Autor: Jan Cipiur

Dziennikarz ekonomiczny, publicysta Studia Opinii.

Niedostatek nie musi skazywać na złe sądy

Kuba Wojewódzki znieważył flagę, TVN musi zapłacić prawie pół miliona kary – orzekł sąd. Zajęło mu to niemal 5 lat! I nie był to przecież najbardziej rozwleczony proces polskiego sądownictwa. Rekordowa pod względem sprawności jest Japonia. Przeciętny czas rozwiązywania sporu przed sądami cywilnymi wynosi tam 107 dni.
Niedostatek nie musi skazywać na złe sądy

(infografika Darek Gąszczyk)

Za mało w Polsce wiary, że dobre prawo i sprawne sądy mogą dla dobrobytu zdziałać więcej, niż pieniądze transferowane do nas z Unii przez lat nawet kilkadziesiąt.

Symptomatyczny dla lekceważenia zasadniczej roli, jaką prawo i sądy odgrywają dla pomyślności gospodarczej jest spór polityczny o reformę Gowina. Chodzi o poselski opór wobec zmniejszenia rangi 79 najmniejszych sądów rejonowych (mających mniej niż 9. sędziów), które od początku tego roku stały się, gwoli wyższej efektywności i lepszego wykorzystania kadr, wydziałami zamiejscowymi większych jednostek. Na szczeblu parlamentarnym zwyciężył wąski interes polityczno-wyborczy.

Stało się tak dlatego, że społeczeństwo nie rozumie, że dumny szyld i blichtr z posiadania w mieścinie własnego sądu zdaje się na nic, gdy działa on gnuśnie i stosuje prawo (najczęściej tylko jako tako), zamiast czynić z niego rozumny użytek.

Mierzenie Temidy

Mamy ten problem przede wszystkim dlatego, że niezwykle trudno jest zmierzyć i przedstawić korzyści z dobrze działającego wymiaru sprawiedliwości oraz dojść do porozumienia jak przezwyciężać jego wady i słabości. Nie jesteśmy w tym kłopocie odosobnieni, z tym że w Polsce najczęściej nawet nie wiemy, jak wielkie są nasze zawikłania, a więc nie przemy, by je rozplątywać.

Na szczęście, badają te kwestie gdzie indziej. Staraniem OECD ukazała się właśnie skondensowana publikacja punktująca czynniki i zależności sprawiające, że system sądownictwa gospodarczego działa gdzieniegdzie sprawnie lub przynajmniej w miarę sprawnie (OECD 2013, „What makes civil justice effective?”, OECD Economics Department Policy Notes, No. 18 June 2013). Już sam sponsor i promotor pracy jest symptomatyczny. Jest nim Departament Gospodarki OECD.

Przeciętny czas trwania postępowania przed sądem cywilnym pierwszej instancji wynosił w 2010 r. na obszarze państw członkowskich OECD ok. 240 dni. Odchylenia od tej średniej są jednak bardzo duże, w niektórych państwach procedury pierwszo-instancyjne są nawet dwukrotnie dłuższe. Z liczbą 167 dni Polska wygląda w tym zestawieniu zaskakująco nieźle, bowiem do przywołanej na wstępie najsprawniejszej Japonii brakują nam jedynie dwa miesiące, podczas gdy w najgorszych pod tym względem Włoszech sprawa cywilna rozpatrywana jest w pierwszej instancji aż 564 dni.

Przytoczone wyżej dane obejmują wszelako wszystkie sprawy cywilne (np. rozwody, spory sąsiedzkie, sprawy spadkowe i wiele innych). Sprawy gospodarcze, czyli spory toczone głównie między firmami oraz między przedsiębiorcami a władzami publicznymi, to tylko jedna z wielu kategorii spraw cywilnych. I tu właśnie zaczyna się dramat.

Sprawa gospodarcza rozgrywa się w OECD w pierwszej instancji przeciętnie przez 506 dni. Najsprawniej działają sądy gospodarcze Nowej Zelandii (216 dni), a najgorzej słoweńskie (1290 dni). Średnia dla Polski to dołujące, w każdym znaczeniu tego słowa, 830 dni. Wśród państw OECD jesteśmy na szarym końcu, w dużej odległości nawet od grupy maruderów, którzy nie przekraczają jednak terminu dwóch lat (Czechy, Irlandia).

