Opracowanie „Podatek na miarę” proponuje przesunięcie obciążeń z firm na ludność. Zdaniem wielu ekonomistów, zrodzi to więcej dobrego niż złego. (CC By-NC-ND Pedro Ignacio Guridi)
Był sobie Babur. Z linii ojca był potomkiem słynnego Tamerlana, a po kądzieli pochodził od Dżyngis-chana. Był pierwszym Wielkim Mogołem panującym na obszarze od dzisiejszego Afganistanu po Delhi i Bengal.
Jak pasterze żywe podatki płacili
Z dzienników Babura znanych pod nazwą Baburnama wiemy, że w staraniach o gotówkę potrafił ruszyć głową. Kupców w Kabulu obłożył podatkiem w wysokości 5 proc. od każdej uzyskanej z handlu złotej monety i 2,5 proc. od srebrnej. W eksporcie-imporcie liczyło się wyznanie. Przedsiębiorstwa handlu zagranicznego we władaniu muzułmanów płaciły 5 proc., a innowiercy – 10 proc. od obrotu towarami z obcych stron.
Tak jak wszędzie na przełomie XV i XVI wieku, również na ziemiach Babura podstawowym źródłem dochodów było rolnictwo. Chłop tamtejszy nie miał lekko. Na podatki oddawał od jednej trzeciej do połowy zbiorów. Szczególnie interesująca jest krzywda pasterzy, którzy doświadczali u Babura podatku progresywnego. Za stado liczące od 40 do 120 owiec oddawali w formie podatku jedno zwierzę, a dwa okryte wełną parzystokopytne odbierano im, gdy stado liczyło 120 sztuk i więcej.
Lektura Baburnamy uświadamia, że wbrew dominującym dzisiaj poglądom progresywne podatki nie służą wyłącznie wyrównywaniu zbyt jaskrawych różnic w dochodach, a przez to – uciszaniu sumień. Mogą z wielkim powodzeniem dawać możliwość organizowania dwóch dziennie zamiast jednej popijawy, z czego umiał korzystać pierwszy Wielki Mogoł – bardzo zachłanny miłośnik wina.
Imperium utworzone przez Babura nie wytrzymało konkurencji z brytyjskim sprytem. Dlatego, że nic nie ma tak wielkiej mocy jak siła pieniądza, a tę wykuwali nie władcy, lecz Adam Smith i jego następcy oraz wyznawcy, a wśród nich szefowie Kompanii Wschodnioindyjskiej. Spuściznę po autorze „Badań nad naturą i przyczynami bogactwa narodów” powiększa m.in. James Mirrlees, profesor uniwersytetów w Cambridge i Oxford, w 1996 roku współlaureat (z Amerykaninem Williamem Vickreyem) nagrody Nobla za stworzenie podstaw ekonomicznej teorii bodźców. Ułożył również współczesną teorię optymalnego opodatkowania.
Działa od lat w Wielkiej Brytanii Instytut Studiów Fiskalnych (Institute for FiscalStudies – IFS). Mimo to, Brytyjczycy nie cieszą się idealnym, ani nawet dobrym systemem podatkowym. Mają jednak nad innymi tę przewagę, że nie tylko zdają sobie z tego sprawę, ale sprawdzają, co można by było zmienić na lepsze.
Pierwszy wielki przegląd brytyjskiego systemu podatkowego został dokonany ponad 30 lat temu przez zespół pod kierunkiem innego ekonomicznego noblisty związanego z IFS – profesora Jamesa Meade’a. Kolejną analizę prowadzącą do syntezy pod tytułem „Podatek na miarę” („Tax on design”, opublikowaną w listopadzie 2010 roku) wykonał właśnie James Mirrlees z międzynarodową grupą wybitnych ekonomistów.
