Niejedno można znaleźć w państwowej kasie

Elżbieta Suchocka-Roguska i Halina Wasilewska-Trenkner (fot. E. Kazanowski/NBP)

Obserwator Finansowy:  Komentatorzy, którzy piszą o ustawie budżetowej często podejrzewają, że minister finansów celowo ukrywa pewne rezerwy, by łatwiej mu było wykonać budżet. Na przykład do dochodów nie wpisuje się zysku z NBP, choć jest to zwykle suma znaczna.

Elżbieta Suchocka: W budżecie na rok 2013 zyski z NBP będą wpisane.

W jakiej wysokości?

ES: 400 mln zł.

Ale rzeczywisty zysk będzie zapewne większy. Budżet tegoroczny został przez Narodowy Bank Polski zasilony kwotą 8,2 mld zł.

ES: W historii różnie to bywało. Pamiętajmy też, że w statystyce unijnej zysk z NBP nie jest zapisany po stronie dochodów, a zatem wydatki sfinansowane z tych środków nie mają pokrycia i zwiększają deficyt. Dochody zapisane w ustawie budżetowej są prognozą, a wydatki to nieprzekraczalny limit. Nawet jeżeli rzeczywiste dochody budżetu będą wyższe niż te, zapisane w ustawie, to tylko zmniejszy deficyt i ograniczy potrzeby pożyczkowe, ale nie stworzy podstaw do zwiększenia wydatków. Podczas prac nad budżetem zawsze pojawiają się głosy, że dochody mogą być wyższe, co pozwoliłoby zwiększyć pulę wydatków. Z mojego doświadczenia – osoby która przez wiele lat pracowała nad przygotowaniem ustaw budżetowych – wynika, że dochody często są zawyżone.

A nie zaniżone?

ES: Właśnie nie. Problem bowiem w tym, że na ogół łatwiej jest ustawę budżetową wykonać niż ją sporządzić. Przy projekcie ustawy budżetowej pojawiają się naciski na umieszczenie wielu zadań, które tak naprawdę nie mają szans na realizację.

Skąd to się bierze?

ES: Przyczyny są różne – polityczne, propagandowe, a czasami zupełnie prozaiczne. Gdy zadanie jest wpisane do budżetu, można ogłosić przetarg na wykonanie, choć od przetargu do wydania pieniędzy mija często więcej niż rok. Wszyscy mają świadomość, że pieniądze zapisane w budżecie nie będą wydane, ale bez wpisania inwestycja w ogóle by się nie rozpoczęła. Przed paru laty minister finansów wprowadził instytucję przyrzeczenia finansowania – głównie w stosunku do wydatków unijnych, ale nie tylko. To pozwalało rozpocząć pracę nad inwestycjami bez konieczności wpisywania wydatków do ustawy budżetowej. Ale proszę zauważyć, co było z budżetem ubiegłorocznym. W wydatkach można było zaoszczędzić 10 mld zł. Czyli już na pierwszym etapie planowane wydatki były zawyżone. A przecież nie słyszeliśmy, by nagle pojawiły się zobowiązania, ktoś nie otrzymał z budżetu pieniędzy.

Czy jest jakiś pomysł, by to zmienić, by ustawa bardziej precyzyjnie przewidywała wydatki i dochody?

ES: Rozwiązanie tego problemu nie leży w gestii ministra finansów, ale innych członków rządu. Przy inwestycjach, a zwłaszcza przy inwestycjach wieloletnich mamy zjawisko, które w PRL nazywało się „załapaniem się na plan”. Najważniejsze, by wstawić inwestycję do planu, a potem będziemy się martwić, jak i jakim kosztem ją wykonać.

Halina Wasilewska Trenkner: Oddajmy sprawiedliwość – to nie jest tylko myślenie ministrów, ale przede wszystkim posłów. Parlament nie może zwiększyć dochodów, ale ma prawo przesuwać różne pozycje wydatków. Przesunięcie ich na jakiś cel lokalny potrafi zjednoczyć wszystkich posłów z tego regionu, niezależnie od przynależności partyjnej. W budżecie zapisuje się więc wydatki na przykład na drogę, która jeszcze nie jest rozplanowana. Ile razy w budżecie były zarezerwowane pieniądze na tamę koło Włocławka lub na szpital kardiologiczny w Zabrzu!

