Samorząd zadłuża się rozsądniej niż rząd

Ponad połowa długu samorządów przypada na 10 procent najbogatszych gmin, czyli na dobrze prosperujące, duże miasta i na jednostki umiejące korzystać z pieniędzy unijnych. Najbiedniejsze gminy nie zadłużają się – mówi dr Wojciech Misiąg z Instytutu Badań nad Gospodarka Rynkową, były wiceminister finansów.
Samorząd zadłuża się rozsądniej niż rząd

(c) http://www.ibngr.edu.pl

Obserwator Finansowy: Już otwarcie mówi się, że deficyt sektora finansów publicznych przekroczy w tym roku 100 mld zł, choć pierwotnie w planach widniała kwota 80 mld zł, a po kwietniowej korekcie 97 mld zł. Niektórzy winią za to samorządy, bo deficyt budżetowy będzie prawdopodobnie mniejszy niż prognozowano. Dlaczego samorządy tak się zadłużają?

Wojciech Misiąg: Twierdzenie, że samorządy są winne rosnącego zadłużenia finansów publicznych jest dużym  uproszczeniem. Owszem, samorządy mają długi i te długi rosną, ale gdy spojrzeć na statystykę, to okazuje się, że stanowią one ok. 7 proc. państwowego długu publicznego. Równie istotny jest charakter tego zadłużenia. Dług państwa bierze się z niedostosowania rozmiarów dochodów i wydatków. Jest   konsekwencją tego, co wcześniej uchwalono i zapisano w ustawach. Unikam określenia „sztywne” wydatki, bo to pojęcie płynne, zależne od horyzontu czasowego. W jakimś okresie wszystkie wydatki są sztywne, bo wszystkie mają przecież umocowanie ustawowe, ale to się da zmienić. Gdyby budżet państwa konstruowano dostosowując wydatki do dochodów, nie byłoby deficytu. W samorządach jest inaczej. Ich wpływ na to, jaki mają zakres dochodów i wydatków, jest minimalny. Mogą w niewielkim stopniu regulować wielkość wydatków na określone dziedziny – na utrzymanie szkół czy domów kultury, ale już ich dochody są sztywne. Pole manewru jest tu więc bardzo niewielkie.      

Dochody samorządów pochodzą z różnych źródeł. Czy rzeczywiście władze lokalne nie mają wpływu na ich wielkość?

Skupmy się na gminach, bo one są podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego. Głównym źródłem dochodów gmin jest subwencja ogólna z budżetu państwa, która może być przeznaczona na dowolny cel. Jest wyliczana na podstawie skomplikowanego algorytmu. Są  również dotacje z budżetu państwa przeznaczone na konkretne zadania. Gminy mają też udziały we wpływach z podatków dochodowych PIT i CIT. Mają też dochody własne pochodzące z podatków lokalnych, wśród których największe znaczenie ma podatek od nieruchomości. Niewielką pozycję zajmują opłaty skarbowe, dochody z tytułu czynności cywilno-prawnych, dochody z wynajmu lub dzierżawy lokali, opłaty środowiskowe. Niektóre gminy zarabiają także na papierach wartościowych czy lokatach bankowych. Choć głównym źródłem dochodów gmin jest subwencja ogólna, niektóre czerpią również wysokie dochody z wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych. Wpływy z podatku CIT mają dużo mniejsze znaczenie. Dość powiedzieć, że w sumie do samorządów trafia połowa wpływów z podatku PIT, a do samych gmin 35 proc. Jednak nie wszystkie gminy są beneficjentami tych wpływów, bo ilu płatników podatku PIT mieszka w gminie typowo rolniczej? Podatek rolny nie będzie tu żadną kompensatą, bo jest niski i kończy się na czwartej klasie gruntów, piąta i szósta nie jest już nim objęta. Prawidłowość jest taka: im gmina biedniejsza, tym większe znaczenie ma subwencja ogólna.

To wyjaśnia, dlaczego mamy gminy bogate i biedne, ale trudno powiedzieć, że gminy nie mają żadnego wpływu na wysokość swoich dochodów. Wystarczy na przykład przyciągnąć większą liczbę płatników podatku PIT. Czy gminy z tej możliwości korzystają?