Profesor Mirrlees zauważył, że przez 30 lat (od badań poprzednika) w większości państw rozwiniętych wzrósł udział podatków w PKB, udział VAT w przychodach podatkowych, zmniejszone zostały podstawowe i maksymalne stawki podatku dochodowego oraz liczba progów podatkowych w PIT. Duża liczba państw odstąpiła od wspólnego opodatkowania małżonków, wprowadzano ulgi podatkowe jako formę wsparcia osób o niskich dochodach, zmniejszone zostały stawki CIT, ale także zakres odliczeń z tytułu inwestycji majątkowych, wprowadzono nowe podatki środowiskowo-klimatyczne.
Postęp widać, ale bardzo daleko mu do potrzeb. Z oczywistych powodów „Podatek na miarę” skupia się na brytyjskim systemie i jego specyfice. Wiele wniosków, ustaleń i zaleceń ma wszakże charakter uniwersalny. Niektóre wydają się oczywiste, ale to najwyraźniej nie wystarcza, aby je dostrzec i zastosować.
Najbardziej ogólne wskazanie brzmi, że pojedyncze rozwiązanie podatkowe nie jest w stanie załatwić wszystkich celów rządu. Najistotniejszy jest zatem kształt całego systemu. Cele ogólne i szczegółowe powinny być więc stawiane nie przed takim czy innym podatkiem, a przed całym systemem podatkowym.
Dobry system podatkowy dostarcza tyle dochodów ile potrzeba rządowi do zaspokojenia jego ambicji wydatkowych i redystrybucyjnych, ale sprzyja jednocześnie ograniczaniu niewydolności gospodarki powodowanych względami systemowymi i administracyjnymi. Innymi słowy, dobrze skonstruowane podatki mogą sprzyjać rozwojowi i wzrostowi gospodarczemu, wycinając w gospodarce „chwasty” i wspierając właściwe „uprawy”.
W obecnym skomplikowaniu zbieranie podatków jest i będzie coraz kosztowniejsze. System musi być zatem tak prosty i przejrzysty jak to tylko możliwe. Powinien również unikać arbitralnego różnicowania podatkowego pośród ludzi i form aktywności gospodarczej. Kowalski nie powinien zatem cieszyć się w Urzędzie Skarbowym względami, których nie doświadcza Nowak, a spółki nie mogą być lepiej traktowane niż np. spółdzielnie.
„Tax on design” liczy kilkaset stron i został zredagowany na podstawie cząstkowych opracowań liczących łącznie 1400 stron. Na użytek szerokiego audytorium autorzy ujęli główne wnioski w kilku słowach. Stwierdzili w tej potrzebie, że w dzisiejszych czasach dobry dla Wielkiej Brytanii jest progresywny i jednocześnie neutralny system podatkowy. Podkreślili, że ważne jest każde z trzech słów z osobna: progresywny, neutralny, system, lecz ich właściwy sens zginie, gdy pierwsze nie łączy się z drugim, a drugie z trzecim.
Jak to odczytać
Nie należy wiązać poszczególnych podatków z określonymi wydatkami rządowymi. Pogląd ten uzasadnia brak instrumentów ograniczania wydatków zgodnie z wolą podatników. Gdyby w Albionie, tak jak w Polsce, można było zmieniać uzgodnienia bez społecznych i politycznych konsekwencji, to w uzasadnieniu znalazłby się także argument dotyczący wiarołomności rządów, które obiecują np., że wpływy z opłaty paliwowej w całości przeznaczą na remonty i budowę dróg, a po chwili śmieją się obywatelom prosto w nos i wydają te pieniądze na wszystko poza drogami.
Nie jest rozsądne przypisywanie podatkom zbyt wielu szczytnych celów. Np. zwiększenie podatku gruntowego nie musi być uzasadniane potrzebą ochrony klimatu.
Nie wszystkie podatki muszą być progresywne. Progresywność zapewniać ma cały system. Neutralność oznacza równe traktowanie podmiotów i obszarów opodatkowania. Są uzasadnione wyjątki. Takim jest drastyczne opodatkowanie tytoniu i alkoholu, a ostatnimi czasy wielkie daniny nakładane w trosce o środowisko naturalne. Z drugiej strony wyjątkiem od pożądanej neutralności są preferencje dla oszczędności emerytalnych, wydatków na badania i rozwój, inwestycji edukacyjnych, czy osób wychowujących dzieci.
