Od inflacji cen gorsza jest inflacja prawa

Obserwator Finansowy: Dzienniki Ustaw za cztery lata między początkiem 2007 i końcem 2010 roku liczą 68 300 stron. Przepisy dotyczące VAT nie mieszczą się już na 10 000 stronach. Źródła prawa nie muszą zajmować wielkich sali bibliotecznych. Wystarczyłoby kilka półek. Wciąż wierzę, że przez parę lat można byłoby wykonać taką pracę. A pan?

Kiedyś też miałem taką wiarę, ale ją tracę. Zgadzam się, że mamy do czynienia z nadprodukcją prawa. Jednak inflacja prawa jest chorobą, która ogarnia cały współczesny świat. Dochodzę do wniosku, że źródło nadczynności w prawodawstwie tkwi w braku zaufania wszystkich do wszystkich. Wydaje nam się, że jeśli bardzo precyzyjnie określimy wszystkie możliwe posunięcia to uniemożliwimy oszustwa,  omijanie zakazów, ignorowanie nakazów.

Bardziej praktyczny powód gorączki legislacyjnej to złe procedury tworzenia prawa. Od wielu lat twierdzę, że proces tworzenia prawa powinien być precyzyjnie opisany w specjalnej ustawie. Teraz reguły i przepisy dotyczące drogi legislacyjnej są porozrzucane w Konstytucji, ustawach, regulaminie Sejmu. Moim zdaniem należałoby ułożyć kodeks postępowania legislacyjnego.

Demokracja nie oczekuje od posłów pisania prawa, a jego stanowienia. Wbrew temu posłowie biorą się samodzielnie, w grupach, komisjach, a nawet na sali plenarnej do układania przepisów w sprawach, o których najczęściej nie mają pojęcia. W rezultacie, pierwotny projekt ma czasami niewiele wspólnego z uchwaloną treścią ustawy.

Naczelna zasada, jaką należałoby przyjąć jest odebranie posłom i Sejmowi możliwości manipulowania treścią prawa. Sejm miałby jedynie obowiązek i prawo uchwalenia lub odrzucenia ustawy proponowanej przez rząd. Posłowie nie zostaliby pozbawieni możliwości kształtowania prawa, bowiem mogliby przedstawiać propozycje modyfikacji, zmian i uzupełnień w projekcie, a rząd lub każdy inny podmiot dysponujący inicjatywą ustawodawczą mógłby je przyjąć lub odrzucić po rzetelnym zbadaniu sensu i skutków poselskich poprawek. Brak akceptacji pomysłów parlamentarzystów może spowodować gniew posłów i odrzucenie projektu i w tym uwidacznia się władza ustawodawcza Sejmu. Postuluję wprowadzenie takiego reżimu od wielu lat, ale jest to wyłącznie wołanie na puszczy. I to byłaby prawdziwa  rewolucja w procesie stanowienia prawa.

W Europie kontynentalnej prawo piszą profesorowie prawa. W systemie anglosaskim prawo piszą sędziowie poprzez wydawane wyroki i tworzone w ten sposób prawidła oraz precedensy. Współcześnie okazuje się, że model anglosaski spisuje się lepiej.

Czy to objętość prawa rozdęta do granic pojmowania sprawia, że polscy sędziowie poruszają się wśród paragrafów jak muchy w smole?

Przez 10 lat byłem sędzią sądu powszechnego. Uważam, że praktyka sądowa jest najlepszym punktem obserwacyjnym i najlepszym miejscem wyrabiania opinii o systemie prawnym oraz sądowniczym. W Polsce mamy zły model kariery sędziowskiej odziedziczony po państwach zaborczych.  Bierzemy młodych ludzi prosto po studiach. W czasie aplikacji sędziowskich atakujemy ich potworną ilością informacji, których nie są w stanie prawidłowo przetworzyć  i zaraz potem ubieramy ich w togi mówiąc: orzekajcie!

