(©Envato)
Cele fiskalne należy różnicować w zależności od podatności danego kraju na zagrożenia i realizować w sposób bardziej zdecentralizowany. Od marca 2020 r. europejskie reguły fiskalne są tymczasowo zawieszone, aby umożliwić państwom członkowskim podjęcie środków nadzwyczajnych w obliczu panującego kryzysu COVID-19. Należy to potraktować jako okazję do ambitnej reformy wyraźnie już nieaktualnych ram fiskalnych. Przywrócenie tych reguł, obecnie przewidziane na rok 2023, powinno być uzależnione od osiągnięcia politycznego porozumienia w sprawie reformy ram fiskalnych.
Proponujemy kompleksową reformę, w której nowe ramy fiskalne dla UE nadawałyby priorytet efektom zewnętrznym wynikającym z zagrożeń dotyczących zdolności obsługi zadłużenia i „rozlewania się” skutków ubocznych dla popytu (ang. demand spillovers). Cele fiskalne należy różnicować w zależności od podatności danego kraju na zagrożenia i realizować w sposób bardziej zdecentralizowany. Przedstawiamy szczegółowy – ekonomiczny i instytucjonalny – plan działania dla tej reformy.
Nie żyjemy już w świecie Maastricht
Od czasu przyjęcia Traktatu z Maastricht europejskie reguły fiskalne podlegają nieustannym zmianom (bez znaczących zmian w samym Traktacie), ale zasadnicze ramy polityki fiskalnej pozostają niezmienione. Nawet przed kryzysem COVID-19 wielu ekonomistów i urzędników unijnych wzywało do przeprowadzenia reformy w tym zakresie (np. Bénassy-Quéré i in. 2018, Darvas i in. 2018, Feld i in. 2018, Thygesen i in. 2018).
Po wygaśnięciu pandemii COVID-19 ujawni się niedostosowanie reguł fiskalnych UE do czterech nowo zaistniałych okoliczności: zwiększonych długów publicznych, bardzo niskich – a nawet ujemnych – stóp procentowych, ograniczonej skuteczności polityki pieniężnej w sytuacji zbliżania się do poziomu „efektywnej dolnej granicy” (ang. effective lower bound) oraz wspólnej emisji długu wraz z przyjęciem europejskiego planu odbudowy po pandemii. W tym kontekście należy poddać ponownej ocenie rolę polityki fiskalnej w ograniczaniu zarówno tymczasowych, jak i utrzymujących się niedoborów popytu.
Ma to wielkie znaczenie dla strefy euro, gdzie rola polityki fiskalnej została skodyfikowana w oparciu o przesłanki, które obecnie wydają się nieaktualne. Powtarzając wezwanie Mario Draghiego z 2014 r. do „zwiększenia roli” polityki fiskalnej obok polityki pieniężnej (Draghi 2014), członkini Zarządu EBC Isabel Schnabel opowiedziała się ostatnio za powtórnym rozważeniem relacji między polityką pieniężną a polityką fiskalną w sytuacji, gdy nie można dalej obniżać stóp procentowych. Stwierdziła, że „skuteczna stabilizacja makroekonomiczna w sytuacji zbliżania się do poziomu efektywnej dolnej granicy wymaga zarówno niekonwencjonalnej polityki pieniężnej, jak i fiskalnej” (Schnabel 2021).
Argumenty przemawiające za kompleksową modernizacją reguł fiskalnych
W ostatnim opracowaniu Francuskiej Rady Analiz Ekonomicznych (Martin i in. 2021) dowodzimy, że aby przebudowa systemu fiskalnego mogła być skuteczna, powinna odnosić się do dwóch głównych fiskalnych efektów zewnętrznych.
Pierwszy, stanowiący sedno kryzysu w strefie euro, to ryzyko dla stabilności finansowej i walutowej tej strefy związane z niewypłacalnością państw, a nawet w większym stopniu – z ich ewentualnym wyjściem ze strefy euro. Nowe reguły powinny przeciwdziałać ryzyku niewypłacalności wynikającemu z nadmiernego zadłużenia, a nie zagrożeniom wynikłym z samospełniających się prognoz, którymi zajmuje się i nadal powinien zajmować się EBC (Farhi i Martin 2018).