Spełnianie zasady neutralności podatkowej polega więc w ostateczności na odganianiu pokus rozszerzania listy tego rodzaju wyjątków. Nagrodą dla skutecznych w tym dziele jest utrzymanie względnej prostoty systemu podatkowego i powstrzymywanie wzrostu kosztów zbierania podatków.
Przy wdrażaniu zasady progresywności i w ogóle przy ulepszaniu systemu trzeba brać pod uwagę siłę z jaką ludzie reagują na bodźce ekonomiczne. Szczególnie podatne są na nie np. matki dzieci w wieku szkolnym oraz ludzie zbliżający się do emerytury. One i oni szczególnie wyraźnie dostrzegają konieczność utrzymania lub zwiększenia swoich dochodów, a zatem nie powinno się im w tym przeszkadzać, a przeciwnie – potraktować preferencyjnie w systemie podatkowym, który mógłby uwzględniać czynnik wieku.
Są różne oblicza progresywności. W podatkach najbardziej właściwie byłoby rozpatrywać ją przez pryzmat środków jakie człowiek ma do dyspozycji w ciągu całego swojego życia, a nie w określonym roku podatkowym. W młodości i latach średnich wydatki są najczęściej wyższe od dochodów, a różnica pokrywana jest z kredytu hipotecznego, z pożyczki na zakup samochodu, bankowych chwilówek, ze spadków, a niekiedy z darowizn.
Gdyby mierzyć obie wielkości przez trwanie całego życia, to sumy dochodów i wydatków nie różnią się zbytnio od siebie. Nie byłoby źle, gdyby dochody osób i rodzin na dorobku mogły być łaskawiej traktowane przez fiskusa. Niestety, nie ma jeszcze dobrego sposobu, w jaki można byłoby obrócić w czyn takie myślenie. James Mirrlees z zespołem nie załamują rąk z tego powodu. Mówią: dziś nie umiemy, ale wiemy przynajmniej w jakim kierunku podążać i czego szukać.
W szczególnie drażliwym przypadku podatku dochodowego progresywność powinna być połączona z prostotą. Kwota wolna od podatku i dwa, góra trzy progi dochodowe oraz jeden tylko zasiłek – dla najmniej zarabiających lub najbardziej potrzebujących. Nie jest to wybitnie nowatorskie i zaskakujące ujęcie zwłaszcza, że jeśli wyjąwszy poza nawias uzasadnienia ze sfery polityki i ideologii nie ma przekonujących argumentów przemawiających za podatkiem dochodowym jako narzędziem naprawy krzywd społecznych.
Zabrać po równo
Nie tyle podmuch, co wicher świeżości dął w rozdziałach „Podatku na miarę” poświęconych postulatowi równego traktowania dochodów z pracy i samozatrudnienia. Punktem wyjścia jest tu uznanie, że oszczędności i inwestycje są kosztem uzyskania przyszłego przychodu i tak powinny być traktowane przez system podatkowy.
W przypadku pracobiorców oszczędności są dokonywane kosztem bieżącej konsumpcji. Ulokowane w banku, w obligacjach, czy akcjach stanowią dla gospodarki inwestycję nakręcającą jej rozwój. Oszczędność na lokacie jest podstawą akcji kredytowej prowadzonej przez bank, zakup obligacji może sfinansować rozbudowę infrastruktury, a nabycie akcji powiększa kapitał przedsiębiorstw, co umożliwia ich ekspansję.
