O wyższości budżetu zadaniowego nad tradycyjnym przekonana jest Halina Wasilewska-Trenkner, wieloletnia wiceminister finansów, dziś doradca prezesa NBP. – Budżet zadaniowy daje możliwość rozrywania sztywnych resortowych układów, bardziej elastycznego, czyli bardziej efektywnego wydawania pieniędzy. Nie można liczyć na szybkie efekty, potrzeba czasu na osiągnięcie oszczędności czy na uzyskanie większych korzyści z wydania takich samych pieniędzy na określone cele. Ale to swego rodzaju inwestycja – ocenia Wasilewska-Trenkner.
Zacznijmy od podstaw, czyli zasad, które przyświecają idei budżetu zadaniowego. – Możemy obecnie mówić o tzw. prezentacyjnym budżecie zadaniowym, gdzie informacje uzyskane na podstawie wykonania budżetu w układzie zadaniowym nie przekładają się na rozstrzygnięcia dotyczące alokacji środków na rok następny. W podejściu tym mamy do czynienia z istotną poprawą przejrzystości prezentacji wydatków, co nie zwiększa jednak efektywności wydatkowania środków publicznych. Zdania te można znaleźć w wydanej przez Ministerstwo Finansów pod red. Marty Postuły i Piotra Perczyńskiego książce „Wdrażanie budżetu zadaniowego”.
Na jakim jesteśmy etapie we wdrażaniu budżetu zadaniowego i na czym ma polegać jego wyższość nad budżetem tradycyjnym? Prace nad budżetem zadaniowym zaczęły się w 2006 roku w Kancelarii Premiera, a od 2008 trwają w resorcie finansów. Co roku jest przygotowywana zadaniowa wersja budżetu, obok tradycyjnej. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych od 2013 roku ma obowiązywać budżet zadaniowy.
Prace nad budżetem zadaniowym zaczęły się od określenia funkcji państwa. Jest ich 22. Funkcje zostały rozpisane na 151 zadań i 6500 działań. Wykonawcy budżetu będą musieli, począwszy od 2012 roku, rozliczyć się z wydanych pieniędzy równolegle w układzie tradycyjnym i zadaniowym, czyli określić jak zrealizowali konkretne zadanie i działanie, przypisane do określonej funkcji.
Budżet zadaniowy ma przejrzyście pokazywać w jaki sposób i przez kogo wytypowane zadania są realizowane i jasno mówić, jaki jest cel wydatkowania środków publicznych. Ma odpowiadać na pytania, na które w budżecie tradycyjnym nie ma odpowiedzi – np. ile naprawdę kosztuje kilometr drogi. Budżet zadaniowy pokaże cele i sposoby, w jaki będą one osiągane oraz rzeczywiste efekty. Budżet zadaniowy ma być prezentowany w trzyletnim horyzoncie czasowym – mówi Marta Postuła, dyrektor departamentu reformy finansów publicznych w Ministerstwie Finansów.
Jak ma wyglądać praca nad budżetem zadaniowym? Najpierw określa się cele, a potem wskaźniki czy mierniki, które mają mówić czy i jak postawione cele zostały zrealizowane. Zaletą zadaniowej formuły budżetu jest przejrzystość i możliwość oceny, czy pieniądze zostały efektywnie wydane, czyli czy osiągnięto założone cele. Priorytetem nie jest wydanie 100 proc. środków, ale osiągnięcie efektów. Oceniwszy wykonanie budżetu można powiedzieć, że w następnym roku więcej pieniędzy dostaną ci, którzy z każdej wydanej złotówki przysporzyli państwu więcej korzyści. Budżet zadaniowy nie zlikwiduje oczywiście politycznej gry wokół rozdziału pieniędzy, ale może sprawić, że będzie ona bardziej racjonalna, bo możliwe będzie używanie argumentów opierających się na efektywności.
