(Infografika DG/OF)
Rząd nie wypowiada się w tej sprawie oficjalnie, ale zarówno atak wicepremiera Jacka Rostowskiego na OFE, jak i wypowiedzi większość członków Rady Gospodarczej przy premierze mogą sugerować, że są to plany realne i zostaną wykonane w takiej czy innej formie jeszcze w tym roku.
Ciekawy wpis na tzw. „liście Gomułki” zamieścił minister Adam Jasser, sekretarz stanu w Kancelarii Rady Ministrów: „Byłbym jednak ostrożny z takim uzasadnianiem istnienia OFE. Jeszcze się ludzie nie daj Boże zorientują, że nie chodziło wcale o ich przyszłe emerytury a tylko o takie zwiększenie długu publicznego, by na kolejnych rządach wymusić Wielkie i Bolesne Reformy, na które zabrakło odwagi Wielkim Reformatorom” .
Nie zamierzam się wdawać w dyskusję o działaniach rządu w sprawie OFE. Wydaje się jednak, że wpis ministra Jassera dotknął bardzo istotnej sprawy. Rząd stoi wobec wyboru – dalszej konsolidacji finansów publicznych lub skorzystania z rezerwy oszczędności, zgromadzonych przez 14 lat w OFE, których status prawny (publiczne, czy prywatne?) nie jest jednoznacznie określony.
Zachęcać do tego może przykład Węgier, których rząd mimo krytyki ze strony polityków i agencji ratingowych przejął dużą część oszczędności emerytalnych, a w ostatnich 12 miesiącach rentowność ich 10-letnich obligacji skarbowych spadła o 3,37 punktu procentowego. Rynek jak na razie nie ukarał Węgier za niekonwencjonalną politykę fiskalną, co zapewne jest obserwowane w krajach naszego regionu, mających problemy budżetowe.
Według wstępnych szacunków relacja państwowego długu publicznego do PKB wyniosła pod koniec 2012 roku 52,7 proc., wobec 53,5 proc. na koniec 2011 r. Był to pierwszy od 2007 roku spadek relacji długu do PKB i jeszcze niedawno Ministerstwo Finansów miało nadzieję, że proces ten będzie kontynuowany. W Wieloletnim Planie Finansowym Państwa na lata 2012–2015, przyjętym w maju 2012 r. przewiduje się obniżenie w roku 2013 długu finansów publicznych do poziomu 49,2 proc. , a deficytu sektora finansów publicznych do 25,2 mld zł (niespełna 2 proc. PKB).
Silne spowolnienie gospodarki stwarza jednak ryzyko nie tylko zatrzymania procesu oddłużania, ale także gwałtownego wzrostu długu. W uzasadnieniu do ustawy budżetowej na rok 2013 stwierdza się, że niższe niż zakładano dochody budżetu państwa nie pozwolą na utrzymanie zakładanego wcześniej poziomu deficytu. Po korektach przyjęto jako podstawę tworzenia budżetu tempo wzrostu PKB na 2013 rok 2,2 proc., a nominalny wzrost PKB 4,7 proc.
Prognozowany jest zatem deflator 2,43 proc. Według prognoz budżetowych PKB w cenach bieżących ma wynieść w 2013 r. 1688,3 mld zł. Nominalny, a nie realny wzrost PKB jest w prognozach budżetowych głównym punktem odniesienia.
Nie znane są wprawdzie wyniki pierwszego kwartału, ale wiele wskazuje na to, że prognoza zarówno wzrostu nominalnego, jak i realnego była zbyt optymistyczna. Według wstępnych wyników kwartalnych GUS, w 2012 roku PKB w cenach bieżących wyniósł 1595,883 mld zł, nie zaś, jak zakładało Ministerstwo Finansów (uzasadnienie do ustawy budżetowej na rok 2013) 1612,7 mld zł. A zatem już w ubiegłym roku niedobór PKB (w stosunku do rządowych prognoz) wyniósł nieco ponad 1 proc., co przy niskiej dynamice w roku bieżącym jest wynikiem istotnym.
Jeśli realny wzrost PKB w roku bieżącym wyniesie 1,2 proc., a deflator 2 proc. (wydaje się to założeniem prawdopodobnym), PKB w cenach bieżących wzrośnie w tym roku o 3,2 proc. i wyniesie 1647,4 mld zł. Podstawa będzie zatem mniejsza od rządowych prognoz o 2,42 proc. lub o 40,9 mld zł.
W ubiegłym roku nominalne zadłużenie sektora finansów publicznych po konsolidacji wzrosło o 3,1 proc. Był to najniższy wzrost od wielu lat. W poprzednich latach wzrost ten był jednak znacznie wyższy. W roku 2011 wyniósł 9 proc., w 2010 r. 11,6 proc., w 2009 r. 12,1 proc.
Jeśli nominalny dług wzrośnie w tym roku więcej niż o 7,8 proc. lub 65,6 mld zł, przekroczy poziom 55 proc. PKB. W styczniu zadłużenie skarbu państwa zwiększyło się o 20,5 mld zł.
