Reforma OFE, czyli koło ratunkowe dla rządu

Rząd zaproponował w przedostatnim dniu 2010 roku zmiany w systemie emerytalnym. Polegają na zmniejszeniu części składki przekazywanej do OFE, liberalizacji przepisów dotyczących polityki inwestycyjnej funduszy oraz stworzeniu zachęt podatkowych dla indywidualnych oszczędności w funduszach emerytalnych.
Reforma OFE, czyli koło ratunkowe dla rządu

Witold Gadomski fot. arch. autora

Zmiany były zapowiadane od dawna, lecz wydawało się, że rząd nie zdecyduje się na nie, wiedząc, że projekt będzie atakowany przez wiele środowisk opiniotwórczych: organizacji biznesowych, ekonomistów, analityków rynku. Okazało się, że premier, któremu zarzuca się brak determinacji w przeprowadzaniu reform, tym razem był stanowczy. Rząd przyjął projekt, zakładający, że do OFE ma być przesyłane jedynie 2,3 proc. wynagrodzenia, zamiast jak dotychczas 7,3 proc. Pozostałe 5 proc. będzie należeć do II filaru, lecz środki te zarządzane będą przez ZUS i lokowane w specjalne obligacje, indeksowane tempem wzrostu PKB.

Konstrukcja jest dziwaczna. ZUS jest częścią sektora finansów publicznych. Zarządza indywidualnymi rachunkami emerytalnymi, na których zapisywana jest składka, pobierana od przyszłych emerytów, czyli pierwszym filarem systemu emerytalnego. Indywidualne rachunki emerytalne nie mają (jak w OFE) odpowiednika po stronie aktywów. Składka jest wydawana na bieżące emerytury. Teraz w ZUS powstaną dodatkowe indywidualne rachunki przyszłych emerytów, raczej nie drugi filar, lecz co najwyżej filar „jeden i pół”. Gromadzone będą na nich specjalne obligacje (niepodlegające obrotowi). Jednocześnie Skarb Państwa będzie księgował po stronie pasywów dług, finansowany tymi obligacjami. Tyle, że dług ten nie będzie liczony w statystyce polskiej i w statystyce Unii Europejskiej, gdyż będą to wzajemne zobowiązania i należności podmiotów sektora finansów publicznych. Filar „jeden i pół” różnić się będzie od filara pierwszego jedynie sposobem indeksacji księgowanych składek.

Zdaniem premiera Donalda Tuska, ta karkołomna konstrukcja pozwoli zwiększyć przyszłe emerytury, gdyż ZUS, co zrozumiałe, nie będzie pobierał opłat za zarządzanie środkami, gromadzonymi w postaci dodatkowej składki 5 proc. Premier mógł o tym zapewniać bez obawy, że ktoś zweryfikuje rządowe symulacje. Dziś nie sposób stwierdzić, ile wyniosą przyszłe emerytury z OFE, ZUS i specjalnych obligacji. Wszystko zależy bowiem od rozwoju sytuacji makroekonomicznej w ciągu kilkunastu lub kilkudziesięciu lat. Choć eksperci rządowi pracowali nad projektem od kilku miesięcy, wygląda on na niedokończony. Nie wiemy, czy „filar jeden i pół” będzie utrzymany stale, czy tylko czasowo. Rząd zakłada, że po roku 2017 zwiększy się składka przekazywana do OFE, ale krytycy rządowego projektu podkreślają, że raz rozpoczęty demontaż systemu emerytalnego będzie trudny do odwrócenia. Kolejne rządy będą mogły dalej ograniczać transfery do OFE, a nawet całkowicie zlikwidować II filar, powołując się na precedens, stworzony przez rząd Tuska.

Zapewne nieprzypadkowo decyzja została podjęta w przeddzień Sylwestra, gdy opinia publiczna i media nie śledzą pilnie zdarzeń, zachodzących w polityce. Wszystko to razem wzięte sprawia wrażenie politycznego tricku, a nie racjonalnej reformy.

Nic dziwnego, że projekt rządowy spotkał się z szeroką krytyką mediów, zainteresowanych gospodarką i ekonomistów. Rząd broni swego stanowiska, wysuwając trzy różne argumenty.

