązanych a czasami nawet sprzecznych ustaw podatkowych stworzyć system podatkowy potrzeba wiedzy, czasu, dobrej organizacji stanowienia prawa i dyscypliny żandarma w Rządowym Centrum Legislacyjnym oraz w parlamencie. Nade wszystko winny być jasno sprecyzowane realne cele polityki fiskalnej i odpowiadający im system podatkowy, zarówno w części pragmatycznej (koncepcja opodatkowania i jej legislacyjny kształt), jak i wykonawczej (organizacja, wymiar, pobór i egzekucja podatków).
Rozmawiał: Krzysztof Nędzyński
Irena Ożóg jest doradcą podatkowym i doktorem prawa. W latach 1989 – 2003 pracowała w pionie podatkowym Ministerstwa Finansów na stanowiskach wicedyrektora, dyrektora i wiceministra.
