Samobójcze programy zaciskania pasa?

Państwa UE wdrożyły radykalne programy cięć budżetowych, aby uniknąć sytuacji, do której doszło w Portugalii. Można jednak udowodnić, że gdy ocenia się je w oderwaniu od innych, prowadzą do zbiorowego szaleństwa. Uwidacznia się Keynesowski „paradoks zapobiegliwości”, gdyż kraje Unii nadal postępują jak niewielkie, otwarte systemy gospodarcze, mimo że tworzą gospodarkę dużą i zamkniętą.
Samobójcze programy zaciskania pasa?

(CC BY-NC Gunnar Ries)

Czy polityka zaciskania pasa – szczególnie programy konsolidacji fiskalnej, wprowadzane obecnie w większości państw UE – przynosi skutki szkodliwe, przeciwne do zamierzonych? W analizie zatytułowanej „Fiscal policy in a depressed economy” J. Bradford DeLong i Lawrence Summers twierdzili, że w obecnej sytuacji gospodarczej konsolidacja fiskalna może tak bardzo zaszkodzić rozwojowi gospodarki, iż stosunek zadłużenia publicznego do PKB nie spadnie, lecz wzrośnie.

Sprawa znalazła się w centrum uwagi po publikacji przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy spóźnionej rewizji oceny wielkości „mnożnika fiskalnego” w najważniejszych państwach rozwiniętych w czasie „wielkiej recesji” (raport World Economic Outlook z października 2012 r.). Trzeba przy tym zaznaczyć, że metodologię stosowaną przez MFW przy dokonywaniu tej oceny, która z pewnością nie daje jednoznacznego rozstrzygnięcia, kwestionował w październiku, na łamach „Financial Times”, Chris Giles.

W przeprowadzonej niedawno analizie podjęliśmy pierwszą próbę opracowania modelu, który pozwoliłby oszacować skutki skoordynowanej konsolidacji fiskalnej w państwach Unii Europejskiej. W tym celu wykorzystaliśmy makroekonomiczny model NIGEM (National Institute Global Econometric Model) oraz dane dotyczące obecnego kryzysu gospodarczego (R. Barrell, D. Holland, A.I. Hurst: „Fiscal consolidation: Part 2. Fiscal multipliers and fiscal consolidations”).

Oto najważniejsze wnioski:

• W „normalnych czasach” konsolidacja fiskalna doprowadziłaby do zmniejszenia wskaźnika zadłużenia publicznego w stosunku do PKB w państwach UE, ale w obecnej sytuacji prawdopodobnie rzeczywiście zaszkodzi całej Unii.

• Realizowane obecnie plany konsolidacji fiskalnej doprowadzą nie do zmniejszenia, lecz do zwiększenia w 2013 r. zadłużenia   publicznego w stosunku do PKB w całej UE.

• To samo nastąpi niemal we wszystkich, poszczególnych krajach należących do UE, między innymi w Wielkiej Brytanii. Wyjątkiem jest Irlandia.

• Skoordynowane programy cięć budżetowych wdrażane w okresie poważnych trudności gospodarczych istotnie przynoszą skutki przeciwne do zamierzonych i szkodliwe.

Słuszna taktyka, błędna strategia

Z naszej analizy wynika, że strategia realizowana obecnie przez poszczególne państwa członkowskie UE, a także przez UE jako całość, jest z zasadniczych powodów błędna. Same założenia tej strategii powodują pogorszenie sytuacji.

Zaczynamy od oszacowania mnożników fiskalnych w „normalnych” czasach. Podobnie jak w znacznej części wcześniejszej literatury, w naszej analizie mnożniki są niższe od jedności oraz tym mniejsze im system gospodarczy bardziej otwarty.

Z kilku powodów można przy tym zakładać, że obecna konsolidacja fiskalna bardziej zaszkodzi rozwojowi gospodarki niż w „czasach normalnych”.

Po pierwsze, w normalnych okolicznościach można oczekiwać, że skutki zaostrzenia polityki fiskalnej zostaną złagodzone przez poluźnienie polityki monetarnej. Gdy liberalizuje się politykę monetarną, dochodzi do obniżki długoterminowych stóp procentowych, a to pobudza inwestycje i rekompensuje część przykrych konsekwencji programu cięć budżetowych. Jednakże obecnie stopy procentowe już są wyjątkowo niskie, toteż dalsze zaostrzanie polityki fiskalnej zapewne nie doprowadzi do takiej rekompensującej reakcji w polityce monetarnej.

