Regulacja wielkich firm technologicznych: unijny Akt o rynkach cyfrowych

Proponowany przez Unię Europejską Akt o rynkach cyfrowych jest próbą uzyskania kontroli nad internetowymi „strażnikami dostępu”, poprzez poddanie ich szerszemu zakresowi ograniczeń wstępnych.
Regulacja wielkich firm technologicznych: unijny Akt o rynkach cyfrowych

(©Envato)

Siły rynku cyfrowego napędzają ogromny wzrost wydajności. Jednak generują także dynamikę typu „zwycięzca bierze wszystko” (winner-takes-all), która w przypadku braku odpowiedniej interwencji może prowadzić do powstania rynków monopolistycznych i zaszkodzić konsumentom w dłuższej perspektywie czasowej. Wolno działające narzędzia polityki konkurencji nie są odpowiednio przygotowane do tego, aby w pełni rozwiązać te problemy w obszarze technologii cyfrowych.

W grudniu 2020 roku Komisja Europejska zaproponowała przyjęcie Aktu o rynkach cyfrowych (Digital Markets Act, DMA) w celu uregulowania problemu tzw. strażników dostępu (gatekeepers) świata cyfrowego poprzez nałożenie bezpośrednich ograniczeń na zachowanie gigantów technologicznych. Chociaż Komisja nie wymieniła żadnych przedsiębiorstw z nazwy, zaproponowała kryteria, które z pewnością spełnią m.in. Google, Facebook, Amazon, Apple, Microsoft i SAP.

W niniejszym artykule analizujemy różne przepisy DMA i wyjaśniamy, dlaczego Komisja Europejska zdecydowała się na regulację funkcjonowania wielkich firm technologicznych.

Kim są „strażnicy dostępu” na rynkach cyfrowych?

Strażnik dostępu to firma, która działa jako ważny łącznik między dwiema lub większą liczbą grup użytkowników – jak choćby między kupującymi i sprzedającymi. Gdy takim firmom uda się pozyskać znaczną część użytkowników po jednej stronie danej platformy (np. kupujących), mogą one uzyskać pełną kontrolę nad dostępem do niektórych rynków lub klientów. W rezultacie użytkownicy po drugiej stronie platformy (np. sprzedawcy) mogą nie mieć wielkiego wyboru i mogą być zmuszeni do korzystania z infrastruktury strażników dostępu.

Unia Europejska analizuje rzeczywistość w kategoriach „cyfrowych strażników dostępu” od momentu powstania firmy Google. W DMA Unia definiuje, że strażnikiem dostępu jest platforma, która działa w co najmniej jednej z ośmiu podstawowych kategorii usług świata cyfrowego (w tym wyszukiwaniu, sieciach społecznościowych, reklamie i rynkach online) w co najmniej trzech państwach członkowskich UE oraz:

  1. wywiera znaczący wpływ na rynek wewnętrzny (określony ilościowo jako roczny obrót w wysokości co najmniej 6,5 mld euro lub kapitalizacja rynkowa w wysokości co najmniej 65 mld euro);
  2. pełni funkcję ważnego punktu dostępu, za pośrednictwem którego użytkownicy biznesowi mogą dotrzeć do użytkowników końcowych (baza użytkowników większa niż 45 milionów użytkowników końcowych miesięcznie i 10 000 użytkowników biznesowych rocznie); oraz
  3. osiągnęła ugruntowaną i trwałą pozycję w zakresie prowadzonej działalności lub można z dużym prawdopodobieństwem przewidzieć, że utrzyma taką pozycję w niedalekiej przyszłości (spełni pierwsze i drugie kryteria w ciągu trzech kolejnych lat).

Platforma, która spełnia te progi ilościowe, jest uznawana za strażnika dostępu. Komisja zachowałaby jednak prawo do usunięcia (lub nadania) statusu „strażnika dostępu” w drodze oceny jakościowej. Komisja byłaby również uprawniona do zmiany progów w miarę zmian technologicznych oraz do prowadzenia dochodzeń rynkowych w celu identyfikacji nowych strażników dostępu.