Według założeń ustawy budżetowej na rok bieżący potrzeby pożyczkowe netto wynoszą 45730,3 mln zł. Po trzech miesiącach dochody podatkowe były o blisko 6 proc. niższe niż w roku ubiegłym. Tymczasem ustawa budżetowa przewiduje ich wzrost w całym roku o 0,8 proc. Dochody z VAT mają zgodnie z ustawą wzrosnąć o 4 proc., a z akcyzy o 3,4 proc.
Tymczasem po pierwszym kwartale wpływy z akcyzy są blisko o 6 proc. niższe niż przed rokiem, a z VAT niższe o ponad 15 proc. Wyraźnie wyższe niż w roku ubiegłym są dochody z podatków bezpośrednich, ale jeżeli utrzyma się wysokie bezrobocie, a dynamika wynagrodzeń będzie niższa od zakładanej (w marcu wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw były wyższe niż przed rokiem o 1,6 proc., a w ustawie budżetowe założono średnioroczny wzrost o 4,5 proc.), również wpływy z podatków pośrednich będą niższe i wzrośnie niedobór w FUS.
(infografika: D. Gąszczyk)
Przyrost długu sektora finansów publicznych nie jest tożsamy z sumą potrzeb pożyczkowych podsektorów. Istotne znaczenie ma kurs walutowy pod koniec roku oraz sposób finansowania deficytu. Przyspieszeniu może ulec prywatyzacja. Istnieje też możliwość sięgnięcia, po raz kolejny, po Fundusz Rezerwy Demograficznej, na którym pod koniec 2012 roku znajdowało się 17 mld zł. W przypadku nowelizacji budżetu możliwe jest obniżenie limitu wydatków o kilka mld zł.
Tak więc rząd ma pewne pole manewru, by nie dopuścić do przekroczenia poziomu 55 proc. zadłużenia. Nie mniej ryzyko takie istnieje, tym bardziej, że oddala się perspektywa ożywienia w drugiej połowie obecnego roku. Jeżeli osłabienie wzrostu potrwa w następnym roku, problemy finansów publicznych staną się jeszcze trudniejsze.
(infografika: D. Gąszczyk)
Obecna sytuacja pokazuje, że mimo postępów konsolidacji finansów publicznych, możliwe jest przekroczenie progów ostrożnościowych nie tylko w przypadku recesji, ale też spowolnienia tempa wzrostu.
Aby sytuacji takiej – niewątpliwie stresującej dla każdego rządu – uniknąć, konieczne jest obniżenie poziomu zadłużenia sektora finansów publicznych do poziomu ok. 40 proc. Przejęcie oszczędności OFE jest jedną z opcji. Aktywa netto OFE wynoszą obecnie 269,6 mld zł, czyli 16,4 proc. PKB. Z informacji medialnych wynika, że rząd rozważa kilka sposobów przejęcia części tych aktywów. W zależności od tego, który zostanie przez rząd wybrany możliwe jest jednorazowe obniżenie długu o 4-6 proc. PKB.
Alternatywą są reformy, ograniczające wydatki państwa. Dotychczasowa konsolidacja polegała na działaniach bardzo ostrożnych, po stronie dochodów i wydatków, których suma dawała istotny efekt w postaci zmniejszenia deficytu finansów publicznych. Największy na to wpływ miało ograniczenie transferów do OFE, podniesienie składki rentowej i ograniczenie uprawnień do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Nie wszystkie planowane w ubiegłym roku przez rząd działania przyniosły spodziewane skutki. Wpływy z akcyzy na papierosy mimo podniesienia stawek były niższe od planowanych.
(infografika: D. Gąszczyk)
Możliwości kontynuowania konsolidacji przy pomocy małych kroków są w tym i przyszłym roku znacznie mniejsze z powodu osłabienia tempa wzrostu gospodarczego. Rząd stoi wobec dylematu – przyspieszenie reform, czy przeprowadzenie kilku poważniejszych reform. Reformy takie podpowiadało rządowi przed dwoma laty (gdy ważyła się sprawa redukcji składek do OFE) Forum Obywatelskiego Rozwoju. Rząd z tamtych propozycji praktycznie nie skorzystał, poza nieznacznym ograniczeniem zasiłków pogrzebowych oraz podniesieniem wieku emerytalnego, ale w tempie, które przyniesie efekty fiskalne dopiero w przyszłej dekadzie.
Jednym z problemów, przed jakimi stoi rząd wprowadzając reformy jest odroczenie ich efektu fiskalnego w czasie, a skoncentrowanie efektu politycznego (obniżenia poparcia dla rządzącej ekipy) w momencie wprowadzania. Najszybsze efekty dla budżetu można by uzyskać przez:
Po pierwsze – Likwidację przywilejów emerytalnych dla górników i powrót do sytuacji sprzed 2005 roku, gdy górnicy uzyskali bezterminowe prawo do przechodzenia na wcześniejsze emerytury bez względu na wiek, zamiast emerytur pomostowych. FOR wyliczał skutki budżetowe na 0,5 mld zł w pierwszym roku obowiązywania zmian i 2 mld po czterech latach i 3,5 mld zł po 10 latach.