Co prawda wdraża się programy łagodzenia ilościowego i luzowania polityki kredytowej, ale skutki tych działań również są ograniczone wskutek niskiego oprocentowania aktywów „wolnych od ryzyka”. Nie ma pewności, czy te programy w jakiś konkretny sposób wpływają na wielkość premii od ryzyka, stosowanej przy aktywach z większym zagrożeniem niewypłacalnością.

Po drugie, w czasie spowolnienia, czyli w okresie wysokiej stopy bezrobocia i znacznego ryzyka utraty zatrudnienia, większy odsetek gospodarstw domowych i przedsiębiorstw boryka się z problemami wynikającymi z gorszej płynności. Gdy funkcjonują znakomite rynki kapitałowe, a zapobiegliwi konsumenci doskonale przewidują przyszłość, gospodarstwa domowe odpowiednio rozłożą konsumpcję w czasie. W takiej sytuacji wydatki konsumentów w znacznym stopniu nie będą zależeć od kondycji gospodarki w danym momencie lub przejściowych innowacji w polityce fiskalnej. Nie stanie się tak jednak w długim okresie poważnych problemów gospodarczych.

Po trzecie, gdy wszystkie państwa jednocześnie wprowadzają w życie programy konsolidacji fiskalnej, produkcja w każdym z nich zostaje ograniczona nie tylko przez konsolidowanie jego budżetu, ale także przez taką samą politykę w innych krajach (wskutek powiązań handlowych). W przypadku UE konsekwencje cięć budżetowych, przenosząc się na system gospodarczy całej federacji, z pewnością będą poważne.

Skutki konsolidacji fiskalnej w latach 2011–2013

Dokonujemy oceny wpływu programów polityki fiskalnej, wprowadzonych już w życie w UE od 2011 r. lub przyjętych na lata 2011–2013. W 2011 r. we wszystkich badanych przez nas państwach polityka fiskalna stała się kontrakcyjna. Najpoważniejsze programy wdrażano w Portugalii, Irlandii i Grecji, czyli trzech państwach, które musiały skorzystać z programów pomocowych. W trzyletnim okresie oszczędności wyniosą prawie 10 proc. PKB w Grecji i tyle samo w Portugalii oraz 8 proc. w Irlandii. Programy konsolidacyjne mające zapewnić 5–6 proc. PKB planuje się we Francji, Włoszech, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii, natomiast tylko ograniczone korekty przewiduje się w Niemczech i Austrii.

Aby ocenić wpływ planowanych programów konsolidacji na PKB, wielkość deficytu budżetowego oraz zadłużenia publicznego, analizujemy dwa scenariusze. W pierwszym przyjmujemy, że systemy gospodarcze będą działać jak w czasach „normalnych”, co oznacza elastyczne stopy procentowe (niehamujące rozwoju) oraz ograniczenia płynności, zgodne ze średnią odnotowywaną w dłuższym okresie.

W drugim scenariuszu zakładamy ograniczoną sprawność systemu stóp procentowych i większe problemy z płynnością. W naszym przekonaniu założenia drugiego scenariusza są w obecnej sytuacji bardziej realistyczne.

W tabeli poniżej przedstawiamy szacunkowy wpływ planowanych w Europie programów konsolidacji fiskalnej na PKB w dwóch wspomnianych scenariuszach, natomiast wykres z rys. 1 ukazuje wpływ tych programów na stosunek zadłużenia publicznego do PKB w państwach UE. Ponieważ wszystkie kraje będą wprowadzały programy konsolidacji jednocześnie, uwzględniono konsekwencje cięć przenoszące się na systemy gospodarcze innych państw.

(oprac. graf. DG/CC BY-NC-SA reallyboring)

(oprac. graf. DG/CC BY-NC-SA reallyboring)

Uwaga. W pierwszym scenariuszu zakładamy, że systemy gospodarcze działają w warunkach zbliżonych do równowagi. W drugim scenariuszu przyjmujemy większe ograniczenia płynności i mniejsze możliwości zmian stóp procentowych.

(oprac. graf. D.Gąszczyk/ CC by InExtremiss)

(oprac. graf. D.Gąszczyk/ CC by InExtremiss)

W drugim scenariuszu negatywny wpływ konsolidacji na rozwój gospodarki jest znacznie poważniejszy niż w czasach normalnych. Do tego należy dodać, że we wszystkich państwach, oprócz Irlandii, programy cięć fiskalnych nie zmniejszą stosunku zadłużenia publicznego do PKB, lecz go zwiększą. Ten pozornie paradoksalny skutek bierze się z tego, że w niewielkim stopniu zmieni się licznik ułamka wyrażającego ten stosunek, czyli wielkość zadłużenia, natomiast znacznie zmniejszy się jego mianownik – wielkość PKB. Przewiduje się wprawdzie, że w większości państw dług publiczny zmaleje, ale tempo spadku tego zadłużenia z pewnością będzie wolniejsze od tempa spadku produkcji i PKB.

