Potrzebna nam Rada Dobrego Państwa i Sprawnej Gospodarki

10.02.2014
Łatwość, z jaką rząd doprowadził do rozbicia dotychczasowego systemu emerytalnego powinna budzić trwogę, a nie budzi. Nie wywołała też powszechnego oburzenia i przerażenia konieczność awaryjnego podwyższenia w 2013 roku pułapu deficytu budżetu o olbrzymią kwotę 16 mld zł. Zdaje się zatem, że czas na powołanie społecznego ciała pilnującego publicznych pieniędzy.
Jan Cipiur


Podobne w zamyśle gremia na świecie z roku na rok powszednieją. Historyczne pierwszeństwo należy się formalnie do Belgii, bo Wysoką Radę ds. Finansów król Belgów powołał już w 1936 r. Do wybuchu II wojny nałożono na nią jednak tyle zadań, że nie zabrała się za żadne, a faktyczną działalność rozpoczęła dopiero po reaktywacji w 1969 r. Przedtem aktywne prace prowadziła tylko jedna rada fiskalna ustanowiona w 1945 r. w Holandii. Był to de facto organ z obszaru planowania gospodarczego, ale pod szyldem Biura Analiz Polityki Gospodarczej (Netherlands Bureau for Economic Policy, CPB) zajmował się także finansami państwa. Pierwszym szefem był słynny ekonometryk – noblista Jan Tinbergen. CPB pełni głównie funkcję „refleksyjną” – ocenia skutki prowadzonej w Holandii polityki gospodarczej.

Do 1990 r. przybyły jedynie trzy kolejne rady: w Danii (1962), w Austrii (1970) i utworzony w 1974 r. w USA słynny ośrodek znany jako Congressional Budget Office. Przyspieszenie nastąpiło wraz z nowym tysiącleciem. Według danych MFW zawartych w opracowaniu pt. „The Functions and Impact of Fiscal Councils” (IMF, 16 czerwca 2013 r.), w 2014 r. rad fiskalnych będzie w świecie już 30, większość z nich w Europie.

Także w Polsce są zwolennicy poddania polityki finansowej państwa większej refleksji oraz wyrwania jej z kleszczy bieżących uwarunkowań politycznych sprawiających, że m.in. z powodu licytacji przedwyborczych niemożliwe staje się równoważenie finansów publicznych (pisał o tym w Obserwatorze Finansowym Piotr Aleksandrowicz, por. też tekst Marcina Piątkowskiego z MFW). We wrześniu 2012 r. przepadł w głosowaniu zgłoszony przez SLD projekt ustawy o powołaniu Rady Polityki Fiskalnej. Upadł słusznie (choć niezbyt dużą większością), ponieważ był atrapą rozwiązania ośmieszającą całą ideę. Miało być sześciu członków wybieranych na zasadzie „kotlet raz” spośród fachowców wskazanych przez Sejm, prezydenta, NBP i PAN, budżet w żenującej wysokości 1,2 mln zł rocznie oraz prerogatywy i zadania tak rozległe, że nie byłaby im w stanie podołać nawet setka świetnych profesjonalistów. Poza tym (jak zwracano uwagę w opinii dla Sejmu) część ewentualnych kompetencji kłóciła się z obecnym porządkiem prawno-konstytucyjnym.

Krytyka powoływania ciał strzegących odpowiedzialności w finansach publicznych jest rozległa i sprowadza się w gruncie rzeczy do zanegowania ich praktycznej skuteczności. Wytyka się np. z nieskrywanym przekąsem, że rozbudowane Congressional Budget Office, któremu na dniach stuknie czterdziestka, nie uchroniło Stanów Zjednoczonych przed przeraźliwie złym prawem podatkowym, tzw. klifem fiskalnym i zablokowaniem części wydatków rządowych nazwanym „zamknięciem rządu” (government shutdown).

Podkreśla się także, że są one często kolejną instytucją istniejącego układu władzy, co prowadzi do bałaganu, rywalizacji i sporów kompetencyjnych. Krytyka ma także podłoże ideologiczno-polityczne. W ostatnich latach prym wiodą zwolennicy tzw. pobudzania, zapominania, że za progiem czeka przyszłość i postponowania w konsekwencji postaw rozsądku określanych jako „bezrozumne austerity”. Duża część propagandystów ekonomicznych reaguje więc na pomysły rad fiskalnych, postulujących np. powstrzymywanie narastania długów publicznych, jak byk na muletę.

Rada na bulimię i na anoreksję

Wprawdzie krytyczne argumenty są zazwyczaj powierzchowne i nazbyt utylitarne, warto jednak wziąć je pod uwagę. Najistotniejszy wniosek praktyczny, jaki daje się z nich wysnuć, dotyczy zadań takiej potencjalnej rady w Polsce, sposobu jej ustanowienia i działania oraz jej usytuowania w państwie.