Dlaczego wielkie firmy technologiczne są wielkie

Cyfrowe huby są prawdziwymi pochłaniaczami czasu. W grudniu 2019 roku (przed COVID-19), przeciętny Włoch spędzał 45 godzin miesięcznie na Facebooku i 24 godziny na Google. Być może tak samo jest w przypadku fizycznych rynków i miejsc spotkań towarzyskich, ale w internecie huby kontrolowane są przez zaledwie kilka podmiotów na całym świecie. Brytyjscy użytkownicy internetu spędzają 40 proc. czasu online na stronach należących do zaledwie dwóch dostawców (Google i Facebook). Strony tych samych dwóch dostawców są każdego miesiąca odwiedzane przez 96 proc. i 87 proc. wszystkich brytyjskich użytkowników internetu. Aż 58 proc. Niemców rezerwuje swoje wakacje przy pomocy zaledwie jednego portalu (Booking.com).

Waszyngton kontra Dolina Krzemowa

Przez długi czas decydenci polityczni nie byli szczególnie zaniepokojeni wysoką koncentracją występującą na rynkach cyfrowych. Zakładali bowiem, że cyfrowi czempioni muszą walczyć o utrzymanie swojego miejsca „na rynku”, czyli że mają konkurencję ze strony zewnętrznych graczy, którzy chcą zostać jutrzejszymi zwycięzcami. W końcu Facebook sam pokonał kiedyś portal MySpace, a Google wyprzedził portal AltaVista. Także Nokia wydawała się niegdyś niepokonana.

Jednak konkurencja rynkowa znana z czasów początków internetu nie wydaje się już istnieć. O ile prymat AltaVista trwał ledwie jeden rok (a MySpace trzy lata), obecnie minęła już pełna dekada dominacji rynkowej Google i Facebooka. Utrzymywanie się dzisiejszej przewagi rynkowej cyfrowych liderów stało się źródłem niepokoju: czy znaleźli oni sposób na trwałe pozbycie się konkurencji?

Istnieje kilka wyjaśnień niezwykłej trwałości przywództwa rynkowego cyfrowych gigantów. Po pierwsze, rynki cyfrowe posiadają cechy tzw. rynków „przechylających się” (tipping markets), na których jest miejsce tylko dla kilku graczy. Cechy te są połączeniem:

  • inercji konsumentów (dlaczego mam szukać nowego dostawcy poczty elektronicznej, kiedy obecny działa wystarczająco dobrze?);
  • rosnących korzyści skali (algorytmy rekomendacji stają się coraz lepsze z większą liczbą użytkowników);
  • niskich kosztów krańcowych (dystrybucja jednej dodatkowej aplikacji jest niemal bezkosztowa);
  • silnych bezpośrednich i pośrednich efektów sieciowych (im częściej użytkownicy korzystają z danego portalu społecznościowego, tym bardziej atrakcyjny staje się on dla innych użytkowników i reklamodawców).

Aby to zilustrować, należy rozważyć przykład rynku mobilnych systemów operacyjnych. System operacyjny z większą liczbą użytkowników końcowych jest naturalnie bardziej atrakcyjny dla twórców aplikacji niż system operacyjny z mniejszą ich liczbą. W związku z tym deweloperzy priorytetowo traktują największy system operacyjny (przykład pośrednich efektów sieciowych). Z biegiem czasu rozrasta się przepaść między tym, co mogą zaoferować większe i mniejsze systemy operacyjne. Duże systemy operacyjne gromadzą więcej danych użytkownika, co pomaga im poprawić jakość rekomendacji. Małe systemy operacyjne stają się jeszcze mniej atrakcyjne, aż wreszcie upadają i zwycięzcy przejmują cały rynek. Jednym z powodów, dla których firma Microsoft wycofała się z rynku rozwiązań mobilnych w 2017 roku, było to, że nie była w stanie przyciągnąć do swojego systemu operacyjnego wystarczającej liczby twórców aplikacji.

Siła platform internetowych naraża ich użytkowników na nadużycia.

Ogromne ilości danych, tanie technologie uczenia maszynowego i doskonalenie modeli ekosystemów biznesowych dodatkowo umocniły wiodące pozycje gigantów, dając im niesamowitą siłę przetargową pozwalającą na jednostronne ustalanie warunków handlowych (np. do wydalania użytkowników, pobierania wysokich opłat, manipulowania rankingami i kontroli reputacji). Taka siła platform internetowych naraża ich użytkowników na nadużycia.