W początkach lat 90-tych przez krótki czas do sądów powszechnych trafiali doświadczeni adwokaci. Wielki mankament systemu prawnego i sądowniczego, to niedoświadczona kadra na najważniejszym szczeblu sformalizowanej sprawiedliwości, czyli w sądach rejonowych. To sądy rejonowe wydają 80-90 proc. wszystkich orzeczeń, a tam mamy najmniej doświadczonych sędziów. To jak może być dobrze!? Postuluję zatem także inny model kariery sędziowskiej.

Natychmiast wprowadziłbym cenzus wieku dla sędziów, np. 35 lat.

To zbyt niski próg. 40 lat i ani roku mniej. Sędzią można byłoby zostać dopiero po sukcesach w adwokaturze, radcostwie, prokuraturze. Odszedłem z sądu w wieku 33 lat po 10 latach kariery. Czy to jest normalne?

Czy to o czym mówimy ma jakiekolwiek szanse realizacji, czy też postuka tylko jak groch rzucony o ścianę?

Z niektórymi rozwiązaniami byliśmy już niemal tuż-tuż. Za rządu Jerzego Buzka, gdy ministrem sprawiedliwości była Hanna Suchocka, jej zastępca Janusz Niemcewicz przygotowywał idący w tym kierunku projekt reformy sądownictwa. Ten projekt przewidywał np. cenzus wieku w wysokości 35 lat. Wprowadzenie cenzusu miało potrwać 10 lat. Niestety, następny minister sprawiedliwości Lech Kaczyński wstrzymał te zmiany i tak tkwi ono w marazmie do dziś.

Czy nie zabraknie nam doświadczonych prawników? Teraz jest ok. 10 tysięcy sędziów.

Sędziów mamy może nawet 2 – 3 razy za dużo. Zapewniam, że połowa odsiana z dzisiejszych sędziów poradziłaby sobie bez trudu, zwłaszcza gdyby doczekała się np. podwojenia uposażeń.

Można odnieść wrażenie, że najwięcej sprzeciwów wobec propozycji zmian zgłasza najmłodsze pokolenie sędziów.

Raczej się pan nie myli. Młodzi są na „nie”, ponieważ nie znają jeszcze prawdziwego świata poza swoimi sądami. Znaleźli się w wieży z kości słoniowej i nie chcą z niej wyjść. Gdy byłem jeszcze sędzią Trybunału Konstytucyjnego zwrócono się do mnie o poparcie pewnej asesorki starającej się o stanowisko sędziego. Sędzia wizytator stwierdził, że ma zbyt mało materiału do oceny pracy asesorki ponieważ w sprawach z jej udziałem zawieranych jest za wiele ugód. To absurd, bo czyż nie jest największą cnotą umiejętność doprowadzenia zwaśnionych do zgody?

Zbiegiem okoliczności niedawno przyglądałem się przez 2 godziny działaniu sądu pracy w Niemczech. Zaskoczyło mnie tempo prowadzenia spraw przez sędziego i duży odsetek (3 na 4) spraw, w których sędzia zdołał wyperswadować stronom zawarcie ugód, których treść już po kilkunastu minutach została potwierdzona dokumentem z podpisem sędziego.

Nieodłącznym elementem rozwiązywania sporów powinna być mediacja. Niekoniecznie musiałaby odbywać się w sądach. Wystarczyłby urzędnik z prerogatywami poświadczania sposobu rozwiązania sporu lub potwierdzania, że do zgody nie doszło. Dopiero wówczas strony udawałyby się do sądu. U nas ciągle brakuje fazy mediacji przedsądowej.

Teraz wprowadzono sądy elektroniczne. Pomysłodawcy liczyli, że wpłynie do nich jakieś 400 tysięcy pozwów, a w rzeczywistości trafiło tam ok. 700 tysięcy spraw. Rząd cieszy się z powodzenia sądu elektronicznego, a ja uważam, że nie jest to powód do zadowolenia. Łatwość dojścia do Temidy powoduje, że obarcza się ją również sprawami, których z powodzeniem mogło w sądzie nie być.

Dlaczego rozstrzyganie spraw przed polskimi sądami trwa latami? Cóż po najwspanialszej nawet sprawiedliwości, która spływa na nas dopiero, gdy już niemal zapomnieliśmy dlaczego cierpimy?