James Mirrlees promuje pomysł, aby dochody z inwestycji nieprzekraczające naturalnej wysokości zdeterminowanej najniższym poziomem ryzyka były zwolnione z podatku PIT i CIT. W przypadku osób fizycznych byłoby to rozwiązanie zbliżone do polskiego z czasów, kiedy dochody z lokat bankowych, czy z tzw. inwestycji kapitałowych (w akcje i obligacje) nie podlegały opodatkowaniu. Różnica polegałaby na tym, że w brytyjskiej propozycji ustalony byłby poziom naturalnego dochodu, np. odpowiadający oprocentowaniu długoterminowej lokaty lub rentowności średnioterminowych obligacji rządowych. Ten naturalny dochód byłby całkowicie zwolniony z podatku. Podatkiem dochodowym według skali wspólnej dla PIT i CIT byłaby objęta jedynie nadwyżka ponad dochód normalny w danych warunkach.
Autorzy twierdzą, że za takim podejściem przemawiają korzyści wynikające z usunięcia przyczyn przekierowywania aktywności gospodarczej w stronę lżej opodatkowanych działalności oraz z prostoty utrudniającej niedoliczanie i unikanie podatku. Przypominają, że wzrost gospodarczy zależy od inwestycji, a inwestycje od oszczędności, rozsądek nakazuje zatem ich wspieranie. Nieuwzględnienie kosztów kapitałowych prowadzi do komplikowania rozwiązań, obchodzenia przepisów za pomocą sztuczek biznesowych i księgowych, zniechęca do oszczędzania i inwestowania.
Podatek dochodowy wyłączający spod opodatkowania normalne (czytaj: paroprocentowe) zyski kapitałowe mało się różni od podatku od wydatków w rodzaju VAT, bowiem w obu przypadkach następuje odliczenie wkładu. Tym samym podatek dochodowy (PIT/CIT) uwzględniający koszty w formie oszczędności i inwestycji spełnia postulat opierania głównej konstrukcji systemu na podatkach obciążających wydatki, a nie dochody.
W przypadku przedsiębiorstw zasada odliczania kosztów inwestycji z podstawy opodatkowania usunęłaby preferencję dla finansowania przedsiębiorstw długiem w relacji do finansowania rozwoju kapitałem własnym, firmy bowiem obecnie odsetki do kredytu są kosztem przedsiębiorstwa, natomiast podwyższenie kapitału nie zmniejsza wymiaru podatku CIT. Zrównanie pod względem podatkowym długu i zasobów własnych jako źródeł finansowania sprawiłoby, że wzrost gospodarczy odbywałby się w bardziej zrównoważony i przewidywalny sposób.
Od strony technicznej system mógłby wykorzystać instrument i zarazem mechanizm nazwany Rate of Return Allowance (RRA), czyli ulga na stopie zwrotu. RRA byłaby obliczana według nominalnej stopy procentowej od mało ryzykownych aktywów ( np. średnioterminowe obligacje skarbowe). Wszystkie korzyści ponad RRA byłyby opodatkowane według uniwersalnej skali podatkowej. Indeksacja wartości oszczędności/inwestycji nie byłaby potrzebna, bowiem ich wielkość do opodatkowania byłaby zwykłą różnicą między wartością nabytych i sprzedanych w ciągu roku aktywów. W przypadku gdy RRA byłaby większa od rzeczywistej stopy zwrotu negatywna różnica podlegałaby rozliczeniu w następnych okresach podatkowych. Podobne rozwiązanie jest już stosowane w Norwegii w odniesieniu do opodatkowania dywidend i zysków z akcji.
W opodatkowaniu firm byłaby to ulga z tytułu kapitału zakładowego (Allowance for Coporate Equity – ACE) skonstruowana niemal identycznie jak RRA. Bez popadania w przesadny zachwyt warto zauważyć, że zwolnienie z podatku części dochodów z inwestycji przedsiębiorstw finansowanych kapitałem własnym nie odbiłoby się negatywnie na skłonności do inwestowania, a tym samym na wzroście gospodarczym.
Coś takiego jak ACE jest w użyciu w Belgii i kilku innych krajach. Wprowadzenie takiej ulgi zmniejszyłoby przychody fiskusa z tytułu poboru CIT, ale zwiększyłoby konkurencyjność brytyjskiej gospodarki. Ostateczny wniosek jest taki, że niedobory, które byłyby konsekwencją zastosowania ACE należałoby uzupełnić w innym miejscach systemu podatkowego.