Drugi efekt zewnętrzny – w dużej mierze pominięty w architekturze fiskalnej UGW – dotyczy łącznego popytu. Dopóki wymaga się fiskalnego wsparcia popytu łącznego, a brakuje budżetu centralnego, który mógłby podjąć się tej roli, dopóty należy uwzględniać wpływ krajowych polityk fiskalnych na kraje partnerskie. Ten efekt zewnętrzny długo uważany był za drugorzędny z uwagi na przeciwstawne skutki uboczne występujące na rynkach dóbr konsumpcyjnych i rynkach kapitałowych. Jest on jednak istotny, kiedy stopy procentowe banków centralnych nie mogą być dłużej obniżane ze względu na efektywną dolną granicę.
Zgadzamy się, że należy skoncentrować się na utrzymywaniu stabilności i zlikwidować liczne kryteria liczbowe nagromadzone w ramach fiskalnych reguł UE. Jednak naszym zdaniem całkowite zerwanie z Paktem stabilności jest nierealne.
Mimo że coraz częściej dostrzega się potrzebę reformy, sam jej charakter pozostaje przedmiotem zażartej dyskusji. Blanchard i in. (2021) nawołują do zastąpienia reguł budżetowych standardami jakościowymi. Proponują likwidację wszystkich kryteriów liczbowych i zastąpienie ich jedyną zasadą, zgodnie z którą państwa członkowskie „ze znacznym prawdopodobieństwem utrzymują dług publiczny na zrównoważonym poziomie”, i (to najbardziej uproszczona wersja ich propozycji) zastąpienie mechanizmu progresywnych sankcji standardową unijną procedurą postępowania prowadzonego przez Komisję przed Trybunałem Sprawiedliwości.
Zgadzamy się, że należy skoncentrować się na utrzymywaniu stabilności i zlikwidować liczne kryteria liczbowe nagromadzone w ramach fiskalnych reguł UE. Jednak naszym zdaniem całkowite zerwanie z Paktem stabilności jest nierealne.
Cele dotyczące zadłużenia poszczególnych krajów
Nie proponujemy ponownego redagowania głównych postanowień Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Przede wszystkim dotyczy to art. 126 („Państwa członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego”), w tym także stopniowego wywierania presji, które on przewiduje, oraz (nigdy niewykorzystanej) możliwości nakładania kar finansowych. Uważamy, że mechanizm stosowania stopniowej wzajemnej presji jest odpowiedni, gdy nadmierny dług publiczny jednego kraju może mieć niekorzystny wpływ na jego kraje partnerskie.
Analogicznie, nie proponujemy wykreślenia głównego postanowienia art. 121 („Państwa członkowskie uznają swoje polityki gospodarcze za przedmiot wspólnego zainteresowania i koordynują je w ramach Rady”), na którym opiera się część prewencyjna Paktu stabilności. Ani duch, ani litera art. 121 nie przesądzają ani o charakterze efektów zewnętrznych, ani o pożądanym kierunku danej polityki krajowej.
Uważamy jednak, że niezbędne jest co najmniej zniesienie de facto (i z czasem de iure) jednolitych progów liczbowych dla zadłużenia (60 proc. PKB) i deficytu budżetowego (3 proc. PKB), określonych w Protokole nr 12 załączonym do TFUE. Próg zadłużenia zakłada cel, który jest zbyt oderwany od rzeczywistości i nie ma uzasadnienia analitycznego.
Jednolite kryteria liczbowe są nietrafione, ponieważ zdolność obsługi zadłużenia zależy w zasadniczy sposób od różnicy między stopą procentową a stopą wzrostu i od zdolności państwa do utrzymania wystarczającego poziomu nadwyżki pierwotnej. Wszystkie te determinanty zdolności obsługi zadłużenia znacznie różnią się w odniesieniu do poszczególnych krajów.
Dlatego też proponujemy, aby każdy rząd określił średniookresowy cel zadłużenia, którego adekwatność byłaby najpierw oceniana przez krajową niezależną instytucję fiskalną (ang. independent fiscal institution) w oparciu o wspólną dla całej UE metodologię, monitorowaną przez Europejską Radę Fiskalną, a następnie akceptowana (lub nie) przez UE. Cel ten powinien być wyraźnie oparty na szacunkach maksymalnego salda pierwotnego i ryzyka dla różnicy między stopą procentową a stopą wzrostu.
