Autor: Katarzyna Bartman

Redaktor naczelna miesięcznika „Praca za granicą”.

Samorządy inwestują na potęgę, ale z sensem

Dziś mamy apogeum samorządowych wydatków inwestycyjnych, związane z wykorzystaniem funduszy unijnych, a takie możliwości jak obecnie mogą się już nie powtórzyć . Polityka zadłużania powinna być jednak oparta na rachunku ekonomicznym – uważa prof. Marzanna Poniatowicz z Uniwersytetu w Białymstoku.
Samorządy inwestują na potęgę, ale z sensem

prof. Marzanna Poniatowicz zdj. autora

Obserwator Finansowy: Prawie co szósty samorząd w Polsce ma deficyt operacyjny. Skąd tak gwałtowny przyrost długu w samorządach? Czy można go tłumaczyć jedynie przystąpieniem samorządów do realizacji nowej perspektywy unijnej?

Marzanna Poniatowicz: Jest to niewątpliwie jedna z przyczyn. W perspektywie unijnej na lata 2007–2013 przewidziany jest bardzo znaczny zastrzyk kapitału dla Polski, bo 67 mld euro. Blisko 70 proc. unijnych dotacji dotyczy inwestycji na poziomie lokalnym i regionalnym, a więc podstawowymi beneficjentami tych środków są samorządy terytorialne.

Unia Europejska nie finansuje jednak przedsięwzięć, ale je dofinansowuje, czyli wymagany jest określony wkład własny beneficjenta, w tym przypadku samorządu. Pamiętajmy jednak o ograniczonych dochodach własnych naszych samorządów, co powoduje wzrost zapotrzebowanie na dług. Dług jest niezbędnym instrumentem zwiększenia możliwości absorpcyjnych samorządu. A nastąpiło to w momencie spadku – z powodu spowolnienia gospodarczego – dochodów własnych samorządów.

Skąd ten spadek dochodów?

Było to związane m.in. z sytuacją na rynku nieruchomości oraz powiązaniem od 2004 r. dochodów podatkowych samorządów z cyklem koniunktury gospodarczej.

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wyraźnie zwiększyła ich udziały w dochodach z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych, czyli PIT i CIT. To spowodowało, że samorządy stały się wrażliwsze na to, co się dzieje w gospodarce w związku z cyklem koniunkturalnym. Do spadku dochodów przyczyniła się także ulga prorodzinna, której skutki samorządy odczuły już w 2008 r., oraz zmiany stawek podatku PIT.

Skutki kryzysu były najbardziej odczuwalne w największych jednostkach, w których dochody są najściślej powiązane z cyklami koniunktury gospodarczej. Przykładem jest Warszawa, w której dochody z tytułu udziału w podatku od osób fizycznych i prawnych, podatku od czynności cywilnoprawnych oraz dochody majątkowe własne  przekraczają 50 proc. całego jej budżetu.

Powodem przyrostu zadłużenia samorządów jest też nowa regulacja wprowadzona w ustawie o finansach publicznych. Przyniosła ona zasadnicze zmiany w limitach zadłużenia. Limity te jeszcze oficjalnie nie obowiązują, bo wprowadzono dość długi okres przejściowy (do 2014 r. –  red.), ale już sam fakt planowanych zmian bardzo zaniepokoił samorządy. Wiele z nich uznało, że jak wejdą w życie nowe rozwiązania, to może się okazać, że stracą możliwość dalszego zadłużania się. Zmobilizowało to je do intensywniejszego zadłużania się jeszcze na starych zasadach. Nazwałabym to efektem psychologicznym nowej ustawy o finansach publicznych. Te wszystkie uwarunkowania spowodowały, że jesteśmy świadkami gwałtownego przyrostu zadłużenia samorządów.

O braku środków najczęściej mówi się w kontekście wykorzystania funduszy unijnych. Niektórzy eksperci zarzucają samorządom „przegrzanie inwestycyjne”. Czy samorządy faktycznie nie „przeholowały” jednak z wydawaniem środków unijnych?

