• Martin Guzman, Joseph E. Stiglitz

Potrzebne regulacje dotyczące zadłużenia państw

04.07.2015
Rządom potrzebna jest czasem restrukturyzacja zadłużenia państwa, bo inaczej stabilność gospodarcza i polityczna kraju może być zagrożona. Takie restrukturyzacje kosztują świat więcej niż powinny, bo nie istnieją międzynarodowe normy prawne, rozstrzygające w sprawach niewywiązywania się ze spłat długów państwowych.
Protest przeciwko działaniom funduszu-sępa, który usiłował wyegzekwować należności od rządu Argentyny (CC BY-NC James Robertson/Jubilee Debt Campaign)

Protest przeciwko działaniom funduszu-sępa, który usiłował wyegzekwować należności od rządu Argentyny (CC BY-NC James Robertson/Jubilee Debt Campaign)

Protest przeciwko działaniom funduszu-sępa, który usiłował wyegzekwować należności od rządu Argentyny (CC BY-NC James Robertson/Jubilee Debt Campaign)

W efekcie rynek zadłużenia państw funkcjonuje marnie i cechuje go występowanie zbędnych konfliktów oraz kosztownych opóźnień w rozwiązywaniu pojawiających się problemów.

Wielokrotnie nam o tym przypominano. W Argentynie walka władz z małą grupą „inwestorów” (funduszy, zwanych sępami) zagroziła restrukturyzacji całego zadłużenia kraju, na którą zgodziła się – dobrowolnie – przeważająca większość wierzycieli. W Grecji większość zawartych w programach „pomocowych” środków „ratunkowych” przeznacza się na płatności wobec dotychczasowych wierzycieli. Kraj natomiast zmusza się do rozwiązań oszczędnościowych, które potężnie przyczyniły się do 25-procentowego spadku PKB i pogorszenia bytu ludności. Również na Ukrainie potencjalne konsekwencje problemów ze spłatą długu państwowego są ogromne.

Tak więc pilne jak nigdy stało się pytanie, jak kierować restrukturyzacją zadłużenia państw, która ma je obniżyć do znośnego poziomu. Obecny system pokłada nadmierną wiarę w „cnoty” rynków. Spory rozwiązuje się zwykle nie na podstawie przepisów, zapewniających uczciwe rozstrzygnięcie, ale na drodze targów między nierównymi, w których to targach bogaci i potężni zwykle narzucają innym swoją wolę. Efekty tego są, generalnie rzecz biorąc, nie tylko niesprawiedliwe, ale i nieskuteczne.

Osoby utrzymujące, iż obecny system funkcjonuje dobrze, przypadki takie jak Argentyny klasyfikują do wyjątków. Przez większość czasu – twierdzą – system ten sprawdza się dobrze. Mają oczywiście na myśli to, że kraje słabe zwykle ustępują. Jakie jednak koszty ponoszą ich obywatele? Na ile skuteczna jest sama restrukturyzacja? Czy kraj wprowadzono na ścieżkę zrównoważonego zadłużenia? Obrońcy status quo nie stawiają takich pytań, dlatego też po jednym kryzysie zadłużeniowym aż nazbyt często następuje drugi.

Dobitny tego przykład stanowi restrukturyzacja długów Grecji w 2012 roku. Kraj postępował według „reguł” rynków finansowych i zdołał szybko sfinalizować porozumienie o restrukturyzacji; było ono jednak złe i nie pomogło w uzdrowieniu gospodarki. Teraz, po trzech latach, Grecja rozpaczliwie potrzebuje kolejnej restrukturyzacji.

Zubożałym dłużnikom trzeba umożliwić zaczęcie od nowa. Nadmierne ich karanie prowadzi do gier o sumie ujemnej, w których dłużnik nie może ozdrowieć, a wierzyciele nie mogą skorzystać z większej zdolności płatniczej, jaką umożliwiłoby mu ożywienie.

Ten start od nowa odwleka się na skutek braku norm prawnych, dotyczących restrukturyzacji zadłużenia państw, co może także prowadzić do chaosu. Właśnie dlatego wewnątrz kraju żaden rząd restrukturyzacji długów nie zostawia rynkom. Wszystkie uznają, że te „wspólnie uzgodnione lekarstwa” po prostu nie wystarczą. Zamiast więc na nich polegać, rządy ustanawiają przepisy o bankructwie, które stanowią podstawę targów między wierzycielem i dłużnikiem, przyczyniając się tym samym do efektywności i uczciwości tych negocjacji.

