(©Envato)
Po miesiącach rozważań Komisja Europejska ostatecznie opublikowała swoją propozycję reformy Paktu Stabilności i Wzrostu (SGP), która została pokrótce przedstawiona przez Buti i in. (2022), a w pełni sprecyzowana w Komisji Europejskiej (2022). Propozycja, którą kraje członkowskie przeanalizują, zawiera dwie zasadnicze poprawki i pięć głównych niedociągnięć.
Pierwszym usprawnieniem jest ustrukturyzowanie procedury wokół przewidywanej ewolucji długu publicznego. Jest to słuszna koncepcja, co od dawna argumentuje wielu ekonomistów (np. Martin i in. 2021, Wyplosz 2019). Dyscyplina fiskalna jest zasadniczo kwestią międzyokresową, a nie powtarzanym rok po roku „deficytem poniżej 3 proc.”, który skutecznie podważył wszystkie poprzednie wersje Paktu. Dług musi być zrównoważony, co oznacza, że ostatecznie zbliża się do umiarkowanego poziomu (powiedzmy 60 proc. PKB lub mniej).
Drugim usprawnieniem jest zróżnicowanie krajów w zależności od ich wcześniejszego zadłużenia. Wynika to naturalnie z pierwszego ulepszenia i pozwala uniknąć traktowania wszystkich krajów w ten sam sposób w zależności od ich rocznych deficytów, stosując te same zasady do krajów o niskim i wysokim zadłużeniu. Chociaż Komisja od dawna uznawała potrzebę pójścia w tym kierunku i często czyniła to w praktyce, formalna zasada o tym nie stanowiła, co często prowadziło do kuriozalnych wypaczeń.
Te koncepcyjne przełomy, choć oczywiste i spóźnione, są nie do przecenienia. Szkoda więc, że przedstawiona propozycja obarczona jest poważnymi wadami.
Po pierwsze, ścieżka zadłużenia ma być ustalana przez Komisję korzystającą z ugruntowanej analizy zdolności obsługi zadłużenia (DSA). DSA polega na wykorzystaniu skumulowanego ograniczenia budżetowego rządu, tożsamości księgowej, do opisania ewolucji długu w określonym horyzoncie czasowym. Horyzont ten musi być wystarczająco długi, aby zbliżyć się do formalnej definicji zdolności obsługi zadłużenia (technicznie rzecz biorąc, warunek transwersalności). Komisja proponuje perspektywę czteroletnią, którą pod pewnymi warunkami można przedłużyć do siedmiu lat (więcej szczegółów poniżej), ale obliczenia opierają się na horyzoncie dziesięcioletnim. Jest to rozsądny kompromis.
Ścieżka relacji długu do PKB jest kształtowana przez trzy zmienne:
Oczywiście bardzo niewiele wiadomo o przyszłym rozwoju dwóch pierwszych zmiennych, więc należy posługiwać się prognozami, które tak naprawdę są tylko założeniami (Wyplosz 2011). Komisja proponuje, że to ona będzie przyjmować te założenia. Ponieważ ścieżka zadłużenia jest bardzo wrażliwa na założenia, Komisja faktycznie zdecyduje, kiedy dług jest zrównoważony, a kiedy nie.
Ponieważ ścieżka zadłużenia jest bardzo wrażliwa na założenia, Komisja faktycznie zdecyduje, kiedy dług jest zrównoważony, a kiedy nie.
Komisja proponuje przeprowadzenie stochastycznej analizy kosztów i korzyści (DSA), aby ocenić wiarygodność swoich założeń w oparciu o dotychczasowe zmiany realnych stóp procentowych i stóp wzrostu. Ale czy to zadziała? Wystarczy pomyśleć o obecnej sytuacji: kto może w sposób rozsądny przyjąć jakiekolwiek założenia na najbliższe kilka lat, i jak przeszłość pomaga w ocenie ich trafności? Biorąc ten kluczowy krok w swoje ręce, Komisja podważyłaby deklarowany cel przywrócenia odpowiedzialności krajom członkowskim.