W przyszłorocznym budżecie te pozycje wciąż będą?

ES: Nie, bo w końcu udało nam się sprawę wyczyścić. Pamiętam inny przykład. Pewien poseł domagał się zapisania w ustawie budżetowej 20 mln zł na dokończenie pewnej inwestycji w jego okręgu. Dzwonię do wojewody, a on mówi, że jeszcze nie ma pozwolenia na budowę.

W budżecie zapisane są często wieloletnie zadania.

ES: Co ciekawe – nigdy się nie kończą. Gdy raz jakieś zadanie jest wpisane, bardzo trudno jest je wycofać i tym samym zaoszczędzić pieniądze.

HW-T: Ja sobie przypominam dwa takie przypadki. Minister środowiska skończył budowę stacji pomiarowych i doszedł do wniosku, że może zakończyć zadanie i oddać 6 mln zł. Innym razem minister spraw wewnętrznych zgodził się, że skończyła się budowa krajowego systemy gaśniczego i środki na to zarezerwowane mogą iść na inny cel. Ale posłowie skrzętnie te pieniądze wyłuskali z różnych miejsc ustawy budżetowej i dołożyli do budżetu MSW, choć nie miało to w tym momencie żadnego uzasadnienia.

ES: Przez wiele lat była w budżecie rezerwa na rekultywację terenów, na których wcześniej przebywały wojska radzieckie. Za te pieniądze gminy budowały chodniki, remontowały ulice i drogi. A więc wcale to nie szło na rekultywację terenów. Program się skończył, a posłowie wciąż chcieli te środki do ustawy wpisywać i dopiero po długiej walce udało się to przerwać. Wniosek jest taki, że wprowadzenie do budżetu nowego programu jest ryzykowne. W dodatku pieniądze idą zwykle na kontynuację programów, więc brakuje ich na cele bardziej potrzebne. Te same pozycje pojawiają się też w rezerwach celowych, a ich wysokość często nie ma uzasadnienia – na przykład kilkaset milionów złotych na zwalczanie chorób zakaźnych wśród zwierząt. Tak duża rezerwa nie jest racjonalnie wykorzystywana, gdyż środki docierają zbyt późno.

Czy nie należałoby może zmienić procedur tworzenia budżetu, by wyeliminować radosną twórczość polityków?

ES: Podobne sytuacje są na całym świecie. Ustawa budżetowa ma specjalną rangę także w Konstytucji i nie ma sposobu, by posłowie nie starali się zapisać w budżecie środków, którymi będą mogli pochwalić się przed wyborcami. Mimo wszystko procedury tworzenia budżetu są coraz lepsze. Jest coraz więcej niezależnych ośrodków, które są w stanie prognozować wysokość dochodów budżetowych, więc prace nad budżetem stają się bardziej transparentne. Oczywiście minister finansów musi mieć pewien luz, bo za przekroczenie deficytu grozi mu Trybunał Stanu.

HW-T: Budżet to nie są suche tabele, to kasa całego państwa, która musi być otwarta 24 godziny na dobę i mieć środki na potrzeby, które się nagle pojawią. Wyobraźmy sobie sytuację, gdy brakuje pieniędzy dla FUS – kilka razy w miesiącu 2,5-3 mld zł, które muszą być na konkretny dzień. Podobnie jest z płacami dla budżetówki – muszą być na określony dzień. Dlatego nie można myśleć o budżecie statycznie. Minister musi posiadać odpowiednie rezerwy płynnościowe, by nie doszło do katastrofy.

W tym roku dochody budżetu będą znacznie niższe, zwłaszcza z VAT. Nie grozi przekroczenie deficytu?

ES: Niedobór dochodów z VAT będzie w dużym stopniu pokryty wyższym zyskiem z NBP, choć, jak już mówiłam, z punktu widzenia statystyki ESA 95 to zwiększy deficyt sektora finansów publicznych.