Głównym powodem jest niedostatek doświadczenia u sędziów i niskie umiejętności podejmowania decyzji. Jeśli boję się podjąć decyzję, to odraczam rozprawę, robię wszystko, żeby jej nie rozpoznawać. Miałem kilka takich spraw cywilnych, które trwały po kilkanaście lat. Jedna toczyła się 14 lat zanim znalazła się na moim biurku. Zauważyłem, że na okładce są nazwiska niemal wszystkich sędziów mojego wydziału, a nawet tych, którzy odeszli z sądu zanim ja do niego przyszedłem. Ja też próbowałem ją odraczać, powoływać dodatkowych biegłych. Materia sprawy była bardzo skomplikowana. Chodziło o podział majątku dorobkowego, zasiedzenie i podział współwłasności zamożnych ludzi. Jakieś nieruchomości, samochody, konta bankowe itd. Gdy zawiodły sztuczki formalne liczyłem jeszcze na siłę wyższą: a może ktoś umrze, może adwokatom się odechce i zaproponują swoim klientom ugodę. W końcu uświadomiłem sobie, że muszę tę sprawę zakończyć. Przeczytałem bardzo dokładnie akta. Wysłuchałem z odpowiednią uwagą obu stron i po dwóch terminach strony zawarły ugodę.

Byłem młody i też bałem się podejmowania decyzji. W USA jest dziedzina wiedzy zwana „smart decision”. Składają się na nią metody i przedmioty opisujące arkana i proces podejmowania decyzji. Trzeba je zaliczyć na stopień MPA, czyli Master of Public Administration. Tego w polskich uniwersytetach nie uczą i ciągle jesteśmy tu amatorami. W uczelni Łazarskiego, gdzie wykładam wprowadziłem taki przedmiot.

Jako sędzia TK miałem proces o niepłacenie składek na rzecz izby radcowskiej, której wcześniej byłem członkiem. Proces ciągnął się ponad dwa lata, wzięło w nim udział ośmiu sędziów. W końcu sprawę wygrałem. Dlaczego to trwało tak długo? Ponieważ sąd nie raczył był przeczytać Konstytucji, która potwierdza, że Trybunał Konstytucyjny nie jest organem wymiaru sprawiedliwości, natomiast w ustawie o radcach prawnych ustalono, że jeśli członek korporacji radców przechodzi do pracy w wymiarze sprawiedliwości, to zawiesza członkostwo w izbie radców, ale nadal ciąży na nim obowiązek opłacania składek. Mój spór z izbą radców dał nam w Trybunale świetny, praktyczny ogląd działania wymiaru sprawiedliwości w Polsce.

Czy nie sądzi pan, że przydałaby się jakaś zapora przed zalewaniem sądów sprawami będącymi przejawami pieniactwa?

Pieniactwo nie jest już problemem. A jeśli chodzi o sprawy z udziałem polityków, to znowu wrócę do bojaźni decyzyjnej. Sądy powołują niezliczoną liczbę świadków, marszczą czoła w intelektualnym wysiłku… Przypomnę sprawę Romana Polańskiego przed londyńskim sądem. Chodziło o paskudne pomówienie. Wyrok zapadł błyskawicznie, ale brytyjskimi sędziami są wcześniejsi znamienici adwokaci znający na wylot wszystkie możliwe meandry wymiaru sprawiedliwości, spędzający na salach sądowych po kilka godzin dziennie. Ten sposób edukacji przyszłego sędziego daje szybsze, lepsze i trwalsze efekty niż spędzanie przez aplikanta sędziowskiego czasu na protokołowaniu rozpraw jednego i stale tego samego sędziego.

Trzeba też uwzględnić dozę naturalnego lęku młodych ludzi w togach przed nazwiskami z pierwszych stron gazet. Sędziowie, którzy są nastawieni na swój awans osobisty reagują zupełnie inaczej, niż sędziowie z założenia pozbawieni możliwości awansu, jak jest w sądownictwie brytyjskim. Nie twierdzę, że Wielka Brytania jest niedościgłym wzorem, ale wiele moglibyśmy stamtąd ściągnąć. To w londyńskich sądach zapisuje się na rozstrzyganie sporów wielki globalny biznes. To bardzo wiele mówi nawet zupełnemu laikowi.

