Budowa aquaparków, to inwestycje coraz częściej realizowane z zastosowaniem PPP. (CC By-ND Scott Ableman)
Przepisy z grudnia budzą różne wątpliwości prawne, ale w klasyfikacji umów o PPP przy rozpatrywaniu tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego wypełnia ono jedynie obowiązki, jakie nakłada na państwo polskie prawo Unii Europejskiej, a konkretnie decyzja Eurostatu 18/2004 z 11 lutego 2004 roku (STAT/04/18).
Długoterminowe umowy jednostek samorządu realizowane w formule partnerstwa publiczno-prywatnego są klasyfikowane zgodnie z zasadami ESA 95, tak jak pożyczka lub kredyt. To, czy zostaną one zaliczone do obciążeń zwiększających zadłużenie sektora finansów publicznych zależy przede wszystkim od skali ryzyka ponoszonego przez partnera publicznego, a dokładniej od podziału ryzyka pomiędzy inwestora publicznego i prywatnego.
Wyróżnia się trzy główne grupy rodzajowe ryzyka: budowy, dostępności i popytu. Pierwsza grupa obejmuje ryzyko związane m.in. z możliwością wystąpienia dodatkowych kosztów, czy opóźnień w realizacji inwestycji oraz niespełnienia wymogów technicznych. Grupa ryzyka, związanego z dostępnością, wiąże się z kwestiami jakości i ilości świadczonych usług, natomiast ostatnia z kategorii ryzyka – popytu jest typowym ryzykiem biznesowym dotyczącym oszacowania zapotrzebowania na konkretne usługi i rozłożenia go w czasie.
Reguła określona we wspomnianej decyzji Eurostatu stanowi, iż jeśli partner prywatny przyjmie na siebie ryzyko związane z budową oraz co najmniej ryzyko popytu lub ryzyko związane z dostępnością, to zobowiązania z tytułu umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie będą zaliczane do długu sektora finansów publicznych. Minister Finansów uważa, że reguła ta powinna się znaleźć w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Ministerstwo Finansów komentując rozporządzenia z 23 grudnia 2010 roku stwierdziło, że jego celem nie było blokowanie, czy ograniczanie zawierania przez jednostki samorządowe umów o partnerstwie publiczno-prywatnym. Uważa, że to poszczególne jednostki sektora finansów publicznych poprzez podejmowane decyzje o kształcie zawieranych umów PPP oraz podziale ryzyka pomiędzy partnera publicznego i prywatnego decydują, czy powstanie zobowiązanie zaliczane do długu publicznego, czy też nie.
Dla ministra finansów sprawa jest więc prosta, ale dla samorządowców nie. Dlaczego?
Przed grudniem 2010 roku były już realizowane przez samorządy inwestycje PPP, ale do GUS dotarło bardzo niewiele sprawozdań z tytułu ich wykonania. Powodem może być fakt, że dokładny opis poszczególnych sprawozdań wraz z typem kwalifikujących się do nich przedsięwzięć określony został dopiero w obszernych instrukcjach do załączników.
Grudniowe rozporządzenie nie wprowadza niczego nowego, co by spowodowało, że możliwości inwestycyjne samorządów w kontekście PPP się pogorszyły. Polska jest oczywiście w innym położeniu niż kilka lat temu – inna jest sytuacja gospodarcza kraju i kształtowany chęcią wykorzystania w jak najszerszym zakresie środków UE poziom zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Pomału rośnie też bagaż doświadczeń związanych z realizacją tego typu inwestycji – mówi Marcin Fronczak, naczelnik wydziału z Departamentu Przygotowania Projektów Indywidualnych w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego.