Po drugie – Objęcie dochodów lepiej zarabiających rolników podatkiem PIT i składkami ubezpieczeniowymi na ZUS. Roczne korzyści dla sektora finansów publicznych takiej reformy szacowane są na 1-3 mld zł.
Po trzecie – Wprowadzenie nowego systemu naliczania rent z tytułu niezdolności do pracy dla osób urodzonych po 31 grudnia 1948 r., powiązanego z wysokością odprowadzanych składek. Skutki fiskalne w pierwszym roku wyniosłyby kilkadziesiąt milionów złotych, ale w roku 2020 już blisko 1 mld zł.
Po czwarte – Obniżenie wysokości zasiłków chorobowych dla funkcjonariuszy i żołnierzy i dostosowanie ich do zasad obowiązujących w systemie pracowniczym. Roczne korzyści szacowane są na kilkadziesiąt milionów złotych.
Po piąte – Likwidację lub poważną reformę Karty Nauczyciela. W ostatnich rząd przyznał nauczycielom znaczne podwyżki wynagrodzeń, nie wiążąc ich z podniesieniem obowiązkowego czasu pracy nauczycieli lub z weryfikacją jakości nauczania. Podwyżki kosztowały w latach 2008-2010 0,3 proc. PKB. Z punktu widzenia funkcjonowania kraju były to pieniądze, nie przynoszące żadnych pozytywnych skutków, poza podniesieniem stopy życiowej nauczycieli.
Karta Nauczyciela przyznaje takie przywileje, jak rok płatnego urlopu zdrowotnego po 20 latach pracy, 47 dni urlopu wypoczynkowego, a przede wszystkim niskie pensum. W roku 2011 z rocznego urlopu płatnego skorzystało 14 181 nauczycieli. Przyjmując średnie wynagrodzenie netto nauczyciela 30 tys, zł rocznie przywilej ten kosztuje rocznie 330 mln zł. Wydatki na wynagrodzenia nauczycieli wyniosły w 2009 roku 23 672 mln zł, a w 2011 r. już 27 131 mln zł.
Warto przy tym zauważyć, że w ostatnich latach liczba szkół, a co za tym idzie etatów nauczycielskich spada, a mimo tego, w skali kraju widać wzrost kosztów pensji zasadniczych nauczycieli. Pensum dla nauczycieli szkół podstawowych to 65 proc. średniego pensum w Unii Europejskiej. W przypadku nauczycieli szkół średnich to 84 proc. Podniesienie pensum do średniej europejskiej, a także przyspieszenie procesu bardziej racjonalnego rozmieszczenia szkół (dostosowanie ich do obecnej sytuacji demograficznej) umożliwiłoby znaczące obniżenie zatrudnienia w edukacji. Na samych kosztach wynagrodzeń możliwe byłyby oszczędności 5-7 mld zł rocznie (0,3-0,5 proc. PKB).
Po szóste – Ujednolicenie stawek VAT. Gdy przed kilku laty rząd podniósł podstawową stawkę VAT do 23 proc. rozważany był wariant alternatywny, za którym wówczas opowiadał się minister Michał Boni. Mianowicie wprowadzenie jednolitej stawki VAT na wszystkie towary i usługi objęte tym podatkiem. Według wyliczeń zespołu Boniego przy stawce VAT 18 proc. budżet zyskałby dodatkowo 18 mld zł. Obliczenia te były robione dla warunków z roku 2009. Dziś zapewne operacja ujednolicenia stawek VAT na poziomie 18 proc. przyniosłaby ok. 20 mld zł rocznie. Dodatkowym skutkiem byłoby wyeliminowanie wielu dziur, przez które wypływają dochody podatkowe.
Powyższe reformy mają z punktu widzenia rządu, dwie wady. Po pierwsze, zaczną przynosić skutki w najlepszym wypadku dopiero w roku przyszłym. Po drugie – uderzają w konkretne grupy wyborców. Dlatego alternatywa w postaci oszczędności z OFE wydaje się wyjątkowo kusząca. Jej wadą, poza psuciem reformy emerytalnej, będzie zapewne ograniczenie innych działań konsolidacyjnych.
Przejęcie przez rząd oszczędności OFE (w taki czy inny sposób) obniży dług sektora finansów państwa poniżej 50 proc., stwarzając politykom złudzenie bezpiecznej sytuacji fiskalnej. Doświadczenie obecnego roku, gdy dług publiczny wzrośnie o kilka punktów procentowych pokazuje, że bezpieczeństwo to jest fałszywe, zwłaszcza że od roku 2015 możemy spodziewać się znacznego napływu funduszy strukturalnych, wymagających współfinansowania. Z tego powodu za kilka lat napięcia w budżecie powrócą.
OF
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