Katalog celów dla konkretnych zadań jest określany przez poszczególne resorty przy współpracy Ministerstwa Finansów – mówi Marta Postuła. – Ministerstwa też określają mierniki, według których oceniane jest wykonanie budżetu, a my służymy im pomocą ekspercką.
W forsowaniu idei budżetu zadaniowego od początku był kłopot ze wskazaniem mierników. Ministerstwa mówiły np. że miernikiem realizacji budżetu jest wydatkowanie środków, co ośmiesza samą ideę budżetu zadaniowego. Nie jest to jednak dziełem przypadku. Ministerstwa boją się pokazać, jak skutecznie można je rozliczać z wydanych pieniędzy. Inny problem to pokusa pokazywania mierników, które łatwo osiągnąć. Każda biurokracja chce stale uzasadniać potrzebę swego istnienia, a każdy resort wie, ile pieniędzy potrzebuje, żeby działać i pod to dobiera sobie mierniki – mówią krytycy obecnego stanu prac nad budżetem zadaniowym.
Ministerstwo Finansów mierników nie narzuca, ale stworzyło i rozbudowuje ich katalog i zachęca do korzystania z przygotowanych wzorów. Zastanawia się nad tym, żeby zobowiązać resorty do tego, by np. połowa mierników musiała pochodzić z tego katalogu. Zgłasza uwagi do mierników resortowych, ale dyr. Postuła mówi, że nie wiadomo, jak często, gdyż nie są one rejestrowane. Na jakość mierników wpływa się też szkoląc urzędników, rocznie ponad 2 tys. osób. MF może też zły miernik wyrzucić z projektu budżetu przed przedstawieniem go na Radzie Ministrów.
Ministerstwo Finansów nie kontroluje wykonania budżetu, zbiera jedynie sprawozdania z jego realizacji i na ich podstawie sporządza raport. Tak było i jest do tej pory, tak samo ma też być po przejściu na budżet zadaniowy. W resorcie finansów uważa się, że nie ma możliwości sprawdzania, czy mierniki zostały osiągnięte i trzeba będzie wierzyć szefom resortów, którzy się pod sprawozdaniami podpisują. Wykonanie budżetu kontroluje jedynie NIK. Jak mówi dyr. Marta Postuła, robi to bardzo szczegółowo i coraz lepiej.
– Nie znam żadnych ocen wykonania budżetu, a po każdym roku powinna być zrobiona analiza, co zrealizowano, co nie i dlaczego. Jak można robić kolejny budżet nie oceniwszy poprzedniego? – pyta Wojciech Misiąg z Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, były wiceminister finansów.
Kontrola wykonania budżetu zadaniowego jest o wiele trudniejsza niż tradycyjnego, bo trzeba ocenić nie wydatkowanie określonych kwot, ale osiągnięcie celów. Kluczowe jest więc dobranie odpowiednich mierników, a z tym, jak widać, jest duży problem.
– Do dziś nie udało się określić, czemu budżet zadaniowy miałby służyć – mówi Elżbieta Suchocka-Roguska, wieloletnia wiceminister finansów, odpowiedzialna za budżet, obecnie doradzająca prezesowi NBP. – Wielu osobom wydaje się, że budżet powinien być rozpisany na zadania, a tymczasem potrzebna jest zmiana filozofii tworzenia tego podstawowego planu dla państwa. Budżet zadaniowy powinien być tam kształtowany, gdzie jest możliwość podejmowania decyzji. Jeśli celem jest np. zmniejszenie liczy zabitych na drogach, powinniśmy ocenić co jest do tego potrzebne: karetki, radiowozy, remonty dróg, lepsza praca inspekcji transportu samochodowego, edukacja. I trzeba decydować – czy w danym roku kupić radiowozy czy karetki, czy modernizować drogi.