Dlaczego minister finansów tak przeszacował tegoroczne wpływy z VAT? Prognozował ich wzrost ponad wzrost PKB + inflacja. Tymczasem wpływy będą na poziomie ubiegłorocznym, czyli niższe niż wynikałoby z dynamiki gospodarczej.

ES: Jesteśmy mądrzy dziś. Ale ustawa była przygotowywana w lipcu ubiegłego roku, gdy minister zakładał, że wykonanie wpływów z VAT w 2011 roku będzie wyższe. Robił prognozę na znacznie wyższej bazie niż była w rzeczywistości. Można było dokonać korekty później, podczas prac w Sejmie. Ale wyobraża pan sobie, jaka byłaby awantura, gdyby minister oświadczył, że wpływy będą o kilka miliardów niższe i trzeba obciąć wydatki w podobnej skali?

HW-T: Najbardziej efektywnym źródłem dochodów z VAT są towary z importu. W 2012 roku dynamika importu spada i dlatego to źródło wysycha. Z drugiej strony rośnie eksport i to dobrze dla gospodarki, ale nie dla budżetu. Bo eksporterzy otrzymują zwroty zapłaconego VAT. Wpływy z VAT łatwo jest prognozować przy stałej strukturze gospodarki. Ale w czasie kryzysu struktura ta się zmienia, stąd błąd w szacunkach na bieżący rok.

Czy można zaoszczędzić budżetowe pieniądze, nie robiąc wielkich reform?

ES: Niewiele jest zadań, które można wygasić z dnia na dzień. Można byłoby natomiast bez większych kosztów społecznych zmniejszyć niektóre wydatki socjalne. Przykładem są zasiłki pielęgnacyjne, wypłacane z FUS każdemu emerytowi i renciście, który skończył 75 lat. Wypłacane są niezależnie od tego, czy on jeszcze pracuje, czy nie, w jakim jest stanie zdrowia i sprawności. Kwota na każdego to ok. 180 zł, a łącznie to są sumy miliardowe. Kilkakrotnie próbowałam zmienić te przepisy tak, by zasiłki należały się tylko osobom, które wymagają opieki. Za każdym razem słyszałam – a któż by to weryfikował? Osoby, mające ponad 75 lat są też automatycznie zwolnione z płacenia abonamentu RTV i mają darmową komunikację. Także ci emeryci, którzy dostają miesięcznie 5 tys. i więcej.

HW-T: Klasycznym przykładem wydatku, który nie ma dużego uzasadnienia jest dotacja do barów mlecznych. Dwa razy próbowano ją zlikwidować i za każdym razem była straszna awantura. W Warszawie bary mleczne są w kilku miejscach w centrum miasta, gdzie czynsz jest bardzo wysoki. Z budżetu dopłacamy do tego czynszu, w przekonaniu, że pomagamy biedniejszym, którzy rzekomo tam się stołują.

ES: Pewne oszczędności można by osiągnąć scalając instytucje, które zajmują się tymi samymi zadaniami na różnych szczeblach: w powiatach, województwach, w agencjach centralnych. Gdyby sensownie tym zarządzać – na przykład budową i administracją dróg –  potrzeba byłoby mniej urzędników, lepiej byłby wykorzystany sprzęt. Zadania, które zleca centrum samorządom finansowane są z budżetu państwa. Można je wtedy centralnie kontrolować, ale skutek jest taki, że samorządy nie są zainteresowane efektywniejszym wykorzystywaniem pieniędzy. Klasycznym przykładem jest finansowanie pomocy społecznej, na które to zadanie samorządy otrzymują z budżetu środki. Gdyby samorządy musiały w wydatkach częściowo partycypować, starałyby się zminimalizować koszty. Może na przykład warto wykorzystać bezrobotnych do prac na rzecz gminy. Ale gdyby samorząd to zrobił straciłby pieniądze z budżetu państwa.

Samorządy lepiej wydają środki niż budżet centralny?