Internetowi strażnicy dostępu są źródłem niepokoju

Ten sukces nie jest w żaden sposób nielegalny. Jednak praktyki, które go utrwalają mogą stać się niezgodne z prawem. DMA ograniczyłby zachowanie strażników dostępu, zmuszając ich do aktywnego otwarcia się na większą konkurencję. Zgodnie z proponowanymi rozwiązaniami platformy cyfrowe naruszające nowe zasady podlegać będą karze w wysokości do 10 proc. rocznego obrotu, a recydywiści mogą nawet zostać przymusowo podzieleni na mniejsze podmioty. DMA rozwiązuje dwa problemy: wysokie bariery wejścia na rynek i antykonkurencyjne praktyki stosowane przez strażników dostępu. Celem tych działań jest zapewnienie, że rynki cyfrowe będą konkurencyjne i uczciwe zarówno dla istniejących, jak i przyszłych rywali.

Wzrost koncentracji rynku w Europie – oznaka siły, a nie powód do niepokoju

Aby to zilustrować, należy rozważyć wprowadzany przez DMA zakaz łączenia danych użytkowników końcowych z różnych źródeł bez ich zgody. Łączenie danych z wielu źródeł może dać strażnikom dostępu znaczącą przewagę nad mniejszymi rywalami. Dane zebrane z jednego źródła, jak choćby wyszukiwania online, mogą być wykorzystywane do przewidywania preferencji użytkowników na innym rynku, na przykład w obszarze streamingu muzycznego. Strażnik dostępu, który zna historię przeglądania stron internetowych danego użytkownika, może znacznie skuteczniej przewidzieć jego gusta muzyczne niż rywal nieposiadający takich danych. Ograniczenie łączenia danych z wielu źródeł ogranicza zatem możliwość wykorzystywania przez strażników dostępu swojej siły rynkowej z jednego rynku na drugim rynku ze szkodą dla mniejszych podmiotów.

Inne ważne zasady obejmują:

  • zakaz preferencyjnego traktowania i promowania własnych usług i produktów względem usług i produktów oferowanych przez inne podmioty (tzw. no self-preferencing);
  • możliwość przenoszenia danych: obowiązek ułatwiania przenoszenia danych w czasie rzeczywistym (data portability);
  • brak „szpiegowania”: zakaz wykorzystywania przez strażników dostępu do danych swoich użytkowników biznesowych do celów konkurowania z nimi;
  • interoperacyjność usług dodatkowych: zobowiązanie strażników dostępu do zapewnienia zewnętrznym dostawcom usług pomocniczych (np. dostawcom usług płatniczych) możliwości prowadzenia działalności na ich platformach;
  • otwarte oprogramowanie: zobowiązanie strażników dostępu do umożliwienia, aby zewnętrzne sklepy z aplikacjami i oprogramowanie działały na ich systemie operacyjnym.

Proponowany akt obejmuje również wymóg informowania przez strażników dostępu organów nadzoru o wszystkich fuzjach i przejęciach, nawet jeśli przedmiot tych działań jest zbyt mały, aby formalnie podlegał procedurom kontroli fuzji. Akt nie obejmuje jednak żadnych uprawnień do interwencji w celu zablokowania takich połączeń, w przeciwieństwie do analogicznej propozycji zgłoszonej w Wielkiej Brytanii.

Podobnie jak w przypadku definicji „strażnika dostępu”, lista obowiązków nakładanych na podstawie DMA jest próbą znalezienia odpowiedniej równowagi między egzekwowalnością a elastycznością. Chociaż siedem zasad stosuje się jednakowo do wszystkich strażników dostępu, większość (jedenaście zasad) będzie indywidualnie dostosowywana do każdego z nich.

Praktyczne konsekwencje nieograniczonej siły rynkowej platform cyfrowych

W ciągu ostatnich kilku lat liczne badania (dwadzieścia dwa z nich podsumowano tutaj) oraz dochodzenia antymonopolowe wskazywały, że niektórzy strażnicy dostępu stosowali praktyki wątpliwe z punktu widzenia konkurencji.

