Analizuje zjawiska makroekonomiczne i polityczne. Współtworzyła Forum Ekonomiczne w Krynicy
(©Envato)
Unijny system handlu uprawnieniami do emisji CO2 (EU ETS) istnieje od 2005 r. Powstał, by przygotować UE do wdrożenia Protokołu z Kioto, przewidującego, że do 2012 r. państwa rozwinięte zredukują emisje dwutlenku węgla o 5 proc. w stosunku do poziomu z 1990 r.
U podłoża systemu ETS legło przekonanie, że odgórnie narzucony koszt spalania paliw kopalnych będzie motywował do przechodzenia na ich niskoemisyjne alternatywy. Jak wiadomo, system ETS zobowiązuje emitentów do pozyskiwania i umarzania uprawnień do emisji CO2. Są one czerpane z puli darmowej (którą utworzono z myślą o instalacjach narażonych na ucieczkę emisji, tj. przenoszenie sektorów emitujących gazy cieplarniane poza UE w celu uniknięcia ostrzejszych norm) oraz z puli aukcyjnej. Odrębny segment tej ostatniej stanowi mechanizm solidarnościowy, którego największym beneficjentem jest Polska i który zwiększa o 39 proc. liczbę przypadających na nasz kraj uprawnień w obrocie aukcyjnym. Zgodnie z logiką działania systemu ETS, łączna pula dostępnych uprawnień maleje każdego roku, a spadająca podaż podnosi ich ceny, co znajduje odzwierciedlenie w rachunkach za energię elektryczną.
Od początku swego istnienia system ETS pozwolił zredukować około 36 proc. całkowitych emisji w UE w ponad 10 500 instalacjach w sektorze energetycznym oraz w energochłonnych sektorach przemysłowych, takich jak rafinacja ropy naftowej, żelazo, stal oraz cement. Problem polega na tym, że chociaż sektor energetyczny obniżył emisje o 15 proc. od 2005 r., to cena, jaką trzeba za nie zapłacić, jak dotąd nie doprowadziła do ich obniżenia w przemyśle ciężkim.
Transport drogowy i ogrzewanie budynków, czyli ETS2
W lipcu 2021 r. Komisja Europejska przedstawiła pakiet klimatyczno-energetyczny „Fit for 55”, mający na celu ograniczenie emisji dwutlenku węgla o 55 proc. do 2030 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r. Istniejący unijny system handlu uprawnieniami do emisji ustanawia cenę emisji dwutlenku węgla dla przemysłu ciężkiego, produkcji energii elektrycznej i transportu lotniczego wewnątrz UE. Wyłączone z niego pozostają natomiast emisje dwutlenku węgla z transportu drogowego i ogrzewania budynków, które stanowią odpowiednio ok. 25 proc. i 15 proc. emisji gazów cieplarnianych w całej UE. To ma się zmienić: ma powstać system ETS2.
Społeczny Fundusz Klimatyczny
Projektowane przez Komisję Europejską rozszerzenie systemu ETS o emisje generowane przez transport drogowy i budynki budzi obawę (ETS2), że uderzyłoby ono w biedniejsze gospodarstwa domowe i mniejsze przedsiębiorstwa, których nie stać na ocieplenie domu lub implementację energooszczędnych procesów produkcyjnych. Aby pomóc „wrażliwym” producentom i konsumentom energii, Komisja Europejska zaproponowała utworzenie Społecznego Funduszu Klimatycznego (SCF), który miałby być zasilany wpływami z ETS2. Zdaniem Komisji Europejskiej byłby to wentyl bezpieczeństwa, łagodzący niedawne skoki cen energii w całej UE. Niestety dalece niewystarczający w obecnej sytuacji międzynarodowej, która odbija się na rynkach paliwowych.
Chociaż Parlament Europejski przegłosował tymczasowe wyłączenie gospodarstw domowych z rozszerzonego systemu ETS, to Rada UE ds. Środowiska przywróciła pierwotną koncepcję Komisji Europejskiej dotyczącą stosowania ETS2 również w gospodarstwach domowych. Natomiast postanowiła ograniczyć Społeczny Fundusz Klimatyczny do 59 mld euro do 2032 r. – wbrew propozycji Parlamentu.
„Fit for 55” dokręca śrubę węglowodorom
Ponadto w ramach „Fit for 55” ujednoliceniu ma ulec opodatkowanie emisji CO2. Obecnie bowiem wszystkie państwa członkowskie UE opodatkowują energię elektryczną i paliwa, ale stawki różnią się w zależności od kraju. Niektóre państwa członkowskie mają też własne – oprócz systemu ETS – opłaty od emisji dwutlenku węgla.
Pakiet „Fit for 55” zakłada także niższy, dostosowany do ostrzejszych celów klimatycznych, limit emisji oraz bardziej restrykcyjne wymogi ubiegania się o bezpłatne uprawnienia do emisji. Te będą stopniowo wygaszane. Dotychczas, aby zachować konkurencyjność europejskiego przemysłu i zapobiec ucieczce emisji, część uprawnień była wydawana bezpłatnie. Proponowana reforma ETS zaostrza warunki, na jakich zakłady przemysłowe mogą ubiegać się o bezpłatne zezwolenia, torując drogę do ich wycofania w 2036 r.
Dodatkowo wprowadzony zostanie mechanizm dostosowania emisji dwutlenku węgla na granicach (CBAM), który nakłada podatek węglowy na importowane produkty, tak aby wyrównać szanse między producentami z UE a tymi spoza Wspólnoty.
Co dzieje się z opłatami za emisje?