1. Funkcjonujący od kilkunastu lat system emerytalny został błędnie zaprojektowany. Jego twórcy nie uwzględnili, a w każdym razie zaniżyli, koszty dla budżetu i skalę długu publicznego, który zostanie wygenerowany na skutek transferów do OFE w ciągu kilkudziesięciu lat.

OFE nie konkurują ze sobą o klienta niższymi opłatami. Mają zbliżone stopy zwrotu, które nie gwarantują satysfakcjonujących emerytur. Zdaniem ważnego doradcy ekonomicznego premiera „OFE to maszynka do robienia pieniędzy dla instytucji, które funduszami zarządzają”. Zaś Jacek Rostowski twierdzi, że  „OFE to mieszanina socjalizmu i rynku”, która w dodatku skupia najgorsze cechy obu systemów.

2. Największe osiągnięcie reformy emerytalnej – Otwarte Fundusze Emerytalne  – pozostaną, tyle że przejściowo będą musiały zadowolić się mniejszą składką. Ale za siedem lat składka przekazywana OFE znów wzrośnie, choć nie do obecnego poziomu. Premier w wystąpieniu na konferencji po posiedzeniu rządu, na którym przyjęty został zarys zmian, podkreślał, że nie chodzi o wariant węgierski, czyli przekazanie pieniędzy z OFE do budżetu, ani estoński, czyli całkowite zawieszenie przekazywania składek, lecz o „kompromis między sprzecznymi oczekiwaniami.” Premier zapewniał, że polski wariant reformy systemu emerytalnego nie doprowadzi do całkowitego demontażu.

3. OFE odpowiedzialne są za jedną czwartą tegorocznego deficytu sektora finansów publicznych i z jedną trzecią długu publicznego. Gdy rząd ma problemy z utrzymaniem równowagi finansów publicznych nie może sobie pozwolić na „luksus” budżetowych wydatków na przyszłych emerytów, tym bardziej, że  odbywa się to kosztem emerytów obecnych, którzy mają prawo głosu w nadchodzących wyborach.

Każdy z tych trzech argumentów zawiera racjonalne wątki. Patrząc z perspektywy kilkunastu lat funkcjonowania reformy łatwo stwierdzić, że popełniono szereg błędów, a niektóre założenia były nadmiernie optymistyczne. Przeszacowywano korzyści i pomniejszano koszty. W dokumencie z czerwca 1997 roku „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności”, będącym „Biblią” reformy emerytalnej, przeprowadzono symulację skutków wprowadzenia OFE dla równowagi ZUS, a w konsekwencji finansów publicznych, tylko do roku 2017. Zakładano, że w tym okresie transfery do II filara będą finansowane wpływami z prywatyzacji oraz racjonalizacją emerytur, wypłacanych przez ZUS. W sumie w roku 2010 koszty będą zbilansowane, a w roku 2017 (koniec wpływów z prywatyzacji) wyniosą  niespełna 2 mld zł.  W dokumencie nie ma symulacji skutków budżetowych reformy emerytalnej po roku 2017.

Tymczasem według obecnych wyliczeń Ministerstwa Finansów łączny dług, wynikający z transferów do OFE będzie rósł do połowy wieku i wyniesie wówczas ponad 90 proc. PKB. Autorzy reformy emerytalnej wyliczenia te kwestionują, ale dziś nie podważają faktu, że dług ten będzie rósł  – do ok. 50 proc. PKB.

Przed kilkunastu laty zbyt optymistycznie oceniano efektywność działania funduszy emerytalnych. Reformatorzy chcieli zapewnić bezpieczeństwo wkładów do OFE. Przeregulowali system, co spowodowało, że stopy zwrotu w OFE są niskie, a konkurencja między funduszami słaba. W dodatku regulacje zwiększają koszty funkcjonowania systemu, a tym samym opłaty uczestników OFE.

Zdecydowanie zbyt optymistycznie oceniano efekt racjonalizacji emerytur i rent, wypłacanych z ZUS. Dopiero w 2008 roku  Sejm przyjął ustawę o emeryturach pomostowych, która poważnie ograniczyła możliwość przechodzenia na wcześniejsze emerytury.