Ustalając wykaz obowiązków w ramach DMA, Komisja Europejska wykorzystała wiedzę zdobytą w toku różnych dochodzeń w sprawie przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję i nadużywania pozycji dominującej: zbiór przepisów zawartych w DMA wycelowany jest w większość nieuczciwych praktyk. Weźmy na przykład przypadek firmy Amazon. Komisja podejrzewa tę platformę o gromadzenie danych dotyczących działalności sprzedawców zewnętrznych w celu skuteczniejszego konkurowania z nimi. Jeden z obowiązków w ramach DMA – polegający na tym, że internetowi strażnicy dostępu nie będą mogli wykorzystywać danych użytkowników biznesowych do konkurowania z nimi – wyraźnie odnosi się do tej problematycznej praktyki.

Wzmocnienie regulacji ex-ante

DMA opiera się na podejściu diametralnie odmiennym od tradycyjnego egzekwowania przepisów antymonopolowych (które jest obecnie podejściem preferowanym przez Stany Zjednoczone). Jest to zbiór zasad ex-ante, które ograniczają funkcjonowanie podmiotów przed wystąpieniem jakichkolwiek niepożądanych zachowań, w przeciwieństwie do podejścia opartego na egzekwowaniu przepisów antymonopolowych, gdzie działania podejmowane są już po naruszeniu zasad (ex-post).

Udane start-upy, które osiągają wycenę 1 mld dol., robią to przeciętnie w czasie o jeden rok krótszym niż długość trwania dochodzenia Komisji Europejskiej w sprawie dużych platform cyfrowych.

Podejście ex-post bazujące na egzekwowaniu przepisów antymonopolowych ma wiele zalet: dzięki odnoszeniu przepisów do indywidualnych przypadków podejście to może być stosowane do różnych modeli biznesowych, co pozwala uniknąć problemów związanych z niedokładnością regulacji. Jednak przykłady takie jak trwająca już dziesięć lat sprawa „Google Shopping” pokazują, że to podejście nie jest odpowiednie dla rynków cyfrowych. Pomijając fakt, że konkurenci dotknięci zachowaniem Google w 2010 roku ponieśli już nieodwracalne szkody, model biznesowy Google znacznie się zmienił w ciągu ostatniej dekady. Na szybko zmieniających się rynkach podatnych na „przechylanie”, dziesięć lat to wieczność. Udane start-upy, które osiągają wycenę 1 mld dol., robią to przeciętnie w czasie o jeden rok krótszym niż długość trwania dochodzenia Komisji Europejskiej w sprawie dużych platform cyfrowych.

Kartele i monopole nie rozpadają się same

Analitycznymi filarami spraw antymonopolowych są: określenie rynku (np. rynek streamingu muzycznego) oraz ocena dominacji rynkowej (tj. jak duża jest siła badanej firmy na tym rynku). Jak podkreślono w ocenie skutków DMA, oba te parametry bardzo trudno jest ustalić w przypadku wielostronnych rynków cyfrowych: to co może stanowić rynek po jednej stronie platformy (np. po stronie streamerów muzycznych) nie musi wyraźnie funkcjonować jako rynek po drugiej stronie (np. po stronie wydawców muzycznych). Fakt, że wiele dóbr cyfrowych jest dostarczanych nieodpłatnie, również stanowi wyzwanie dla tradycyjnych metod oceny siły rynkowej. Zasoby unijnego organu ochrony konkurencji są już obecnie niewystarczające: ta sytuacja może jeszcze bardziej powiększyć ogromną asymetrię w zakresie technologii i wiedzy między organami kontrolnymi a podmiotami rynkowymi.

Platformy internetowe (…) są bardzo dobrze przygotowane do wykorzystywania naturalnych tendencji behawioralnych ludzi w celu umacniania swojej pozycji na rynku.