Niezbędne jest co najmniej zniesienie de facto (i z czasem de iure) jednolitych progów liczbowych dla zadłużenia (60 proc. PKB) i deficytu budżetowego (3 proc. PKB). Próg zadłużenia zakłada cel, który jest zbyt oderwany od rzeczywistości i nie ma uzasadnienia analitycznego.
Określone docelowe wartości zadłużenia powinny służyć za punkt odniesienia dla reguł dotyczących wydatków. Ścieżka dla nominalnych wydatków pierwotnych bez ujęcia nowych dyskrecjonalnych instrumentów podatkowych (i z wyłączeniem automatycznych stabilizatorów po stronie wydatków) byłaby wówczas odpowiednio określona.
Nasza propozycja oznaczałaby zmianę hierarchii celów. Do tej pory w większości przypadków kryterium deficytu było przedkładane nad kryterium zadłużenia. Zamiast tego przyznalibyśmy pierwszeństwo docelowemu poziomowi zadłużenia dla poszczególnych krajów i nie koncentrowalibyśmy się już na prymacie kryterium deficytu. Pod względem prawnym wartość odniesienia dla długu publicznego, o której mowa w art. 126 TFUE, musiałaby być rozumiana jako specyficzna dla danego kraju, nie zaś jednolita. Ostatecznie wymagałoby to zmiany Protokołu nr 12, czego można dokonać na mocy jednomyślnego porozumienia.
W ocenie stabilności finansów publicznych należy również uwzględnić profil czasowy inwestycji klimatycznych, aby mieć pewność, że nie będą one przekładane w czasie.
Nie popieramy wprowadzenia złotej reguły, traktującej wydatki inwestycyjne inaczej niż inne wydatki publiczne, ponieważ rozróżnienie między wydatkami inwestycyjnymi a innymi wydatkami sprzyjającymi wzrostowi gospodarczemu wywołałoby niekończące się dyskusje. Niemniej jednak, rolą krajowych niezależnych instytucji fiskalnych i UE będzie uwzględnienie szeroko rozumianego wpływu inwestycji publicznych na produkt potencjalny. W ocenie stabilności finansów publicznych należy również uwzględnić profil czasowy inwestycji klimatycznych, aby mieć pewność, że nie będą one przekładane w czasie.
Przestrzeń dla polityki uznaniowej
Ponieważ uznaniowa polityka fiskalna ma odegrać ważną rolę w systemie niskich stóp procentowych i o ile cel dotyczący zrównoważonego rozwoju nie jest zagrożony, o tyle ramy fiskalne powinny pozostawiać miejsce na aktywne zarządzanie popytem. Jedną z możliwości byłoby tu zastosowanie do krajowych reguł dotyczących wydatków wspólnego czynnika elastyczności. Nie zapobiegłoby to jednak prowadzeniu przez państwa członkowskie nadmiernie rygorystycznej polityki fiskalnej w czasie recesji.
Stabilność zadłużenia w UE po pandemii: tym razem może być inaczej
Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (ang. Recovery and Resilience Facility), wprowadzony w 2021 r. w odpowiedzi na szok wywołany pandemią, mógłby służyć jako wzór dla nowego europejskiego instrumentu fiskalnego. Nie byłby to budżet, a stabilizacja cykli koniunkturalnych wciąż opierałaby się na polityce pieniężnej i polityce fiskalnej państw członkowskich. Niemniej jednak doświadczenia z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności mogłyby stanowić podstawę do podejmowania wspólnych inicjatyw fiskalnych w odpowiedzi na kryzysy skutkujące przedłużającymi się niedoborami popytu lub strukturalnym brakiem inwestycji publicznych. Mogłoby to przybrać formę europejskiego instrumentu finansowania konkretnych programów inwestycji publicznych w drodze uwspólniania zadłużenia.
Nowe ramy instytucjonalne
Proponujemy ponowne określenie zakresu odpowiedzialności zarówno niezależnych instytucji fiskalnych, jak i Europejskiej Rady Fiskalnej. Zalecamy wzmocnienie zasobów, niezależności i funkcji nadzorczych krajowych niezależnych instytucji finansowych w celu dalszego zakorzeniania kultury odpowiedzialności fiskalnej w instytucjach krajowych. Proponujemy, by:
• Europejska Rada Fiskalna określiła wspólną metodologię oceny stabilności fiskalnej poszczególnych krajów i kontrolowała wdrażanie tej metodologii przez niezależne instytucje fiskalne;
• każdy rząd określił docelowy poziom zadłużenia i regułę wydatkową w perspektywie pięcioletniej;
• niezależna instytucja fiskalna oceniała, czy rządowy cel w zakresie zadłużenia jest zgodny z unijnymi normami w zakresie stabilności, a jej szczegółowa ocena była podawana do wiadomości publicznej;
• Komisja rekomendowała Radzie zatwierdzenie lub odrzucenie krajowego celu w zakresie zadłużenia i reguły wydatkowej;
• Rada zatwierdzała lub odrzucała cele fiskalne (w euro) danego państwa członkowskiego;
• Komisja monitorowała wdrażanie reguły fiskalnej dla danego kraju.