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

Na podstawie kolejnego zestawienia grupującego państwa ze względu na źródła ich systemów prawnych (polski system oparty jest na filozofii i wzorach praw niemieckich) można zakładać, że przyczyny tak wielkiego zróżnicowania sprawności władzy sądowniczej nie tkwią w samym prawie i jego „jakości”, rozumianej jako czytelność, zrozumiałość, komplementarność przepisów, czy niska podatność na krańcowo różne interpretacje. Powodów żółwiego tempa Temidy szukać należy głównie w doświadczeniu, wiedzy i umiejętnościach sędziów, sposobie procedowania, a także w oprzyrządowaniu władzy sądowniczej.

Charakterystyczny wyjątek od tej diagnozy stanowi Rosja, gdzie pokutuje jeszcze prawo z czasów tzw. realnego socjalizmu. Sądy są tam relatywnie sprawniejsze, ale działają w specyficznej symbiozie z władzą wykonawczą. Sprawa Chodorkowskiego, uwięzionego na lata za wydumane winy i setki tysięcy innych wyroków, nie do pomyślenia w państwie praworządnym, każe zatem brać Rosję poza nawias. I tym rzetelniej rozpatrywać sytuację w Polsce, gdzie zło ze Wschodu rosło jednak przez kilka długich dekad.

Tabela 2 z tego samego arkusza Excela

Sąd w Internecie

Przytaczane badanie OECD zdaje się potwierdzać, że różnice w trwaniu procesów w sprawach gospodarczych wiązać należy w wielkim stopniu ze strukturą, a mniej z wielkością wydatków ponoszonych na funkcjonowanie sądownictwa. Liczy się także struktura instytucjonalna i ład (albo nieład) panujący w sądach. Skróceniu czasu rozstrzygania sprzyja większy udział kosztów komputeryzacji w całości wydatków ponoszonych na sądownictwo, aktywne zarządzanie pozwami i toczącymi się sprawami, co oznacza np. pilnowanie terminów i reagowanie na wszelkie niedociągnięcia formalno-organizacyjne, systematyczna sprawozdawczość statystyczna na poziomie samych sądów, wyodrębnienie sądów zajmujących się wyłącznie sporami gospodarczymi. Wreszcie, co ważne, powierzenie naczelnemu sędziemu (w polskich realiach – prezesowi sądu) obowiązków menedżerskich w zakresie nadzoru nad personelem administracyjno-pomocniczym oraz zarządzania wykonywaniem budżetu.

Jest np. bardzo wyraźna zależność między istnieniem ogólnie dostępnych stron internetowych, a na nich m.in. formularzy i rejestrów elektronicznych zawierających np. dokumentację procesową, a wydajnością sądów, mierzoną liczbą spraw rozpatrzonych przez jednego sędziego. Zależność ta jest tym wyraźniejsza, im wyższy poziom fraternizacji społeczeństwa z komputerami i Internetem.

Prawo jako takie to odrębna, wielka kwestia, bo im więcej w nim pułapek wynikających z niepełnej oceny, nieudolności lub niechlujstwa legislacyjnego, tym trudniejsze zadania przed sędziami. To temat-rzeka, lecz trzeba przynajmniej zasygnalizować, że bardzo pomaga sprawności w sądach spójne prawo, ustanawiane z myślą o usuwaniu problemów, a nie o ich mnożeniu, np. z powodu tej czy innej idei lub tego czy innego, partykularnego motywu bądź interesu.

Wpływ ma także ogólna jakość sprawowania rządów w państwie. Rozlazłość, niespójność, brak zdecydowania i opieszałość władzy wykonawczej to zły przykład dla wszystkich dookoła, w tym dla infrastruktury sądowej. Co istotniejsze, nieudolne rządy przekładają się na wzrost liczby pozwów. Widać to aż nazbyt wyraźnie na tysiącach przykładów, choćby z historii budowy infrastruktury w Polsce. Niechęć rządu do bardziej wytężonej refleksji nad prawem o zamówieniach publicznych sprawia, że ustawa pozostawia wiele do życzenia.

Pieniactwo nie popłaca

Władza nie umie też współżyć z niedoskonałym prawem na zasadzie biegłości praktycznej wymagającej z jednej strony odpowiedzialności, ale z drugiej, tzw. proaktywnego zarządzania problemami. Skutki – zalew wniosków o upadłości, tysiące setki spraw najróżniejszego kalibru w sądach z wykonawcami, podwykonawcami i innymi podmiotami. W OECD wskaźnik spraw sądowych waha się od mniej niż jednej do nawet prawie dziesięciu przypadających na każdych 100 mieszkańców, a im wyższy ten wskaźnik, tym większe obciążenie sądów i mniejsza ich sprawność.