Mieliśmy w Polsce organy łączące funkcje planistyczne z programowaniem strategicznym. Mowa o Centralnym Urzędzie Planowania (CUP) i jego następcy w postaci Rządowego Centrum Studiów Strategicznych (RCSS). Kres tego rodzaju instytucji w strukturze rządowej nastąpił w 2006 r., kiedy wydawało się politykom, że przyszłość może być już tylko pomyślna. Zdecydował o tym epizodyczny premier Kazimierz Marcinkiewicz, ogłaszając w grudniu 2005 r., że likwidacja RCSS pozwoli zaoszczędzić niebagatelną kwotę w wysokości… przynajmniej 5 mln zł (sic!). Razem z RCSS pogrzebana miała zostać Agencja Nieruchomości Rolnych, ale ta akurat trzyma się dobrze do dziś. Premier Marcinkiewicz uznał też, że zadania realizowane będą realizowane przez niezależne instytucje badawcze. Skończyło się na dobrych chęciach, bo niezależne instytucje mają swoje ograniczenia finansowe i nie kwapią się do rozleglejszych działań pro publico bono. Od tego czasu politycy nie przejrzeli na oczy.

Wobec krytycznego stanu polityki partyjnej i zaniku długofalowej myśli państwowej w ośrodkach władzy centralnej powoływanie rady polityki fiskalnej jako części struktur administracji sensu stricto mijałoby się z celem, bowiem uzyskalibyśmy kolejną instytucję fasadową, wypisz wymaluj jak w projekcie SLD. Smutny przykład OFE potwierdza tezę, że w zgiełku bitew toczonych przez rząd i opozycję społeczeństwo i, co gorsza, jego elita intelektualna rzadko otrzymują do przemyślenia wyważone argumenty i niezmanipulowane fakty oraz dane. Polską radę fiskalną należałoby zatem stworzyć tak, aby po pewnym czasie mogła się stać ostoją autorytetów.

Cel taki wyklucza nominowanie jej członków w wyniku parlamentarnego kompromisu. Zasadnicze zadanie takiego ciała ujęte w jednym zdaniu sprowadzałoby się do wyważonej perswazji uświadamiającej społeczeństwu opłakane skutki dwóch skrajnych przypadłości. Mowa o bulimii uosabiającej rozpasanie konsumpcyjno-inwestycyjne za pożyczone pieniądze do oddania na święty nigdy, a z drugiej strony o anoreksji, czyli o bieżących wyrzeczeniach w imię wyśnionego szczęścia pokoleń jeszcze nienarodzonych. Na początek, dopóki nie nabierzemy jako naród wprawy w odróżnianiu ekonomiczno-biznesowego ziarna od plew, to by wystarczało.

W ślad za genialnym i nieprzemijającym spostrzeżeniem Bismarcka („Acht und achtzig Professoren und Vaterland, Du bist verloren” – 88 profesorów i jesteś, Ojczyzno, zgubiona) należałoby się wystrzegać wysuwania do takiego ciała więcej niż paru teoretyków z doświadczeniem wyłącznie zza katedry. Rada mogłaby liczyć łącznie około tuzina osób. Selekcja kandydatów odbywać by się mogła w ramach istniejących struktur, takich jak organizacje pracobiorców (związki zawodowe), zrzeszenia pracodawców, zebrania ogólne pracowników szkół i wydziałów ekonomicznych itp.

Bardziej pociągający wydaje się jednak wybór obywatelski z użyciem narzędzi internetowo-społecznościowych. Można by go dokonywać spośród kandydatów rekrutujących się głównie z grona osób, które wieńczą już swoją aktywność zawodową na polu gospodarki, finansów, zarządzania przedsiębiorstwami, prawa, samorządów itp. Wprawdzie z racji obycia z narzędziami głos decydujący miałyby tu młodsze roczniki, zważając jednak na konserwatyzm i interes materialny dominującej w Polsce „partii emeryckiej”, byłaby to jednak bardziej zaleta niż wada.

Po co, na co i za co?

Członkowie polskiej rady byliby zobowiązani do obserwowania zachodzących w kraju zdarzeń i procesów i ogłaszania opinii, ocen, postulatów i apeli, a także propozycji posunięć i rozwiązań. Pole zainteresowania nie byłoby ograniczone do wąsko rozumianych zagadnień fiskalnych, a nawet finansowo-gospodarczych. Fiskalizm wzrasta wraz z niewydolnością gospodarki będącej bardzo często skutkiem indolencji państwa.