Wiele gmin to robi. Zbroi tereny i nawiązuje współpracę z deweloperami, którzy stawiają osiedla dla zamożnych mieszkańców miast. Tak postąpiły na przykład władze Głogowa Małopolskiego, leżącego niedaleko Rzeszowa. Ale przecież nie wszystkie gminy mają takie możliwości, dotyczy to  raczej gmin podmiejskich. Poza tym na to potrzebne są pieniądze –  trzeba wydzielić działki budowlane, uzbroić je, zbudować drogę dojazdową. Te pieniądze zwrócą się oczywiście w jakimś czasie, ale najpierw trzeba zainwestować. Jest natomiast potencjał oszczędnościowy po stronie wydatków, ale w minimalnym stopniu zależy on od gmin. Myślę o wydatkach na szkoły. Gminy otrzymują na ten cel subwencje, które na ogół nie wystarczają. Można próbować zamykać najmniejsze szkoły, ale to zwykle spotyka się z protestami rodziców. Gdyby program nauczania w szkołach podstawowych i średnich był trochę węższy, można by zaoszczędzić znaczne kwoty na etatach nauczycielskich. Na Zachodzie dzieci nie muszą przyswajać tak obszernej wiedzy, jak nasze, a bardzo dobrze radzą sobie na studiach. To o czymś świadczy. Jednak decyzja o reformie programowej leży w gestii rządu, a nie gmin.

Czy są gminy, które nie posiadają zdolności kredytowej?

Są gminy, którym żaden bank nie pożyczy pieniędzy. Najbiedniejsze gminy w Polsce nie są w ogóle zadłużone. Równoważą budżet zatrudniając mniej wykwalifikowanych nauczycieli, nie udzielając zasiłków socjalnych wszystkim potrzebującym. W niektórych gminach jedna trzecia mieszkańców spełniających formalne warunki pomocy społecznej nie otrzymuje jej. To jest właściwie ukryty deficyt, ale budżety mają zbilansowane.

Gdzie jest więc to zadłużenie, które szybko rośnie i niepokoi zarówno przedstawicieli władzy, jak i  ekonomistów?

Niektóre samorządy wydają więcej niż posiadają, ale nie dlatego, że są rozrzutne. Mamy dwa podstawowe źródła rosnącego zadłużenia: inwestycje dużych, dobrze prosperujących miast i inwestycje finansowane z funduszy unijnych. Nie ma chyba w Polsce miasta, które nie miałoby potrzeb inwestycyjnych. Samorządy finansują je kredytem, bo tak szybciej można osiągnąć efekty – wyremontować ulicę, zbudować oczyszczalnię ścieków, słowem – podnieść standard życia mieszkańców. Jeśli sytuacja finansowa miasta jest stabilna, jeśli źródła dochodów są stabilne, nie ma powodu, by nie korzystać z kredytów, i to w trybie ciągłym, spłacając jedne, zaciągać drugie. Z naszych badań wynika, że więcej niż 50 proc. samorządowego długu przypada na 10 proc. najbogatszych gmin. Ten dług nie wziął się z biedy, lecz z racjonalnego gospodarowania pieniędzmi. Choć nie dam sobie ręki uciąć za każde przedsięwzięcie lokalne, mogę z całą odpowiedzialnością powiedzieć, że dług samorządowy jest bardziej racjonalny niż dług państwowy.

Nikt nie kwestionuje zadłużania się samorządów z powodu realizacji projektów unijnych, choć z tego, co Pan powiedział wynika, że nie wszystkie gminy mają taką szansę. Czy pieniądze unijne są racjonalnie inwestowane?

W przypadku programów unijnych potrzebny jest wkład własny, na ogół niewielki, 15-proc. wartości inwestycji, ale także pieniądze na sfinansowanie całego przedsięwzięcia, bo Unia Europejska płaci w systemie refundacyjnym. Tę część, a są to duże pieniądze, trzeba przejściowo pożyczać. Są to kredyty względnie bezpieczne, bo jeśli inwestycja jest dobrze realizowana, dotacja, pod którą zaciągnięto kredyt, na pewno nadejdzie. Nie zmienia to jednak faktu, że zadłużenie   rośnie. Na dobrą sprawę dopiero w ubiegłym roku zaczęliśmy wydawać pieniądze z unijnego planu budżetowego 2007-2013. Zbliżamy się do momentu szczytowego, który zacznie wygasać dopiero około 2013 r. Specyfika unijnego finansowania jest też taka, że na tych pieniądzach nie ma oszczędności. Z unijnych pieniędzy nie da się poprawić budżetu. Unia wspiera konkretne cele, zachęcając, by na nie właśnie wydawać więcej. Ponadto proces wyboru projektów jest mocno zdecentralizowany. Mamy coraz mniej projektów uzgodnionych z Komisją Europejską. Dostajemy pieniądze na programy i sami je dzielimy. Niektóre projekty, spełniające kryteria tych programów, to w jakimś sensie projekty niezbyt potrzebne. Są realizowane dlatego, że akurat można na nie pozyskać pieniądze, a nie dlatego, że były bardzo pilne. Nie są to pieniądze całkiem zmarnowane, bo jednak coś dzięki nim powstaje, ale nie zawsze służą zaspakajaniu najbardziej palących potrzeb.