W niektórych systemach prawnych trzeba starać się o zgodę na wszczęcie procedury apelacyjnej. W największym skrócie, chodzi o weryfikację, czy apelowanie ma jakikolwiek sens, czyli czy są szanse na zmianę orzeczenia w kolejnej instancji. Takie rozwiązania sprzyjają oczywiście poprawie statystyk dotyczących sprawności sądów, ale nie wyjaśniają wszystkich rozpiętości czasowych.

Na tym tle ujawnia się bowiem inny niezwykle istotny czynnik – przewidywalność orzeczeń sądowych. Nie wolno mylić tej kategorii z „mechanizacją”, która byłaby wynaturzeniem i polegałaby np. na skupianiu się na tym, czy podsądny ukradł i braniu poza nawias wszelkich innych okoliczności (np. ukradł bochenek chleba, bo dziecko umierało z głodu). W naszych warunkach nieprzewidywalność polega choćby na tym, że jeden sąd może uznać, że coś jest kosztem uzyskania przychodu, a drugi, że nie jest, a ustalenie normy prawnej lub orzeczniczej może trwać dekady.

Zaufanie to kategoria bardzo nieostra. Ostrożność nakazywałaby więc uznać, że w ocenach zaufania do polskich sądów jest bardzo wielkie pole do stanowczej poprawy odczuć społecznych. Percepcja ogólna ma przełożenie na działanie sądów i znajduje to potwierdzenie w wynikach badań empirycznych omawianych w „What makes civil justice effective?”. Wydłużenie czasu postępowania sądowego o 10 proc. można powiązać ze zmniejszeniem o ok. 2 proc. prawdopodobieństwa, że badany ma zaufanie do systemu sądowego. Można to ująć w bardziej bezpośredni sposób – większe zaufanie do sądów sprzyja ich sprawności, choćby dlatego, że zmniejsza nacisk na kreowanie coraz to szczegółowszych, czasochłonnych procedur.

Koszty to także niebagatelny czynnik. W Japonii koszty postępowania sądowego pomniejszone o wydatki na pomoc prawną dla stron wynoszą przeciętnie aż 31 proc. wartości sporów. Na Słowacji wskaźnik ten również jest drastycznie wysoki (30 proc). Na drugim biegunie spośród kilkunastu państw (niestety bez Polski) przebadanych pod tym względem była Nowa Zelandia (8,6 proc.), Norwegia (9,5 proc.), Korea (10 proc.), czy Finlandia (11 proc.).

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

Im większe koszty, tym mniejsza skłonność do procesowania się, zwłaszcza w sprawach beznadziejnych lub prawie beznadziejnych. W Polsce ten element układanki nie może być oceniany jednoznacznie. Zły stan państwa, rozumianego jako zbiór jego instytucji, skłania obywateli do walki „o swoje” przed sądami. Stawianie w takich okolicznościach barier finansowych na drodze do „sprawiedliwości” można oceniać wyłącznie negatywnie.

Po drugie, państwo marnotrawi u nas zbyt wiele środków na cele nie pierwszoplanowe, choćby na przywileje emerytalne dla wybranych kategorii obywateli, żeby zwalniać je z zadania taniej dostawy nielicznych, głównych usług, takich jak m.in. bezpieczeństwo i wymiar sprawiedliwości. Wysokie koszty nie mogą być ponadto narzędziem stosowanym w sytuacji niskiej przewidywalności rozstrzygnięć sądowych.

Należałoby jednak stawiać tamę przed taktyką wyczerpywania drogi prawnej, jaką stosują spółki skarbu państwa i wielkie korporacje. W przypadku spółek państwowych chodzi głównie o gromadzenie „żelaznej” dokumentacji zabezpieczającej tyły na wypadek zarzutów motywowanych politycznie lub chęcią przejęcia synekur.

W wielkich prywatnych korporacjach powody są z grubsza takie same, ale walka do ostatniej instancji toczona jest na wypadek napadu gniewu „czepiających się” właścicieli. Wprawdzie swobodny rynek to wartość sama w sobie, ale więcej na nim sympatii dla małych i średnich niż dla słoni i mastodontów. Dlatego bariery finansowe dla wielkich podmiotów byłyby jak najbardziej na miejscu, choć przyznać trzeba, że bardzo trudno zbudować rozumny system łączący w jednym dwa przeciwstawne postulaty.