Pomijając gorącą kwestię powrotu w systemie emerytalnym do status quo ante z okresu PRL, pierwsze z brzegu przykłady takich związków przyczynowo-skutkowych to wieloletnie opóźnienia w opracowaniu programu zaspokojenia potrzeb energetycznych kraju, korowody z nieefektywnymi przepisami o zamówieniach publicznych czy bezprzykładna niewydolność i zachowawczość w stanowieniu prawa oraz jego egzekwowaniu w obszarze gospodarczym. Wszystkie wymienione i dziesiątki innych problemów to przede wszystkim skutek niedoboru refleksji intelektualnej, co z kolei jest efektem braku odpowiedniego potencjału, który wszak istnieje w kraju, lecz w stanie rozproszonym.

W praktycznym wymiarze efektem prac rady oraz jej sporego zaplecza analityczno-badawczego (50–60 pracowników merytorycznych pierwszej gildii plus zaplecze administracyjne) mogłyby być białe, zielone czy nawet czerwone księgi oceniające stany obecne oraz wyznaczające kierunki prawodawstwa i aktywności administracji państwa z uwzględnieniem najlepszej wiedzy własnej oraz dorobku i doświadczeń z całego świata. Księgi dotyczyłyby systemowych zagadnień makro, ale także sektorowych i wycinkowych. Poza tym rada wydawałaby opinie bieżące poprzedzone wstępnym rozeznaniem problemu.

Z oczywistych względów dorobek rady nie wiązałby organów państwa, choćby dlatego, że żadna rada nie ma monopolu na rację i prawdę. W obliczu wyzwań powinniśmy mieć jednak w Polsce ośrodek myśli i kształtowania postaw społecznych – jak najbardziej niezależny od koniunktur politycznych i kunktatorstwa polityki partyjnej, a także niepodatny na populizm i demagogię.

Z zestawienia zawartego w raporcie OECD „Government at a glance 2013” wynika, że budżety tego rodzaju instytucji wynoszą najczęściej około równowartości 10 mln zł. Na czele zestawienia jest oczywiście amerykańskie CBO z budżetem rocznym 45,2 mln dol. i 250 etatami. Rozmiarami wyróżnia się również Biuro Budżetowe Zgromadzenia Narodowego Korei Płd. z wydatkami w wysokości 12,7 mln dol. i kadrą 125 osób. Reszta to instytucje służące bardziej pudrowaniu rzeczywistości i dostojnemu decorum niż wytężonej pracy w warunkach niezależności. Charakterystyczny przykład to słoweńska Rada Fiskalna (licząca siedmiu członków, pozbawiona personelu pomocniczego), która ma do dyspozycji 700 tys. euro rocznie. Wprawdzie państwo jest formatu mikro, ale wydaje się, że taki kadłubek to najgorszy wzór do naśladowania.

Gdy mowa o finansowaniu, to w polskich warunkach przychodzi na myśl lansowane obecnie rozwiązanie w postaci tzw. budżetu obywatelskiego. Wprawdzie byłoby sporo osób, które za „obywatelskie środki budżetowe” wolałyby stawiać karuzele, ale też można sobie wyobrazić, że po intensywnej kampanii dałoby się przekonać większość aktywnych Polaków, że rada fiskalna po polsku to cel pożyteczniejszy. Pomijając paroletni okres rozbiegowy przeznaczony na dopracowanie modelu działania, usuwanie nieuniknionych usterek i rekrutację stałej kadry badawczo-analitycznej, budżet takiej instytucji powinien wynosić kilkadziesiąt milionów złotych rocznie, ponieważ nie ma jakości i rzeczywistej niezależności bez pieniędzy w rozsądnej wielkości. Oburzonych na taką „rozrzutność” to nie przekona, ale jeśli stać Polskę na zwiększanie dozwolonego deficytu budżetowego o 16 mld zł, to stać ją też na kilkadziesiąt milionów przeznaczanym na systematyczną i długofalową prewencję takich właśnie i licznych innych brewerii.

Nazwanie przedstawionego tu w zarysie ciała Radą Fiskalną byłoby w świetle powyższych uwag nie na miejscu. Potrzeba nam cieszącego się autorytetem gremium, które byłoby Radą Dobrego Państwa i Sprawnej Gospodarki. Autorytet musi być zasłużony, a nie z nadania, więc jego zdobywanie potrwałoby lat co najmniej parę. Powołanie takiego ciała jest obiektywną potrzebą chwili i czasów, w których żyjemy. Pomysł broni się tym bardziej, że łatwiej o dobrą radę w takim lub podobnym kształcie niż o nadzieje na odnowienie świata polskiej polityki, a wróbel w garści lepszy przecież niż gołąb na dachu.

OF


Tagi


Artykuły powiązane