Po drugie, chociaż czteroletnia perspektywa jest ulepszeniem, jest ona zbyt krótka i może doprowadzić do żądania antycyklicznej koncentracji korekt budżetowych na początkowym etapie – zasadniczo zwróceniem się do członków o ograniczenie wydatków w przypadku spowolnienia wzrostu. Ta funkcja była problematyczna w poprzednich wersjach Paktu Stabilności i Wzrostu. Uprzedzając krytykę, Komisja przewiduje przedłużenie okresu obowiązywania do siedmiu lat, ale pod pewnymi warunkami. Co dziwne, warunki te nie dotyczą samej tylko dyscypliny budżetowej. Wymagają one reform po stronie podaży i „dobrych” inwestycji publicznych. Uzasadnienie jest zapewne takie, że pobudzenie podaży pomaga w zmniejszeniu wskaźnika zadłużenia. Jednak pomieszanie dwóch różnych celów – dyscypliny budżetowej i jakości działań publicznych – rozmywa cel Paktu. Przez ponad dwie dekady SGP nie udało się osiągnąć dyscypliny budżetowej; rozszerzenie jego misji o pobudzenie strony podażowej raczej nie ułatwi mu zadania i nie zwiększy jego skuteczności.
Przez ponad dwie dekady SGP nie udało się osiągnąć dyscypliny budżetowej; rozszerzenie jego misji o pobudzenie strony podażowej raczej nie ułatwi mu zadania i nie zwiększy jego skuteczności.
Po trzecie, po uzgodnieniu ścieżki zadłużenia, każdy rząd musi zobowiązać się do jej realizacji. Ograniczenie budżetowe, które jest podstawą obliczeń DSA, jednoznacznie wskazuje na pierwotne saldo budżetowe jako właściwy instrument. Co zaskakujące, propozycja wymaga od rządów zobowiązania się do „górnych pułapów wydatków”. Czy duże obniżki podatków mogłyby przemknąć niezauważone i doprowadzić do dużych, destabilizujących deficytów? Oczywiście, że nie, bo „wydatki publiczne” nie na tym polegają. Proponowany górny pułap wydatków jest w rzeczywistości „pojedynczym wskaźnikiem operacyjnym”, który ma być prosty i przejrzysty. Wskaźnik ten jest zdefiniowany jako „wydatki pierwotne netto, tj. wydatki pomniejszone o dyskrecjonalne środki po stronie dochodów i z wyłączeniem wydatków z tytułu odsetek oraz cyklicznych wydatków na bezrobocie” (Komisja Europejska 2022: 12). Oznacza to, że obniżki podatków byłyby liczone jako wzrost wydatków. Pomijając ten mylący żargon, wskaźnikiem naprawdę jest korygowane cyklicznie saldo pierwotne, które zostało wprowadzone w ramach poprzedniej reformy, aby umożliwić działanie automatycznych stabilizatorów.
Był to dobry pomysł, który nie przyniósł efektów, ponieważ okazało się, że cyklicznych korekt nie da się zmierzyć z akceptowalną precyzją. Proponowane przez Komisję rozwiązanie polega jedynie na zmianie nazwy instrumentu, przy minimalnych modyfikacjach. Nowy wskaźnik nie jest prosty i przejrzysty, a jego wprowadzenie spowoduje dokładnie te same trudności, które podważyły sens stosowania korygowanego cyklicznie salda pierwotnego.