Podstawową i pierwszą kwestią do rozpatrzenia przez potencjalnych inwestorów publicznych jest przeprowadzenie analizy projektu pod kątem wpływu trzech wspomnianych powyżej, najważniejszych kategorii ryzyka oraz ocena jak rozłoży się ono pomiędzy partnera prywatnego i publicznego. Nie jest możliwe dokładne opisanie tego procesu w ustawie w taki sposób, by nie stwarzać pola do nadinterpretacji. Za poprawną analizę zawsze odpowiadać będzie inwestor, w tym przypadku strona publiczna – mówi Piotr Karczewski z tego samego departamentu MRR.
Problemy biorą się stąd, że zarówno samorządy jak i oceniające projekty ex-post instytucje – GUS i Regionalne Izby Obrachunkowe – wciąż mają niewiele doświadczeń w kwalifikowaniu projektów realizowanych w formule PPP – uważa Piotr Karczewski. Według niego rozporządzenie z grudnia 2010 r. należy czytać razem z dwoma poprzednimi rozporządzeniami: rozporządzeniem z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz z rozporządzeniem w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych z 4 marca tego samego roku, a także podręcznikiem „Manual on Government Deficit and Debt”, znowelizowanym w 2010 roku przez EUROSTAT i dostępnym na jego stronach internetowych. W innym przypadku można faktycznie odnieść wrażenie, że resortowi finansów chodzi tylko o ograniczenie możliwości, jakie daje ten rodzaj pozyskiwania kapitału i realizacji zadań publicznych.
Podobna sytuacja zaistniała, gdy samorządy w perspektywie finansowej 2004 – 2006 pierwszy raz realizowały i rozliczały inwestycje unijne. Wiele było wtedy kłopotów z przygotowaniem projektów, w tym dokumentacji aplikacyjnej i pytań o sprawy, z którymi dziś radzą sobie miasta i gminy bez problemu – mówi Marcin Fronczak.
Niestety w większości przypadków samorządy nie mają własnych specjalistów, którzy mogliby przeprowadzić analizy umów pod kątem wykorzystania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Konieczne jest więc z pewnością poszukiwanie wiedzy i wsparcia u innych, bardziej doświadczonych samorządów, a nawet miast partnerskich w krajach „starej Unii”, które inwestycje w formule PPP mają już za sobą, choćby nawet te prostsze, jak np. parkingi. Część miast (Poznań, Kraków), ma już pierwsze projekty PPP zrealizowane, bądź w dużym stopniu zaawansowane. Jest też spora grupa projektów w trakcie przygotowania np. szpitale w Żywcu i Łańcucie, spalarnie odpadów komunalnych w Poznaniu, Łodzi, Koszalinie, czy aquaparki w Lidzbarku Warmińskim, Gostyninie, Muszynie.
Staraniem minister Elżbiety Bieńkowskiej pod koniec stycznia 2011 r. powołano do życia Platformę PPP, do której przystąpiło już 40 członków – m.in. miasta wojewódzkie i większość ministerstw, a także przedstawiciele mniejszych samorządów. Platforma ma być forum wymiany doświadczeń w realizacji inwestycji w formule PPP. Planowane jest utworzenie grup roboczych dla zainteresowanych poszczególnymi rodzajami inwestycji – zajmować się one będą np. gospodarką odpadami, opieką zdrowotną (w tym budową szpitali), parkingami, energetyką, sportem czy edukacją (np. budową żłobków, przedszkoli, akademików, czy kampusów).
Platforma ma już swoją stronę internetową www.ppp.gov.pl, a na niej serwis informacyjny, obejmujący bieżące informacje na temat konferencji i warsztatów dotyczących PPP oraz przegląd regulacji krajowych i zagranicznych. W grudniu ubiegłego roku Eurostat wydał wymieniony już wyżej podręcznik poświęcony m.in. rozpoznawaniu i kwalifikowaniu ryzyka. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zleciło tłumaczenie podręcznika w części dotyczącej PPP, który po zakończeniu prac i skonsultowaniu treści z GUS będzie udostępniony na stronie internetowej Platformy PPP. Powinno to ułatwić stronie publicznej określenie i kwalifikowanie ryzyka. Wersja angielska jest dostępna już teraz na stronach internetowych Eurostatu.