ES: To oczywiście bywa różnie, ale generalnie jest tam większa kontrola społeczna. Ludzie wybierają swych przedstawicieli i coraz częściej sprawdzają, jak wydają publiczne pieniądze. Dlatego jestem zwolenniczką przekazywania do gmin zadań, ale nie z dotacją, ale z dochodami własnymi, by samorządowcy podejmowali decyzje, co chcą na swym terenie robić.

Przed kilku laty w Ministerstwie Finansów zaczęto pracę nad tworzeniem tak zwanego budżetu zadaniowego. Docelowo ustawa budżetowa miała być przyjmowana w postaci budżetu zadaniowego, czyli takiego, w którym określone są zadania organów państwa i środki na ich wykonanie. Czy prace te są kontynuowane i czy budżet zadaniowy może być remedium na rozmaite słabości procedur budżetowych?

ES: Projektowi ustawy budżetowej towarzyszy także budżet zadaniowy. Problemem są mierniki – jak mierzyć wykonanie zadań, określonych w ustawie. Mierniki są mało precyzyjne, a informacje o ich wykonaniu, dostajemy z GUS z opóźnieniem. Samo przełożenie budżetu w dotychczasowej formie na budżet zadaniowy jest trudne, ale wykonalne. Ale czemu miałby on służyć?

HW-T: Budżet zadaniowy jest sztywny. Pieniądze, przewidziane na dane zadanie nie mogą być przesunięte w inne miejsca. W czasie, gdy jest duża niepewność po stronie dochodów, tworzenie tak sztywnego planu wydatków wymagałoby zwiększenia rezerw i rozłożenia ich proporcjonalnie na wszystkie zadania. Część tych rezerw byłaby niewykorzystana, ale minister musiałby tworzyć je, a tym samym pożyczać i zamrażać pieniądze. Bardzo trudno to sobie wyobrazić.

Jakie mogą być największe ryzyka w budżecie na rok 2013?

HW-T: Jak zawsze dużą niewiadomą są koszty obsługi długu, a na to przewiduje się 43 mld zł. Każda zmiana stóp procentowych wpływa na tę pozycję, podobnie jak zmiana kursu walutowego. Kurs walutowy rzutuje także na inne wydatki budżetu, takie jak składka do Unii – około 17 mld zł, działanie dyplomacji i składki do organizacji międzynarodowych – 3-4 mld zł. Oczywiście od kursu zależy także wysokość dopłat, jakie otrzymujemy z Unii w ramach funduszy strukturalnych i dopłat bezpośrednich do rolnictwa. Niewiadoma jest też dynamika eksportu i importu. Jeśli eksport siądzie, źle dla gospodarki, ale paradoksalnie dobrze dla budżetu. I odwrotnie – jeśli eksport będzie rósł szybciej niż import, spadną wpływy z VAT.

A jeśli tempo wzrostu PKB spadnie do zera?

HW-T: To pociągnęłoby silny wzrost bezrobocia i wydatków na zasiłki i na pomoc społeczną. Problemy byłyby odczuwane nie tylko w roku 2013. Wiele firm zanotowałoby straty, które rozliczane byłyby przez kilka lat, przez co wpływy z podatków dochodowych od firm byłyby niskie. Trzeba by sięgnąć po dodatkowe pożyczki, co też obciążałoby budżet przez wiele lat. W sumie, scenariusz bardzo nieprzyjemny.

Halina Wasilewska-Trenkner od 1995 do 2004 roku była podsekretarzem, a następnie sekretarzem stanu w Ministerstwie Finansów. W roku 2001 przez dwa miesiące sprawowała funkcję ministra finansów. W latach 2004-2010 była członkiem Rady Polityki Pieniężnej. Obecnie jest doradcą prezesa NBP.

Elżbieta Suchocka-Roguska była w latach 2004-2010 sekretarzem stanu w Ministerstwie Finansów. Obecnie jest doradcą prezesa NBP.

Witold Gadomski

Elżbieta Suchocka-Roguska i Halina Wasilewska-Trenkner (fot. E. Kazanowski/NBP)

Zamknij pokaz zdjęć