Chorwacka droga do euro: test nowej konfiguracji systemu ERM2
Po czwarte, w ostatnich latach kraje członkowskie utworzyły niezależne krajowe rady budżetowe, których zadaniem jest monitorowanie budżetów rządowych od etapu ich przygotowania do ostatecznej realizacji. Jak pokazują Beetsma i in. (2018), niektóre z tych rad okazały się dość skuteczne, inne mniej, ponieważ nie są wystarczająco niezależne i/lub mają niewystarczającą liczbę pracowników. Uderzające jest to, że Komisja całkowicie ignoruje tę zmianę będącą prawdopodobnie najbardziej obiecującym nowym narzędziem do ustanowienia dyscypliny budżetowej. Ponadto, wzmocnienie pozycji krajowych rad budżetowych jest kluczowe do ustanowienia odpowiedzialności. Oczywiście, musi istnieć pewien europejski nadzór nad krajowymi radami, aby zagwarantować ich skuteczność. Dlatego Beetsma i in. (2022) i Wyplosz (2013) proponują, aby zreorganizowana europejska rada polityki budżetowej pełniła rolę strażnika krajowych rad, nadzorując ich niezależność, procedury i środki techniczne. Oczywiście takie rozwiązanie zmniejszyłoby centralną rolę, jaką wyznacza sobie Komisja, która skutecznie podważa odpowiedzialność krajów członkowskich.
Wreszcie, od początku egzekwowanie prawa było piętą achillesową Paktu Stabilności i Wzrostu. Jak przewidzieli Eichengreen i Wyplosz (1998), poleganie na sankcjach finansowych było i pozostaje iluzoryczne, ponieważ w ostatecznym rozrachunku rządy raczej nie będą się wzajemnie karać. W ciągu dwóch dekad obowiązywania Paktu nigdy nie nałożono żadnej sankcji, a przecież w wielu krajach ogromnie wzrosło zadłużenie publiczne.
W ciągu dwóch dekad obowiązywania Paktu nigdy nie nałożono żadnej sankcji, a przecież w wielu krajach ogromnie wzrosło zadłużenie publiczne.
Komisja nadal pokłada nadzieję w sankcjach. Jej koncepcja polega na tym, aby sankcje były mniejsze, aby były do przyjęcia. To nadal jest tak samo iluzoryczne, jak zawsze było. Rozwiązaniem jest oparcie się na krajowych radach budżetowych poprzez wzmocnienie ich roli i wpływu. Niedawny upadek brytyjskiej premier Truss był w dużej mierze spowodowany reakcją rynku na jej decyzję o opracowaniu mini budżetu bez konsultacji z cieszącą się dużą renomą brytyjską radą budżetową – Biurem Odpowiedzialności Budżetowej.
Uwagi końcowe
Należy pochwalić Komisję za uznanie, że dyscyplina budżetowa jest pojęciem długoterminowym i że właściwym miernikiem jest ewolucja wskaźnika zadłużenia w długim horyzoncie czasowym, który należy oszacowywać indywidualnie w każdym przypadku. Niestety, podobnie jak solidność łańcucha zależy od każdego jego ogniwa, jakość propozycji podważają błędy w przepływach. Komisja musi oczywiście poruszać się wśród różnych i czasem sprzecznych krajowych opinii na temat dyscypliny budżetowej, co jest wyzwaniem politycznym. Poważne potraktowanie odpowiedzialności krajowej jest właściwą drogą do celu, a to oznacza decentralizację. Wymaga to rygorystycznie określonej struktury instytucjonalnej, która łączy silne i niezależne krajowe rady budżetowe z podobnie silną i niezależną Europejską radą budżetową. Całkiem możliwe, że decentralizacja oznacza zmniejszenie roli Komisji.
Rządy krajowe ocenią teraz tę propozycję. Niektórzy będą oburzeni wrażeniem przejęcia władzy przez Komisję, podczas gdy inni zaakceptują ją w nadziei, że uda im się zawrzeć umowy, aby uniknąć restrykcji SGP, jak to miało miejsce w przeszłości. Może to zapewni przyjęcie wniosku, a być może doprowadzi do jego całkowitego odrzucenia. Stworzenie właściwego Paktu Stabilności i Wzrostu, które jest wspólnym celem, wydaje się teraz być kolejną straconą szansą.
Charles Wyplosz – Professor Emeritus at Geneva Graduate Institute
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