Nie mogę ręczyć za wszystkie samorządy, zdarzają się wypadki nieprzemyślanych inwestycji zadłużeniowych, ale chciałabym zwrócić uwagę – takie jak obecnie możliwości inwestycyjne już się nie powtórzą. Kolejna perspektywa unijna 2014–2020 nie będzie już tak korzystna dla polskiej gospodarki. Na horyzoncie pojawiają się inne państwa – Rumunia, Bułgaria, dla których pomoc będzie zwiększona. To niewątpliwie odbije się na wysokości pomocy dla Polski. Poza tym unijna polityka strukturalna będzie się teraz koncentrowała bardziej na kwestiach konkurencyjności gospodarek, niż na wyrównywaniu różnic cywilizacyjnych w poszczególnych regionach. Samorządy mają obecnie swoje pięć minut i jest bardzo istotne, by ten czas dobrze inwestycyjnie wykorzystać.

Czy samorządy nie zadłużają się jednak w sposób nieprzemyślany, wydając dużo pieniędzy na projekty, które w przyszłości będą generowały duże koszty obsługi?

Trzeba by zastanowić się, co to znaczy przemyślana inwestycja w samorządzie? Odpowiedź jest prosta. Należy opierać się na efektywności ekonomicznej, formule maksymalizacji efektów i minimalizacji kosztów, czyli formule „więcej za mniej”. Pamiętajmy jednak, że część efektów, które chcemy uzyskać z inwestycji, to efekty społeczne. W kontekście inwestycji samorządowych nie można mówić jedynie o ich dochodowości, ponieważ nie na tym opiera się misja samorządów. Samorząd ma pewne zadania nadane ustawowo i musi się angażować także w przedsięwzięcia o niskiej dochodowości , które przynoszą określone efekty społeczne. Dotyczy to np. kultury, sportu, oświaty, wychowania.

Oczywiście, z drugiej strony, polityka samorządów dotycząca zadłużania powinna być oparta na rachunku ekonomicznym. Jako przestroga może posłużyć przykład Portugalii, która teraz demontuje swoje stadiony. Miasta nie są w stanie dziś utrzymywać obiektów wybudowanych na Euro 2004. Miesięcznie dokładają do nich około 1 mln euro. Musimy być zatem ostrożni i nie powtarzać błędów innych państw.

A jesteśmy?

Samorządy coraz lepiej radzą sobie z kwestią „homo economicus”. Duże jednostki stosują bardzo nowoczesne zarządzanie długiem. Nowa ustawa o finansach publicznych wprowadziła pewne elementy związane z formułą „proefektywnościową”, np. kontrolę zarządczą, wieloletnie prognozowanie finansowe. Przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych bardzo ważną rolę powinni pełnić także skarbnicy. To powinni być kompetentni menedżerowie i analitycy finansowi.

Mówiłyśmy o przyczynach wzrostu zadłużenia, a jak wygląda jego struktura? Jaka część długu faktycznie stanowi wkłady inwestycyjne, a jaka przeznaczana jest na pokrycie wydatków bieżących?

Ponad 90 proc. zadłużenia samorządów to zadłużenie z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, a ok. 10 proc. – zadłużenie z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych, w tym głównie emisji obligacji komunalnych. Najwięcej, bo blisko 80 proc. długów wygenerowały miasta na prawach powiatu i gminy, które są jednocześnie największymi inwestorami na rynku. W Polsce wcale nie zadłużają się najbiedniejsze samorządy, ale te najbogatsze, które są jednocześnie najpoważniejszymi inwestorami. Pocieszające jest także to, że wciąż mamy stosunkowo niski poziom zobowiązań wymagalnych, czyli takich, których termin płatności już minął. W 2010 r. wskaźnik ten wynosił 0,5 proc. zobowiązań ogółem. Dla porównania w 2009 r.  było ok. 2 proc., czyli znacznie więcej. Nie widzę tu żadnego zagrożenia.

Jeśli chodzi o podział na dług inwestycyjny i bieżący, łatwo można to sprawdzić, analizując dane finansowe pokazujące, jak struktura tego długu wygląda w perspektywie długo- i krótkoterminowej. W długoterminowej jest to najczęściej dług inwestycyjny. W przypadku kredytów i pożyczek zobowiązania długoterminowe stanowią aż 96 proc., krótkoterminowe jedynie około 4 proc. Te dane również nie pokazują jakiejś niepokojącej sytuacji. To samo dotyczy obligacji komunalnych, które mają charakter proinwestycyjny. Emisje pod wydatki bieżące zdarzają się niezmiernie rzadko. Więc jeśli chodzi o strukturę długu, to w skali makro nie widzę tu poważnych zagrożeń.