Szczególnie uderza to, że wyjątkowo poważnych konsekwencji należy się spodziewać w przypadkach skrajnych, na przykład w Grecji. Ale realizowane w całej UE programy konsolidacji nie wywołają zmniejszenia, lecz wzrost zadłużenia publicznego w stosunku do PKB, także w Niemczech oraz Wielkiej Brytanii. Zarówno w Wielkiej Brytanii, jak i w całej strefie euro, skutkiem skoordynowanej konsolidacji fiskalnej będzie wzrost zadłużenia publicznego w stosunku do PKB mniej więcej o 5 punktów procentowych.

Aby przekonywać o korzyściach płynących z programów konsolidacji fiskalnej, często wysuwa się argument, że te działania spowodują spadek kosztów kredytów zaciąganych przez państwa o wysokim zadłużeniu i dużym deficycie budżetowym. Z naszych symulacji wynika jednak, że wcale tak być nie musi, a nawet może być przeciwnie. Jeśli założymy endogeniczny wpływ wielkości zadłużenia publicznego do PKB w danym państwie na koszt pożyczek zaciąganych przez ten kraj, okaże się, że dojdzie do podwyżek oprocentowania. Spotęgowany zostanie negatywny wpływ na produkcję, a to z kolei doprowadzi do pogorszenia relacji zadłużenie publiczne do PKB. Skutkiem byłaby więc prawdziwa „spirala śmierci”.

Wnioski

Przekonywano, że kiepskiego rozwoju gospodarki w ostatnich dwóch latach w większości państw UE (dotyczy to nie tylko obszaru euro, ale i Wielkiej Brytanii) nie można zrzucać na programy konsolidacji fiskalnej. Jako argument przytaczano dane historyczne. Nasza analiza prowadzi do przeciwnego wniosku. Gdy weźmie się pod uwagę spotęgowany wpływ konsolidacji na system gospodarczy w trudnym położeniu oraz przenoszenie skutków skoordynowanej konsolidacji fiskalnej niemal do wszystkich państw UE, okaże się, że mnożniki wydatków państwowych zostaną znacznie podniesione, a przez to odpowiednio większy będzie ich wpływ na rozwój gospodarki.

Z naszej analizy wynika jednoznacznie, że programy realizowane przez państwa UE w ostatnim czasie przyniosły nieoczekiwane i szkodliwe skutki. Przeprowadzone przez nas symulacje każą wnioskować, że skoordynowana konsolidacja fiskalna nie tylko zaszkodziła rozwojowi europejskich systemów gospodarczych bardziej, niż to przewidywano, ale także zamiast przynieść oczekiwaną obniżkę zadłużenia publicznego w stosunku do PKB spowodowała wzrost tego wskaźnika, przed czym zresztą ostrzegali niektórzy krytycy. Gdyby nie wdrażano programów konsolidacji, odnotowano by szybsze tempo wzrostu, a ponadto uzyskano by zmniejszenie stosunku długu publicznego do PKB państw członkowskich UE.

Na szczególną ironię zakrawa fakt, że UE została ustanowiona między innymi po to, aby uniknąć takich właśnie trudnych aspektów koordynacji polityki gospodarczej, przypominających problemy gry nazwanej dylematem więźnia. Teraz zaś okazuje się, że należałoby postępować dokładnie odwrotnie. Obecna polityka przypomina nie optymalną koordynację, a planowanie zbiorowego samobójstwa.

Jonathan Portes jest dyrektorem Państwowego Instytutu Badań Ekonomicznych i Społecznych (NIESR), Dawn Holland pracuje razem z nim.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). W wersji oryginalnej można go znaleźć tutaj. Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

(CC BY-NC Gunnar Ries)
(oprac. graf. DG/CC BY-NC-SA reallyboring)
Wpływ-programów-konsolidacji-na-PKB
(oprac. graf. D.Gąszczyk/ CC by InExtremiss)
Wpływ-konsolidacji-na-stosunek-zadłużenia-publicznego-do-PKB

Tagi


Artykuły powiązane

Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?

Kategoria: Trendy gospodarcze
Właśnie dokonuje się duży zwrot w polityce najważniejszych banków centralnych na świecie. Ściśle wiąże się z tym obserwowany wzrost rentowności obligacji rządowych, który rozpoczął się w 2021 r. i nabrał gwałtownego przyspieszenia w tym roku.
Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?