Środki zebrane przez państwa członkowskie ze sprzedaży uprawnień do emisji dwutlenku węgla zasilają ich krajowe budżety. Zgodnie z Dyrektywą ETS co najmniej 50 proc. puli standardowej i 100 proc. puli z mechanizmu solidarnościowego ma być przekazywane na cele transformacji energetycznej. W wielu krajach zdecydowano o specjalnym przeznaczeniu wpływów z ETS. W Polsce dopiero trwa dyskusja na ten temat, a jest on ważki, bo tylko w 2021 r. dochód Polski ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 wyniósł ponad 25 mld z. Z kolei w latach 2021–2030 wartość uprawnień sprzedawanych przez rząd, po uwzględnieniu mechanizmu solidarnościowego, może wynieść 46 mld euro – jak wyliczył portal Forum Energii.
Patrząc przez pryzmat lat poprzednich, można wysnuć oczywisty wniosek: wpływy wzrastają wraz ze wzrostem ceny za tonę emisji. Polski to jednak specjalnie nie cieszy, bowiem udział kosztów unijnej polityki klimatycznej w końcowej cenie energii elektrycznej w naszym kraju wynosi ok. 30 proc. W związku z tym w grudniu 2021 r. Sejm przyjął uchwałę w sprawie wezwania UE do zawieszenia systemu handlu uprawnieniami do emisji CO2, a w styczniu 2022 r. Polska złożyła do Komisji Europejskiej wniosek o gruntowną reformę systemu limitowania emisji gazów cieplarnianych i handlu uprawnieniami do CO2.
Koszty paliw i uprawnień do emisji niebotycznie wzrosły
Tempo zmian na rynku uprawnień do emisji i nieprzewidywalna sytuacja geopolityczna każą zastanowić się nad kierunkiem koniecznych zmian w systemie ETS. Osiem miesięcy po tym, jak Komisja Europejska przedstawiła pakiet „Fit for 55”, Rosja dokonała inwazji na Ukrainę. To znacznie podniosło cenę gazu ziemnego, która wzrosła ponad pięciokrotnie, i ropy naftowej – o 50 proc. rok do roku. Jednocześnie, w dniu agresji na Ukrainę, ceny emisji gwałtownie spadły, osiągając poziom ok. 57 euro, podczas gdy jeszcze dzień przed atakiem cena wynosiła aż ok. 95 euro; kilka dni po inwazji ceny ponownie wzrosły.
Summa summarum, na przestrzeni ostatnich kilkunastu miesięcy, ceny uprawnień do emisji CO2 gwałtowanie wzrosły, sięgając blisko 100 euro za tonę. Dla porównania: w marcu 2021 r. cena zbliżała się do 43 euro za tonę; rok wcześniej oscylowała w granicach 22 euro, czyli aż o połowę mniej, natomiast w 2017 r. wynosiła zaledwie ok. 5 euro za tonę. Tempo tego wzrostu sprawiło, że wróciła debata na temat, jak zreformować unijny system handlu emisjami, mając na uwadze, że opłaty za emisje CO2 są głównym orężem w walce z ociepleniem klimatycznym.
Potrzebna gruntowna rewizja systemu ETS
Komisja Europejska nadal wzywa do przyspieszenia planowanego przejścia z paliw kopalnych na odnawialne źródła energii, ale państwa członkowskie nie są już tak jednomyślne. Wojna w Ukrainie i wywołany przez nią skok cen energii unaoczniły potrzebę gruntownej rewizji systemu handlu emisjami, zwłaszcza z perspektywy takiego kraju jak Polska, który stoi w obliczu transformacji energetycznej i dopóki jej nie przeprowadzi, dopóty uprawnienia do emisji CO2 będą ciążyły na cenach prądu w dużo większym stopniu niż w innych państwach członkowskich.
Wojna w Ukrainie i wywołany przez nią skok cen energii unaoczniły potrzebę gruntownej rewizji systemu handlu emisjami, zwłaszcza z perspektywy takiego kraju jak Polska, który stoi w obliczu transformacji energetycznej i dopóki jej nie przeprowadzi, dopóty uprawnienia do emisji CO2 będą ciążyły na cenach prądu w dużo większym stopniu niż w innych państwach członkowskich.
Chcąc uniezależnić się od rosyjskich surowców, Europa może nie mieć wyboru i będzie musiała przeprosić się ze wzgardzanym węglem, nie zaprzestając jednocześnie inwestowania w OZE. Wymogi klimatyczne powinny zostać czasowo poluzowane. W przeciwnym razie na niepokojący już teraz poziom inflacji w UE nałoży się wtórny szok inflacyjny związany ze zwyżką cen paliw i cen emisji; gospodarstwa domowe nie podołają niebotycznie wysokim cenom prądu.
Tymczasem pakiet „Fit for 55” nakłada nowe restrykcje na węglowodory. Jego zwolennicy, krytyczni wobec dotychczasowej polityki klimatycznej UE jako niewystarczalnej, wskazują, że wyłączenie z systemu ETS transportu drogowego i ogrzewania budynków, a także przyznawanie bezpłatnych limitów emisji osłabiało proekologiczne motywacje przemysłu. To prawda, ale dzisiaj, chcemy tego czy nie, względy geopolityczne przyćmiewają wszystko inne.
Komisja Europejska chce, aby wszystkie dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji, które otrzymują państwa członkowskie, były przeznaczone na inwestycje klimatyczne, w tym innowacje niskoemisyjne. O ile to ostatnie się chwali, bo inwestycje w niskoemisyjne źródła energii powinny być kontynuowane, o tyle rozszerzenie systemu ETS trzeba odsunąć w czasie.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