– Budżetu zadaniowego nie ma, a co gorsza psute jest samo jego pojecie – uważa Wojciech Misiąg. – Budżet zadaniowy powinien być w założeniu związany ze zmianą sposobu myślenia, a ja nawet nie wiem, czy jego twórcy zdawali sobie z tego sprawę. W ciągu ostatnich sześciu lat popełniono w tej sprawie wszystkie możliwe błędy, zaczynając od tego, że zaczęto za wcześnie o nim mówić. Trzeba było co najmniej 4-5 lat okresu przygotowawczego. To, co dziś jest prezentowane jako budżet zadaniowy, niczemu nie służy.
Budżet jest kosztorysem tego, co ma być zrobione w określonym czasie. Najpierw należy więc ustalić, co jest do zrobienia, potem wycenić koszt, a następnie zobaczyć, czy jest na to dość pieniędzy. I jeśli się okazuje, ze pieniędzy jest za mało, należy wrócić do listy zadań i zdecydować, co z niej skreślić – przypomina Wojciech Misiąg. – Po zakończonym roku należy tych, którzy pieniądze wydawali, rozliczyć. Ażeby było to możliwe, muszą być jasne kryteria oceny, czy to co zaplanowane, zostało zrobione, tak jak zaplanowano. A to znaczy, że te zadania muszą być precyzyjnie określone.
W budżecie zadaniowym nie jest więc najważniejsze rozpisanie go na poszczególne zadania i określenia ich kosztu, ale to, że władza wykonawcza która idzie do organu ustawodawczego (wszystko jedno czy jest to Sejm, czy rada gminy) po upoważnienie do wydawania pieniędzy, jest zmuszony do zadeklarowania, co za otrzymane pieniądze zrobi. Podział na zadania jest sprawą wtórną.
Budżet zadaniowy jako taki nie funkcjonuje, jest jedynie zadaniowa wersja tradycyjnego budżetu. Nie ma budżetu zadaniowego, bo nie rozlicza się (poza wyjątkami), dysponentów budżetu z realizacji zadań. Rozlicza się ich kasowo – czy wydatkowali tyle, ile otrzymali. Ale nie rozlicza z oddanych do użytku kilometrów dróg, liczby osób objętych opieką społeczną, czy liczby studiujących – mówi Halina Wasilewska-Trenkner.
Wdrożenie idei budżetu zadaniowego wymaga przede wszystkim zmiany mentalności ludzi, a to idzie najwolniej. W grę wchodzi też obrona partykularnych interesów. Resorty nie będą bez walki zgadzać się na mierniki, które zmuszą je do rozliczania się z efektów, zamiast z wydatków. Trudności z tym mają kraje, w których od dziecka wszyscy żyli w gospodarce rynkowej. Dla wielu naszych urzędników będzie to wejście w inny świat. Francja 10 lat przygotowywała się do budżetu zadaniowego, wprowadziła go w połowie poprzedniej dekady i ciągle coś zmienia. Obecnie zamiast bardzo wielu szczegółowych zadań wprowadza mniej, ale obszerniejszych czyli mniej szufladek, ale za to większe. Więcej swobody, większa elastyczność.
Jak ma się do tych doświadczeń nasze sześć i pół tysiąca działań, sztywny resortowy podział administracji, krzyżowanie się i nakładanie kompetencji? Dowiemy się za dwa lata? Łatwiej może być pod tym względem samorządom. Dla samorządu lokalnego budżet zadaniowy jest bardziej naturalny. Nie ma mowy o problemach z podziałem kompetencji, zadania są prostsze, mierniki łatwiejsze do określenia. Około 20 proc. samorządów przeszło już w Polsce na budżety zadaniowe, w tym wiele dużych miast. Ma je m.in. Warszawa, Gdańsk, Szczecin. W skali kraju może to być znacznie trudniejsze.
W ostatnich miesiącach ceny ropy naftowej utrzymywały się w relatywnie wąskim przedziale wahań. Główne czynniki wpływające na rynek tego strategicznego surowca to eskalacja działań wojennych w kilku regionach świata oraz polityka krajów OPEC.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