W Wielkiej Brytanii i Irlandii baza podatkowa VAT jest znacznie węższa niż gdzie indziej w Europie. Zerowa stawka obowiązuje na większość żywności, wodę, książki i ubrania dla dzieci. Od stycznia 2011 roku podstawowa stawka został podniesiona z 17,5% do 20%. W „Podatku na miarę” podkreślono, że VAT nie jest dobrym instrumentem redystrybucji więc stawka podstawowa powinna obejmować, jeśli nie wszystkie, to znakomitą większość towarów i usług. Symulacje potwierdziły, że nie miałoby to wpływu na poziom życia osób mało zarabiających, pod warunkiem, że wprowadzone zostałyby wszystkie proponowane zmiany. Koncepcja usunięcia preferencji w VAT doskonale wpisuje się w rozsądne skądinąd rozumowanie, że kosa podatkowa powinna ciąć głównie po wydatkach, a nie dochodach.
Wśród propozycji do rozpatrzenia w bliżej nieokreślonej przyszłości jest także pomysł wprowadzenia czegoś w rodzaju VAT na usługi budowlane oraz na konsumpcję usług mieszkaniowych. Autorzy nie próbują nawet spekulować jak takie podatki należałoby skonstruować, ale wskazują, że wielka część dochodu narodowego Wielkiej Brytanii jest generowana w City, które nie musi kłopotać się tak, jak przemysłowcy, dostarczyciele przyziemnych usług, czy handlowcy. Sądzą, że nie ma sensu obciążanie podatkiem VAT nowych domów oddawanych właśnie do użytku, a także domów wybudowanych wcześniej i zmieniających właściciela, tak jak działa to dzisiaj. Z punktu widzenia poprawy sytuacji mieszkaniowej oraz zasady uwzględniania dochodów i wydatków podatnika na przestrzeni jego życia właściwsze byłoby obłożenie dorocznym podatkiem konsumpcji usług mieszkaniowych.
Widać wyraźnie, że gdyby doszło do wprowadzenia systemu opisanego w „Podatku na miarę” nastąpiłoby przesunięcie obciążeń z firm na ludność. Wystarczy przypomnieć ACE i rozciągnięcie głównej stawki VAT na większość towarów i usług. James Mirrlees uważa wszakże, że efektywne zmniejszenie opodatkowania przedsiębiorstw zrodzi więcej dobrego i pożytecznego. W odróżnieniu od większości pracowników kapitał może szybko przenieść się za granicę. Mniejsze inwestycje w kraju, to mniejszy kapitał przypadający na jednego pracownika, a więc mniejsza wydajność pracy, co w długim okresie prowadzi do zmniejszenia płac realnych. Większe inwestycje to wzrosty wymienionych czynników i wskaźników, a w efekcie długoterminowym wyższy poziom dobrobytu.
Nie wszystkie konkluzje i propozycje „Tax on design” budzą entuzjazm. Teza o potrzebie zachowania progresywności w podatkach dochodowych została zaprezentowana jak kanon, z którego nie trzeba się tłumaczyć. Ta książka wywołuje jednak także zazdrość. Jej ostatnie zdania brzmią:
– Mamy nadzieję, że dołożyliśmy się do debaty, do poszukiwań przejrzystości i do tego, żeby rząd czuł się za to odpowiedzialny. Jest to projekt obliczony na długie lata, ale przez ten czas rząd będzie czuł na karku nasz oddech i – mamy nadzieję – oddech naszych czytelników. Domagać się będziemy racjonalizacji podatków, uczciwości wobec nas podczas wprowadzania zmian i śmiałości, gdy odwaga będzie niezbędna. Już czas by rząd dorósł i wytyczył sensowny kurs polityki podatkowej.
Wiele zmieniło się od czasów Babura, ale wiatr tych zmian lżej wiał nad Wisłą niż wzdłuż Tamizy. Dlatego, to w Londynie, a nie Warszawie ukazują się takie książki. I znajdują czytelników.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