Po 12 latach funkcjonowania system emerytalny wymaga korekt. Ze stwierdzeniem tym godzą się wszyscy, także twórcy reformy. Propozycje zmian w funkcjonowaniu OFE przedstawione były latem 2010 roku przez zespół Michała Boniego. Polegały przede wszystkim na odejściu od obecnej formuły benchmarku, która zniechęca fundusze do ostrzejszej konkurencji oraz stworzenia sub-funduszy, dopasowanych do odpowiednich profili wiekowych.

Ale wszystkie argumenty rządu uzasadniające „reformę” wcale nie są przekonujące. Jeśli OFE są dla ministra finansów rodzajem „socjalizmu rynkowego”, to dlaczego rząd chce je mimo wszystko utrzymać, a za kilka lat zwiększyć składkę, która jest do nich przekazywana? Jeśli uważa, że system jest zbyt obciążający dla finansów publicznych, to dlaczego do takiego wniosku doszedł po trzech latach rządów, w sytuacji gdy dług publiczny oscyluje wokół granicy 55 proc. PKB, a według statystyk unijnych granicę tę już przekroczył? Pomysł zmiany systemu emerytalnego byłby bardziej wiarygodny, gdyby rząd przedstawił go przed dwoma, a jeszcze lepiej trzema laty, gdy groźba przekroczenia progu ostrożnościowego wydawała się odległa.  Obecnie trudno inaczej interpretować projekt, jak rozpaczliwą ucieczkę przed gilotyną długu. Przyznał to Michał Boni, który w audycji telewizyjnej mówił: „To jest dramatyczna decyzja (…) podjęta dla ochrony finansów publicznych, dla ochrony przed wzrostem długu, przed wzrostem deficytu.”

Transfery do OFE wyniosły w roku 2010 około 22,5 mld zł (zgodnie z ustawą budżetową), czyli około 1,6 proc. PKB. Dla roku 2011 liczby wynoszą odpowiednio 23,9 mld zł i 1,6 proc.  Deficyt, wynikający z funkcjonowania OFE (i przyrost długu publicznego) jest jednak większy, gdyż Skarb Państwa musi obsługiwać dług, wynikający z wcześniejszych transferów. Według Sprawozdania Finansowego FUS zsumowana refundacja składek OFE w latach 1999-2010 wyniosła 157,3 mld zł. Tym samym wygenerowany został dług tej wysokości (pomijam efekt czasu i dodatkowy dług wynikający z wydatków na obsługę długu).

Jego obsługa przy średnim koszcie pozyskania pożyczek 5 proc. wynosi zatem 7,87 mld zł, czyli 0,55 proc. PKB. Łączny koszt istnienia OFE dla budżetu w roku 2010 wyniósł zatem 2,16 proc. Ministerstwo Finansów koszt ten zawyża koncentrując się nie na koszcie refundacji składek OFE, lecz na koszcie dotacji z budżetu do ZUS. Dotacje są większe niż transfery, gdyż ZUS nawet bez transferów do OFE byłby niezbilansowany.

Obniżenie składki przekazywanej do OFE z 7,3 do 2,3 proc. oznacza, że transfery i koszt ich refundacji z budżetu obniży się o 68,5 proc. Efekt w 2011 roku będzie mniejszy, gdyż nowe zasady mają zacząć obowiązywać od 1 kwietnia. Jeśli założymy, że transfery do OFE i ich refundacja przepływają proporcjonalnie do upływu czasu, średnia składka do OFE w 2011 roku wyniesie 3,55 proc. , a łączne transfery  11,6 mld zł, zamiast planowanych wcześniej 23,9 mld zł. Rząd zaoszczędzi zatem w 2011 roku 12,3 mld zł, czyli 0,8 proc. PKB. W roku 2012 efekt w postaci „efekt oszczędnościowy” będzie większy, gdyż nowe zasady będą obowiązywać przez cały rok i wyniesie 17 mld zł, czyli ok. 1,1 proc. PKB.

Zmiana składki nie wpłynie na wysokość deficytu budżetowego, ani deficytu sektora finansów publicznych, gdyż według polskiej definicji transfery z ZUS do OFE i ich refundacja nie są uwzględniane w deficycie. Natomiast wpłyną na wysokość długu, którego przyrost będzie mniejszy – w 2011 roku o 0,8 punktu procentowego, a w 2012 o 1,1 punktu. Zmieni się też wysokość deficytu według definicji ESA-95, co zbliży nieco nasze finanse do kryteriów, wynikających z europejskiego Paktu Stabilności i Wzrostu. Podobne korzyści będą w kolejnych latach, aż do roku 2017, kiedy to, według propozycji rządu, transfery do OFE wzrosną do 5 proc. wynagrodzeń.