Nawet gdyby dało się w jakiś sposób przyspieszyć egzekwowanie prawa antymonopolowego i zasad konkurencji w sprawach dotyczących podmiotów cyfrowych, to podejście nie mogłoby odpowiednio zaradzić problemom systemowym wynikającym z zachowań użytkowników platform cyfrowych, na przykład z tendencji do pozostawania przy opcji domyślnej. Platformy internetowe opracowały zaawansowane narzędzia do monitorowania zachowań użytkowników w czasie rzeczywistym i są bardzo dobrze przygotowane do wykorzystywania naturalnych tendencji behawioralnych ludzi w celu umacniania swojej pozycji na rynku. Rozważmy choćby fakt, że według raportu CMA na smartfonach, na których domyślną wyszukiwarką jest Google, aż 97 proc. wyszukiwań dokonywanych jest przy pomocy Google, tymczasem na komputerach stacjonarnych, gdzie domyślną wyszukiwarką jest Bing, ten udział wynosi 86 proc. Zmuszanie jednej platformy do zmiany swoich ustawień domyślnych nie skłoni wszystkich innych graczy cyfrowych do zrobienia tego samego.

Regulacje prawne mogą rozwiązać niektóre z tych ograniczeń: dzięki ustanowieniu od samego początku jasnych zasad, organy regulacyjne będą zdolne do szybkiego działania w przypadku naruszenia tych zasad. Stworzenie centrum wiedzy eksperckiej dla rynku cyfrowego pozwoliłoby na szybkie wykrywanie problemów. Regulacje mają również bardziej dalekosiężny charakter: dotyczą wszystkich strażników dostępu przez cały czas.

To prawda, że regulacje są bardziej niż polityka konkurencji podatne na zjawisko „zawłaszczania” przez podmioty branżowe (tzw. regulatory capture). Pojawiają się również obawy co do nadmiernego egzekwowania zasad, ponieważ przepisy mogą nie uwzględniać korzyści uzyskiwanych przez konsumentów z pozornie antykonkurencyjnych zachowań. W bardzo dynamicznym środowisku regulacje mogą okazać się bezużyteczne.

Jednak po wielu latach niedostatecznego egzekwowania przepisów, decydenci polityczni UE są skłonni do podjęcia tego ryzyka. Proponowany Akt o rynkach cyfrowych zapewnia większą elastyczność niż stereotypowo sztywne podejście regulacyjne. Jak opisano wyżej, warunki DMA zmieniałyby się wraz z rynkami i dostosowywałyby się do poszczególnych modeli biznesowych. Co najważniejsze, celem DMA jest ochrona procesu konkurencji, a nie ustalenie konkretnych wyników końcowych. Komisja Europejska nie proponuje, żebyśmy regulowali wielkie firmy technologiczne jako naturalnych monopolistów, ale raczej żebyśmy upewnili się, że nigdy nie będziemy do tego zmuszeni.

 

Tekst ukazał się w wersji oryginalnej na platformie blogów tink-thanku Bruegel.

(©Envato)

Tagi


Artykuły powiązane

Waszyngton kontra Dolina Krzemowa

Kategoria: Trendy gospodarcze
Amerykańskie giganty technologiczne unicestwiają konkurencję, wykorzystując dla zysku prywatne dane użytkowników i hamując innowacje. Jak „chłopcy z garażu” przechytrzyli waszyngtońską elitę i z apologetów wolności i innowacji stali się ich opresorami?
Waszyngton kontra Dolina Krzemowa

Zasady rozdzielania zysków a opodatkowanie platform cyfrowych

Kategoria: VoxEU
Analizie poddano dwa potencjalne sposoby opodatkowania firm globalnych zajmujących się świadczeniem usług cyfrowych. Jeden to prowadzenie oddzielnej księgowości; drugi – rozpisywanie zysków według określonej formuły. Podejście oparte na oddzielnej księgowości może być optymalne, ponieważ pociąga za sobą niższy spadek rentowności firmy, przy większych wpływach podatkowych.
Zasady rozdzielania zysków a opodatkowanie platform cyfrowych

Cenne dane klientów banków

Kategoria: Analizy
Wejście dużych firm technologicznych do świata finansów ułatwia im dostęp do nowej, ogromnej wartości – danych bankowych klientów. Stanowi to sygnał ostrzegawczy dla organów regulacyjnych w zakresie koncentracji coraz bardziej osobistych danych w kilku dużych platformach.
Cenne dane klientów banków