Wprowadzenie zmian
Aby system nadzoru, który można w większym stopniu dostosowywać, pozostawał skuteczny, musi on opierać się na wiarygodnym mechanizmie nakładania sankcji za naruszenie wymogu dotyczącego stabilności. Poza zatwierdzaniem przez Radę docelowego poziomu zadłużenia i reguły wydatkowej, proponujemy, by procedura nadmiernego deficytu była uruchamiana w przypadku jawnego naruszenia reguły wydatkowej – określonej dla danego kraju.
Co więcej, jeśli Komisja uzna, że budżet na kolejny rok może poważnie naruszać regułę wydatkową, powinna skierować sprawę do Eurogrupy, która z kolei podałaby jej opinię do wiadomości publicznej. Wreszcie, należy wprowadzić rachunek korygujący, który pozwoliłby zachować w pamięci poprzednie przekroczenia wydatków (lub niewykorzystane wydatki z przeszłości) i ukrócić lub dopuścić do przekroczenia wydatków w przyszłości. Analizy i oświadczenia niezależnych instytucji fiskalnych, Komisji i Rady nie tylko będą miały wiążącą moc prawną, ale również będą miały fundamentalne znaczenie – świadome oceny potencjalnych zagrożeń dla zdolności obsługi zadłużenia będą niosły konsekwencje finansowe poprzez wpływ na koszty zaciągania pożyczek.
W kwestii radzenia sobie z zewnętrznymi efektami dotyczącymi popytu sugerujemy, by Komisja wydawała rekomendacje dla Rady w sprawie ogólnego kursu polityki fiskalnej strefy euro, w perspektywie zarówno rocznej, jak i pięcioletniej, i by zalecała państwom członkowskim zmianę kierunku polityki fiskalnej (czy to zbyt restrykcyjnej, czy zbyt ekspansywnej), jeśli taka pogłębiałaby nierównowagę na rachunku obrotów bieżących w strefie euro. Komisja powinna też proponować uruchomienie nadzwyczajnego wsparcia za pośrednictwem przyszłego, wspólnego instrumentu fiskalnego.
Sugerujemy, by Komisja wydawała rekomendacje dla Rady w sprawie ogólnego kursu polityki fiskalnej strefy euro, w perspektywie zarówno rocznej, jak i pięcioletniej, i by zalecała państwom członkowskim zmianę kierunku polityki fiskalnej (czy to zbyt restrykcyjnej, czy zbyt ekspansywnej), jeśli taka pogłębiałaby nierównowagę na rachunku obrotów bieżących w strefie euro.
Wniosek
Proponowane przez nas reformy są zasadnicze, ale zgodne z podstawowymi postanowieniami Traktatów Europejskich. Mają one na celu unikanie polityki zagrażającej stabilności strefy euro – czy to poprzez nadmierne zadłużenie, czy brak wsparcia fiskalnego. Uważamy, że europejski system polityki gospodarczej musi wyciągnąć wszystkie wnioski płynące z funkcjonowania nowego środowiska gospodarczego i finansowego. Proponowane przez nas reformy ram fiskalnych mają na celu zarówno zapewnienie państwom członkowskim większej niezależności w zakresie prowadzonej przez nie polityki fiskalnej, jak i nałożenie na nie większej odpowiedzialności w tym zakresie.
Uwaga redakcji: Niniejszy artykuł jest głównym komentarzem w debacie VoxEU na temat reformy strefy euro.
Philippe Martin– Professor of Economics, Sciences Po and Chair French Council of Economic Analysis; CEPR Vice President and Research Fellow
Jean Pisani-Ferry – European University Institute, Bruegel and PIIE
Xavier Ragot – Director, CNRS; Professor, Sciences Po; President, Observatoire Français des Conjonctures Economiques
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