Nasuwa się pytanie – czy tak nieznaczne korzyści, osiągnięte przez rząd zrównoważą potencjalne straty.  Zdaniem ministra finansów rynek pozytywnie oceni propozycje zmian systemu emerytalnego gdyż, po pierwsze są one znacznie łagodniejsze niż na Węgrzech, gdzie rząd po prostu zabrał pieniądze zgromadzone w funduszach, a po drugie świadczą o tym, że rząd podejmuje racjonalne kroki dla ograniczenia długu publicznego.

Ale reakcja rynków jest trudna do przewidzenia. Równie dobrze inwestorzy handlujący polskim długiem mogą dojść do wniosku, że skoro rząd dla ograniczenia długu o 1 punkt procentowy przeprowadza w roku przedwyborczym ryzykowną operację, narażając się na krytykę mediów i opiniotwórczych ekonomistów, to sytuacja polskich finansów publicznych jest poważniejsza niż się wcześniej wydawało. I rząd nie ma innego pomysłu na ograniczenie przyrostu długu, jak tylko demontowanie reformy emerytalnej, uważanej przez kilkanaście lat za jeden z największych sukcesów Polski.

Minister Jacek Rostowski kilkakrotnie wykazał się dobrą intuicją lub po prostu miał szczęście i nie można wykluczyć, że i w tym wypadku rzeczywistość potwierdzi jego przypuszczenia – rynki zareagują na zmiany w OFE spokojnie. Ale jeśli się pomyli i rentowność naszych obligacji (a w konsekwencji koszt obsługi długu) wzrośnie tylko o 2 punkty procentowe, korzyści z ograniczenia transferów do OFE zostaną „zjedzone”.

Zmniejszenie składki, przekazywanej do OFE przesłoniło racjonalne pomysły rządu. Donald Tusk zapowiedział wprowadzenie ulg podatkowych dla osób, oszczędzających w trzecim filarze, czyli w dobrowolnych funduszach emerytalnych. Ulgi mają być zwiększane stopniowo – w roku 2017 do 4 proc. dochodów. To pomysł bardzo dobry, choć być może zbyt ostrożny. Gdyby rząd zdecydował się całkowicie rozmontować „rynkowy socjalizm”, czyli drugi filar i zamiast niego wprowadził większe ulgi dla oszczędności w trzecim filarze, projekt można byłoby uznać za racjonalną reformę. A tak, jest tylko kołem ratunkowym dla rządu, który z niepokojem obserwuje statystyki długu publicznego.

Witold Gadomski fot. arch. autora

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?

Kategoria: Trendy gospodarcze
Właśnie dokonuje się duży zwrot w polityce najważniejszych banków centralnych na świecie. Ściśle wiąże się z tym obserwowany wzrost rentowności obligacji rządowych, który rozpoczął się w 2021 r. i nabrał gwałtownego przyspieszenia w tym roku.
Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?

Państwa rzucają koła ratunkowe liniom lotniczym

Kategoria: Analizy
Pandemia spowodowała, że w tym roku linie lotnicze będą miały stratę około 84,3 mld dolarów. Według danych International Air Transport Association (IATA) przeciętna linia lotnicza ma płynność pozwalającą na utrzymanie działania przez dwa miesiące bez przychodów, dlatego pomoc rządowa jest niezbędna.
Państwa rzucają koła ratunkowe liniom lotniczym

Dług publiczny źródłem inflacji? Liczby tego nie potwierdzają

Kategoria: Analizy
W warunkach globalnej recesji wywołanej przez pandemię konieczne stały się masywne deficyty finansów publicznych i wzrost długów publicznych. Jednak rozmiary tych deficytów mogą się okazać niewystarczające – także ze względu na instynktowne obawy przed nadchodzącą inflacją (albo wręcz hiperinflacją).
Dług publiczny źródłem inflacji? Liczby tego nie potwierdzają