Czy prawdziwy jest zatem zarzut, że wiedząc, że nie mogą upaść, samorządy uprawiają swoisty hazard i podejmują zobowiązania finansowe, których nie są w stanie spłacać? Przykładem może być choćby sytuacja w Sejnach, gdzie komornik zajął konta bankowe samorządu…

Faktycznie, polskie prawo nie przewiduje upadłości jednostek samorządu terytorialnego (JST). Samorząd działa niezależnie od swojej sytuacji finansowej. I nawet jeśli ta kondycja drastycznie się pogorszy, nie ma możliwości likwidacji JST. Opisywany w literaturze ekonomicznej efekt pokusy nadużycia polega na nadmiernym zaciąganiu zobowiązań w nadziei na pokrycie ich, w sytuacji niewypłacalności, przez państwo, czyli podatników, faktycznie jest problemem. I to problemem całego sektora finansów publicznych, a nie tylko JST. Wspomniany efekt pokusy nadużycia potęgują dodatkowo dwa czynniki. Mianowicie kadencyjność władz samorządowych, która czasem skłania samorządy do niefrasobliwości przy podejmowaniu decyzji zadłużeniowych. Druga kwestia to nadmierne upolitycznienie samorządów, które nie sprzyja racjonalności zaciąganych zobowiązań.

Czy polskie prawo w sposób dostateczny zabezpiecza finanse publiczne przed nadmiernym zadłużaniem się samorządów?

Mamy jeden z najbardziej restrykcyjnych systemów reglamentacji lokalnych długów, co wynika z ustawy o finansach publicznych. Mało tego, co jakiś czas podkręcamy jeszcze tę śrubę restrykcyjności. Wspomnę przede wszystkim o ustawowych limitach długu. We wcześniejszej ustawie o finansach publicznych istniały dwa limity: 15 i 60 proc. Pierwszy dotyczy kosztów obsługi zadłużenia, drugi dopuszczalnej relacji zadłużenia do dochodów. W wielu sytuacjach są to limity mocno na wyrost, czyli znacznie poniżej faktycznej zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego. Od 2011 r. zaczęła obowiązywać reguła zrównoważonego budżetu bieżącego JST, zgodnie z którą planowane i wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż planowane i wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. To kolejny, bardzo logiczny limit zadłużenia. Od 2014 r. limit 15 proc. zostanie zastąpiony indywidualnymi limitami dopuszczalnych kosztów obsługi zadłużenia dla każdej jednostki.

Instytucjami limitującymi zadłużenie JST są też regionalne izby obrachunkowe, posiadające kompetencje kontrolne i opiniodawcze. Spektakularnym przykładem może być sprawa nie udzielenia przez RIO pozytywnej opinii o możliwości spłaty zobowiązania dla Ostrowa Wielkopolskiego. W oparciu o wskaźniki, które zaczną obowiązywać dopiero w 2014 r., RIO w Katowicach negatywnie oceniła możliwość spłaty zobowiązań tego samorządu z tytułu planowanej emisji obligacji.

Więc cała ta wrzawa wokół długów samorządów to nieporozumienie?

W Polsce na pewno mamy problem z długiem publicznym. Przyrasta on w sposób bardzo dynamiczny, ale należy pamiętać, że około 97 proc. ogólnego zadłużenia sektora finansów publicznych w Polsce generuje sektor rządowy, a około 7 proc. – samorządowy. Odnoszę wrażenie, że pomysły ekipy rządzącej skupiają się na tym, jak walczyć z tym problemem w sektorze wyłącznie samorządowym. Ucieka się od cięcia wydatków budżetowych w sektorze rządowym. Proszę też pamiętać, że JST to najpoważniejszy inwestor w sektorze publicznym. Ponad  43 mld zł to wartość inwestycji tylko w  2010 r. Te inwestycje mają w większości przypadków charakter prorozwojowy, co ma wpływ na wielkość PKB.

Rozmawiała Katarzyna Bartman

Prof. nadzw. dr hab. Marzanna Poniatowicz pracuje na Wydziale Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu w Białymstoku. Jest ekspertem finansów lokalnych i ekonomiki nieruchomości

prof. Marzanna Poniatowicz zdj. autora

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?

Kategoria: Trendy gospodarcze
Właśnie dokonuje się duży zwrot w polityce najważniejszych banków centralnych na świecie. Ściśle wiąże się z tym obserwowany wzrost rentowności obligacji rządowych, który rozpoczął się w 2021 r. i nabrał gwałtownego przyspieszenia w tym roku.
Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?