Od pieniędzy ważniejsza głowa

Była już mowa o tym, że pieniądze to nie wszystko. Pora połączyć ten wątek z poruszoną przed chwilą kwestią nieudolności instytucji polskiego państwa, a w tym sądownictwa. Polska należy w OECD do czołówki pod względem udziałów nakładów na sądy w PKB. Przoduje Izrael ze wskaźnikiem 0,82 proc. PKB, a Polska jest na trzecim miejscu (0,38 proc.). Relatywnie wysokie nakłady nie zapewniają Polakom „komfortu” sądowego, ponieważ w dużej części, tak jak w starym dowcipie, idą na pchanie pustych taczek. Pamiętać też należy, że naprawdę liczy się bezwzględna wysokość wydatków, a nie udział – wysoki udział w małym PKB tworzy najczęściej mniej niż niski udział w wielkim PKB (vide Japonia).

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

Dyrektor Instytutu Prawa i Gospodarki Uniwersytetu w Hamburgu, prof. Stefan Voigt, twierdzi nawet, że sprawność sądów nie jest funkcją wysokości ich budżetów. Dowodzi w swojej pracy (Stefan Voigt i Nora El-Bialy, „Identifying the Determinants of Judicial Performance: Taxpayers money well spent?”), że występuje wręcz ujemna korelacja między wysokością budżetów sądowych, a wskaźnikami obrazującymi sprawność orzekania (resolution rates). Innymi słowy, biedniejsze kraje też mogą stworzyć sprawnie działające sądownictwo. Od pieniędzy bardziej liczy się głowa i dobrze zorganizowany wysiłek.

Sukces kwitnących gospodarek rynkowych zależy w ogromnej, wręcz decydującej mierze, od dobrego funkcjonowania ich systemów sądowniczych. Pieniądze na inwestycje płyną szerokim strumieniem dopiero wtedy, gdy przedsiębiorcy mają pewność egzekwowania zawieranych umów i podejmowanych zobowiązań przed sprawnym i przewidywalnym sądem. Pora to sobie uświadomić jak najszerzej w Polsce.

W badaniach OECD okazało się, że w istotnej kategorii ocen sprawności systemów sądowych liderem jest Japonia. Legendarny autor marzenia sprzed ponad już 30 lat, żeby Polska stała się kiedyś drugą Japonią, nie myślał wówczas wprawdzie o legislacji i sądownictwie, ale bez dobrych i trwałych zmian w tych dziedzinach pragnienie, żeby zbliżyć się do Nipponu na rozsądny dystans pozostanie przez wiele dekad w sferze bałamutnych rojeń.

OF

(infografika Darek Gąszczyk)
(infografika Darek Gąszczyk)
Średni-czas-rozwiązywania-przed-sądem-typowego
(infografika Darek Gąszczyk)
Koszty-sądowe-pomniejszone-o-koszty-pomocy-prawnej
(infografika Darek Gąszczyk)
Wydatki-budżetowe-przeznaczone-na-sądownictwo

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Zdrowie będzie coraz droższe

Kategoria: Oko na gospodarkę
Z 8,8 proc. w 2018 r. do 10,2 proc. wzrośnie do 2030 r. udział wydatków na zdrowie w krajach należących do OECD. W Polsce wydatki na zdrowie – publiczne i z własnej kieszeni razem wzięte – wzrastają szybciej niż w wielu innych krajach, ale w ostatnich latach wzrost ten nie dorównuje tempu wzrostu PKB.
Zdrowie będzie coraz droższe

Domowe ciężary nie tylko finansowe

Kategoria: Oko na gospodarkę
Co piątego dolara z codziennych dochodów pochłaniają mieszkańcom krajów należących do OECD koszty związane z mieszkaniem. Ponad jedna dziesiąta mieszkań jest na dodatek przeludniona. W Polsce relacje te są gorsze. Zagęszczenie staje się szczególnie dotkliwe w czasach przymusowej domowej kwarantanny.
Domowe ciężary nie tylko finansowe

Lekarzy za mało na pandemię

Kategoria: Analizy
Rośnie migracja pracowników medycznych w skali globalnej. Stany Zjednoczone i Wielka Brytania to kraje zatrudniające najwięcej zagranicznych lekarzy. Także dla polskiej medycyny korzystne byłoby większe otwarcie na lekarzy imigrantów.
Lekarzy za mało na pandemię