Niestety oceny sposobu rozłożenia głównych grup ryzyka można dokonać tylko na podstawie konkretnych projektów. Piotr Karczewski mówi, że nie da się z góry rozstrzygnąć, które inwestycje będą lub nie będą wpływać zgodne z unijną dyrektywą na dług podmiotu publicznego. O tym zdecyduje sposób ich przygotowania, a następnie realizacji.
Samorządowcy muszą jednak pamiętać, że im większa część ryzyka jest po stronie partnera prywatnego, tym większe będą jego oczekiwania dotyczące zysku z inwestycji, zgodnie z zasadą – małe ryzyko to mały zysk, duże ryzyko to duży zysk. Niestety, w sytuacji w której inwestor publiczny nie przyjmie na siebie żadnego z głównych kategorii ryzyka i w całości zechce przerzucić je na partnera prywatnego – w najgorszym przypadku może go po prostu nie znaleźć. Ten, kto lepiej potrafi zarządzać danym ryzykiem, powinien je wziąć na siebie, bo to zmniejszy koszt inwestycji oraz zwiększa jej efektywność.
Szukając rozwiązań trzeba zacząć od przeprowadzenia analizy zwanej komparatorem sektora publicznego, która pokaże czy konkretny projekt nadaje się do realizacji w formule PPP i czy przyniesie on jakąś wartość dodaną względem tradycyjnego sposobu realizacji inwestycji. Na tym pierwszym etapie powinien pojawić się wstępny szacunek głównych grup ryzyka. Jeśli analiza przedprojektowa będzie dobrze zrobiona, łatwiej będzie znaleźć doradcę, który pomoże przygotować projekt tak, aby przeszedł on kolejne etapy planowania i zakończył się sukcesem – wyborem partnera prywatnego, podpisaniem umowy oraz rozpoczęciem inwestycji, a w wybranych przypadkach, o ile będzie to uzasadnione – nie zwiększał długu.
Źle przygotowane projekty PPP to olbrzymie ryzyko finansowe dla budżetu samorządu, a co za tym idzie – całego kraju. Dotyczyć może to zwłaszcza tych sektorów, w których przepisy prawa nie są dostatecznie jasno doprecyzowane, np. gospodarka odpadami.
Ostatecznie inwestycje w formule PPP ma weryfikować GUS na podstawie sprawozdań samorządów i przekazywać dane do Eurostatu. Będzie to weryfikacja ex-post, czyli po wyborze i podpisaniu umowy z partnerem prywatnym, w trakcie realizacji inwestycji.
Może więc zdarzyć się tak, że samorząd będzie przekonany, że inwestycja jest przygotowana poprawnie i nie będzie wliczona do deficytu, a jednak GUS zdecyduje inaczej. Aby uniknąć tego typu niespodzianek należy na jak najwcześniejszym etapie konsultować plany i założenia inwestycji z bankami, społecznością lokalną, administracją, organizacjami pozarządowymi – podkreśla Marcin Fronczak. Każda inwestycja jest związana z ryzykiem, a w formule PPP jest ono większe, m.in. z powodu dużo bardziej skomplikowanej struktury instytucjonalnej oraz trudnej procedury wyboru partnera prywatnego.
Do tego należy dodać niewielkie doświadczenia w zakresie realizacji projektów PPP w Polsce. Generalnie są to inwestycje trudniejsze i kosztowniejsze niż realizowane w formule tradycyjnej. To też jest bariera, którą trudno krajowym samorządom przekroczyć. Zdecydowanie jednak lepiej wydać więcej na dodatkowe doradztwo na etapie przygotowania projektu i mieć pewność, że GUS ani resort finansów nie znajdą powodów, żeby ją zaliczyć do długu publicznego. Trzeba też pamiętać, że z reguły są to umowy długoterminowe: 20 – 30 letnie związane przede wszystkim z eksploatacją i utrzymaniem infrastruktury na odpowiednim poziomie.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