Restrukturyzacje długów państw są nawet bardziej skomplikowane niż bankructwa wewnątrz kraju, nękają je bowiem problemy, spowodowane wielością jurysdykcji, tym, że są to powództwa zarówno ukryte, jak i jawne, a także z uwagi na niedokładne określenie aktywów, które powodowie mogą zająć. Właśnie dlatego tak niewiarygodne jest głoszone przez niektórych – w tym Departament Skarbu USA – twierdzenie, iż nie ma potrzeby międzynarodowych norm prawnych w tej dziedzinie.

Wprawdzie ustanowienie pełnego międzynarodowego kodeksu upadłościowego nie jest możliwe, ale w wielu kwestiach można jednak osiągnąć konsens. Nowy wzorzec postępowania powinien na przykład zawierać klauzule, zapewniające wstrzymanie procesów sądowych w trakcie wykonywania restrukturyzacji, co ograniczałoby możliwości szkodliwych działań „sępich” funduszy.

Powinien on również obejmować rezerwy na kredyty płatne z dołu. Pożyczkodawcy skłonni udzielić kredytu krajowi znajdującemu się w trakcie restrukturyzacji, będą traktowani priorytetowo. Pożyczkodawcy ci będą mieć więc zachętę do zapewnienia takim krajom świeżych środków w momencie, gdy są im one najbardziej potrzebne.

Powinna być również zgoda co do tego, że żaden kraj nie może wyrzec się swoich podstawowych praw. Nie może być dobrowolnego zrzekania się immunitetu jurysdykcyjnego – podobnie jak osoba fizyczna nie może sprzedać się w niewolę. Powinny być także ograniczenia dotyczące tego, do jakiego stopnia decyzje demokratycznego rządu są wiążące dla jego następców.

Jest to szczególnie istotne ze względu na fakt, że rynki finansowe skłaniają krótkowzrocznych polityków do rozluźniania budżetów albo finansują bardzo skorumpowane rządy, jak rząd Janukowicza na Ukrainie, kosztem przyszłych pokoleń. Takie ograniczenie poprawi funkcjonowanie rynku, bo wymusi większą staranność w ocenie papierów emitowanych przez rządy. Takie ograniczenia powinny zachęcać rynki długu do należytej staranności przy udzielaniu pożyczek, a tym samym poprawić ich funkcjonowanie.

Część problemów wynikających z obecnej nieefektywności i niesprawiedliwości restrukturyzacji mogłoby rozwiązać stworzenie takiego właśnie „miękkiego prawa” międzynarodowego, które stosowano by za pośrednictwem komisji nadzorczej, działającej w tym procesie jako mediator i kontroler. Jeśli jednak ten program ma mieć charakter konsensualny, jego stosowanie nie powinno opierać się na instytucji, która jest zbyt mocno związana z jedną czy drugą stroną rynku.

Oznacza to, że zaplecza do uregulowania restrukturyzacji zadłużenia państw nie może stanowić Międzynarodowy Fundusz Walutowy, który jest zbyt blisko związany z wierzycielami (i który sam jest wierzycielem). W celu zminimalizowania możliwości konfliktu interesów można by tę strukturę umieścić w Organizacji Narodów Zjednoczonych, instytucji bardziej reprezentatywnej, która przejmuje inicjatywę w tej sprawie – albo w nowej instytucji globalnej, co sugerowano w 2009 roku w „Raporcie Stiglitza” na temat zreformowania międzynarodowego systemu monetarnego i finansowego.

Kryzys w Europie to zaledwie ostatni przykład wysokich kosztów – jakie ponoszą zarówno wierzyciele, jak i dłużnicy – wynikających z braku międzynarodowych norm rozwiązywania kryzysów zadłużenia państw. Takie kryzysy nadal będą się zdarzać. Jeśli globalizacja ma działać na rzecz wszystkich krajów, to reguły pożyczania pieniędzy państwom muszą się zmienić. Proponowane przez nas skromne reformy mogą stanowić dobry punkt startu do takich zmian.

Joseph Stiglitz, laureat ekonomicznej nagrody Nobla, jest profesorem Columbia University. Jego najnowsza książka (współautorstwa Bruce’a Greenwalda), nosi tytuł „Creating a Learning Society: A New Approach to Growth, Development and Social Progress” (Tworzenie społeczeństwa uczącego się: Nowe podejście do wzrostu, rozwoju oraz postępu społecznego).

Martin Guzman, adiunkt na Wydziale Ekonomii i Finansów Szkoły Biznesu Columbia University, jest współprzewodniczącym powołanej przez ten uniwersytet Initiative for Policy Dialogue Taskforce on Debt Restructuring and Sovereign Bankruptcy (Inicjatywy na rzecz dialogu politycznego w sprawie restrukturyzacji zadłużenia i bankructwa państw).

© Project Syndicate, 2015

www.project-syndicate.org


Tagi


Artykuły powiązane