Z tego wniosek, że bardziej racjonalne są te inwestycje, które samorządy realizują poza programami unijnymi.

To zbyt daleko idące uogólnienie. Zdecydowana większość unijnych projektów trafia w najpilniejsze potrzeby lokalnych społeczności, choć można znaleźć również inne przykłady. Zdarza się i tak, że inwestycje finansowane z funduszy unijnych są jak najbardziej potrzebne, ale władze lokalne mogą mieć w przyszłości problemy z utrzymaniem nowych obiektów i ich eksploatacją. Podam przykład. Szpital powiatowy jest mały, źle wyposażony i wyraźnie przydałby się nowy. Władze samorządowe podejmują decyzję o nowej inwestycji. Jednak eksploatacja tego obiektu będzie bardzo kosztowna, wyniesie 50 mln zł rocznie. Pieniądze z NFZ nie pokryją tych kosztów. O tym trzeba pomyśleć, zanim podejmie się decyzję o budowie. A władze samorządowe często nie mają takiej długofalowej perspektywy. Są potrzeby, są pieniądze na budowę, a potem jakoś to będzie. A potem trzeba będzie przesuwać pieniądze w ramach budżetu, gdzieś dokonać cięć. Dobrze jest więc zdawać sobie z tego sprawę już na etapie przygotowania projektu. Myślenie, że coś musi być, bo jest potrzebne, nie wystarczy. Wszystko podlega rachunkowi ekonomicznemu i jeśli uznamy, że coś jest ważne, to znaczy, że decydujemy się finansować ten projekt kosztem innych, mniej ważnych. Ta prawda nie dotyczy wyłącznie inwestycji finansowanych z funduszy unijnych. Jeśli samorząd decyduje się na jakąś inwestycję i na kredyt, musi mieć świadomość, że ten kredyt najczęściej nie zwiększa potencjału finansowego w długim okresie. Chyba że są to inwestycje, które nie tylko poprawią standard życia, ale również będą przynosić oszczędności, na przykład zainstalowanie energooszczędnego oświetlenia, ocieplenie budynków czy też inne   rozwiązania w dziedzinie energetyki lokalnej. Natomiast inwestycje, które wyłącznie poprawiają jakość życia, na ogół kreują koszty.             

Samorządy zadłużają się z powodu inwestycji własnych i rosnącej chrapki na unijne pieniądze, których zdobycie także wymaga zaciągania kredytów. Ale przecież wysokość zadłużenia ma określone granice. Podobno niektóre gminy w szybkim tempie zbliżają się do poziomu uznawanego za bezpieczny. Czy to nie powinno budzić niepokoju?

Sztywne ograniczenia dotyczące zadłużania już nie obowiązują. Do ubiegłego roku wszystkie  jednostki samorządu miały jednakowe normy, była granica 60 proc. dochodów na zaciąganie długów i 15 proc. dochodów na spłatę rat kredytowych wraz z odsetkami. W tym roku ograniczenie 60 proc. w ogóle przestało obowiązywać, a norma na spłatę rat z odsetkami została zróżnicowana. Uzależniono ją od sytuacji finansowej jednostki. Najkrócej mówiąc, im mniejszą część dochodów pochłaniają wydatki bieżące, tym wyższa norma i większa możliwość zadłużania się. Formalnie ograniczyło to możliwości zadłużania się gmin biednych, które praktycznie i tak nie miały długów, ale bogate gminy uzyskały większą swobodę zaciągania zobowiązań. Nie znaczy to jednak, że są one poza wszelką kontrolą. Regionalne Izby Rozrachunkowe śledzą, czy nałożone na samorządy normy nie są przekraczane. Trudno więc mówić o beztrosce czy szastaniu pieniędzmi. Samorządy nieraz popełniają błędy w ocenie swoich możliwości finansowych, ale nie dotyczy to samego procesu inwestycyjnego, bo tu właśnie obowiązują normy, a i banki dbają o to, by bezpiecznie pożyczać pieniądze. Kłopoty finansowe może sprawiać późniejsza eksploatacja obiektów. Trudno jednak  byłoby powiedzieć, że samorządy zadłużają się ponad miarę. Jeśli później będą miały problemy z kosztami eksploatacji, rozwiązywać je będą w ramach własnych budżetów.          

 Rozmawiała: Małgorzata Pokojska

 Wojciech Misiąg jest doktorem nauk ekonomicznych. W latach 1989 -1994, w pięciu kolejnych rządach, był podsekretarzem stanu w Ministerstwie Finansów. Od 1994 r. związany z Instytutem Badań nad Gospodarka Rynkową, obecnie jest szefem Zakładu Finansów Publicznych tego Instytutu.  Od 2003 roku jest też doradcą prezesa NIK.

(c) http://www.ibngr.edu.pl

Tagi