Jeden sąd orzeka, że coś jest całkowicie zgodne z prawem, a inny, że to coś jest przestępstwem godnym bardzo surowej kary. Przeczy to poczuciu zdrowego rozsądku, a lekceważenie ludzi i sposobu ich rozumowania prowadzi w końcu do naruszania podstawowych norm.

Chcielibyśmy, aby w identycznych sprawach zapadały jednakie wyroki, ale jak do tego dojść? Była taka próba. Chodziło o to, żeby Krajowa Rada Sądownictwa miała prawo do występowania w takich kwestiach do sądów najwyższych instancji, ale Trybunał Konstytucyjny ten pomysł zakwestionował. W tle było niezwykle delikatne pytanie o granice sędziowskiej niezawisłości. Była w PRL instytucja wytycznych wymiaru sprawiedliwości, ale zlikwidowaliśmy ją z uzasadnieniem, że był to instrument sterowania sądami. Przyznaję, że to niezwykle trudna sprawa. Ja osobiście boję się narzędzi narzucających sędziom sposób interpretowania prawa.

Prawo jest wszakże dla ludzi, a nie dla prawników i sędziów. Poszukiwałbym jednak jakiegoś rozwiązania.

U źródeł wielkich kodyfikacji, poczynając od kodeksu Justyniana z VI wieku n.e. było dążenie do jak najściślejszego zawężenia pola interpretacji. Obywatel i sędzia mieli wiedzieć, że coś jest zabronione i co grozi za złamanie zakazu. Obszaru do interpretacji właściwie miało nie być. Lecz życie bieży szybciej niż ludzka wyobraźnia i po każdej kodyfikacji okazywało się, że potrzebne są lub byłyby kolejne, coraz bardziej szczegółowe normy prawne. I to jest właśnie droga, jaką idziemy produkując co najmniej kilkanaście tysięcy stron nowego prawa rocznie.

Czytam ustawę. Zdanie rozciągnięte na 6 wierszy. W tym jednym zdaniu kilkanaście przecinków i kilka średników. Nie mogę się w takim stanie rzeczy dziwić, że co człowiek, to inna interpretacja tak podanego przepisu.

Wprawdzie projekty rządowe mogłyby być znacznie lepsze, ale w tej dziedzinie następuje bardziej poprawa niż pogorszenie. Działa Rządowe Centrum Legislacji, mamy Radę Legislacyjną. Ta druga nie działa jeszcze optymalnie, ale zostawmy to na boku.

Najważniejsze jest, żeby przestać pisać projekty ustaw poza rządem. Ministrowie zamawiają teksty ustaw w kancelariach prawnych. One chcą zarobić więc piszą duże akty prawne, skomplikowane. Jasne, że upraszczam, ale nie wykrzywiam. Prawo można i trzeba pisać ludzkim, zrozumiałym językiem. Wzorem jest dla mnie przedwojenna komisja kodyfikacyjna. Wystarczy wziąć przedwojenne ustawy lub dekrety prezydenta z mocą ustawy. Gdy pisaliśmy z Michałem Kuleszą ustawę o samorządzie, to zasada była taka, że on znający się znakomicie na prawie administracyjnym układał treść przepisu. A ja – w porównaniu z nim – niemal laik, nadawałem mu ostateczną formę, ponieważ ustawa jest nie dla znawców, a dla ludzi, w tym przypadku także dla radnych, często bez nadmiernego wykształcenia. Ta ustawa była napisana krótkimi, zrozumiałymi zdaniami.

Ustawa przeszła jednak tyle zmian, tyle w niej poprawek, że dziś gubię się w niej, choć przecież jestem jej współautorem. Mieliśmy w Trybunale Konstytucyjnym przypadek przepisu z prawa przemysłowego, którego znaczenia nie byliśmy w stanie dociec. W końcu uznaliśmy, że jeśli 15 średnio rozgarniętych sędziów TK nie może przepisu rozgryźć, to z pewnością przepis ten jest niekonstytucyjny.

Rozmawiał: Jan Cipiur

Jerzy Stępień jest sędzią Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, byłym prezesem TK.