(Opr. DG/CC BY-NC-SA by PSD - Partido Social Democrata ; CC BY-SA by José Goulão ; CC BY-NC-SA by MAICOP; CC BY-SA by WEF)
Wszystkie państwa z tak zwanej grupy PIIGS, czyli Grecja, Włochy, Irlandia, Portugalia i Hiszpania, znalazły się w tarapatach w następstwie obecnego kryzysu wywołanego przez zadłużenie publiczne państw europejskich. Nie we wszystkich tych państwach skala szarej strefy jest jednak zbliżonej wielkości, różny jest również poziom niesprawności instytucji. Świadczy o tym to, jak bardzo rozpowszechniona jest korupcja, czy aparat biurokratyczny skupia się na ingerencjach, wprowadza się nadmiar przepisów itd.
Analizuję tutaj postrzegane empirycznie zależności między uchylaniem się od płacenia podatków a sprawnością i kompetencjami aparatu biurokratycznego w państwach OECD. Z pewnym przybliżeniem można założyć, że skala zjawiska uchylania się od płacenia podatków to wielkość szarej strefy. Warto zwrócić uwagę na to, jak przedstawiają się zależności między tymi zmiennymi, aby zaproponować pewne wyjaśnienie części niedawnych wydarzeń w sferach gospodarczej i politycznej w państwach grupy PIIGS.
Nie ulega wątpliwości, że analizowanie danych dotyczących wielkości szarej strefy, kierowania się rządami prawa oraz przestrzegania przepisów niekiedy wymaga poczynienia założeń prawie heroicznych. Przypuśćmy jednak, że można sobie wyrobić przynajmniej przybliżone, ale dostatecznie wiarygodne wyobrażenie o sytuacji na podstawie rankingu OECD sporządzanego z uwzględnieniem ocen wymienionych wyżej kwestii. Później można uporządkować dostępne informacje, kierując się logicznymi kryteriami, aby zademonstrować pewne poglądowe uproszczenia.
A z powyższego rysunku jednoznacznie wynika, że im lepiej się ocenia środowisko instytucjonalne danego państwa, tym mniejsza jest tam skala uchylania się od płacenia podatków. Szczególnie warto zwrócić uwagę na to, że państwa z grupy PIIGS cechują się miernym poziomem instytucji i urzędów oraz dużymi rozmiarami szarej strefy. Z tego powodu większość z nich znajduje się w prawej dolnej ćwiartce powyższego wykresu. Najgorzej sytuacja się przedstawia we Włoszech i Grecji. Niewątpliwym wyjątkiem w grupie państw PIIGS jest Irlandia. Warto tu zwrócić uwagę na graniczne położenie Belgii, która znajduje się już w ćwiartce wykresu zajętej przez państwa cechujące się najgorszymi instytucjami i największą skalą szarej strefy (więcej na temat Belgii niżej).
Tradycyjnie przyjmowano, że skala uchylania się od płacenia podatków ma związek z wysokością stawek opodatkowania. Od pewnego czasu jednak niektórzy analizujący te zagadnienia eksperci wyrażają przekonanie, że kwestie szarej strefy, opodatkowania oraz środowiska instytucjonalnego należy badać łącznie, ponieważ mogą one być powiązane w bardzo szczególny sposób.
Włączając do tradycyjnej analizy środowisko instytucjonalne, specjaliści ci podkreślają znaczenie tego, że uczciwość i sprawność pracowników sektora publicznego wykazuje związek z wielkością szarej strefy. Dzieje się tak, ponieważ wzrasta prawdopodobieństwo poniesienia dotkliwych konsekwencji prowadzenia działalności gospodarczej w szarej strefie, gdy urzędnicy są uczciwi i kompetentni. Gdy inne czynniki się nie różnią, ten właśnie jeden powoduje, że kurczy się wielkość szarej strefy, przy której funkcjonuje optymalnie.
Należy ponadto dodać, że złe rządy mają do zaproponowania niewiele usług publicznych, na dodatek kiepskiej jakości, co może prowadzić do tego, że obywatele są mniej chętni płacić za te usługi. Jednocześnie przez to rozwijają się alternatywne, nieregularne sieci usługowe. Trzeba także wziąć pod uwagę, że nadmierne ingerencje urzędników są kolejnym kosztownym czynnikiem różnym od kwestii podatkowych, przez który przedsiębiorstwa mogą się decydować na działalność w szarej strefie. Ogólnie rzecz ujmując, można stwierdzić, że nieudolny aparat biurokratyczny ma duży związek ze skalą szarej strefy, co potwierdzają dane ukazane na wykresie.
Autorzy tych najnowszych analiz wykazują, że wielkość szarej strefy może nawet w większym stopniu zależeć od jakości rządów niż od wysokości stawek opodatkowania. Jak wspomniano wyżej, opisane tu zmienne są z sobą ściśle powiązane, przy czym tylko przy pewnych kombinacjach ich wartości te elementy składowe układają się w funkcjonującą całość.
W najnowszych publikacjach zwraca się przede wszystkim uwagę na to, że systemy gospodarcze mogą się układać w dwa bardzo odmienne rodzaje równowagi. Jeden z nich jest dobry, drugi zły.
– W stanie dobrej równowagi szeroką podstawą podatkową – termin ten należy rozumieć w ten sposób, że podatki odprowadza duży odsetek podmiotów – oraz znacznymi wpływami do kasy publicznej zarządzają sprawne, nieskorumpowane rządy. Wzrastają przez to koszty ponoszone przez firmy decydujące się na działalność w podziemiu gospodarczym. Wzrost ten wynika z kar, których można się spodziewać, braku dostępu do cenionych usług publicznych itd. Instytucje publiczne funkcjonują uczciwie i sprawnie, gdyż są w należytym stopniu finansowane przez znaczne wpływy do kasy państwowej.
– Gdy równowaga jest zła, kierunek nakręcania się spirali jest przeciwny, co nieuchronnie prowadzi do tego, że złe instytucje istnieją obok dużej strefy gospodarczej, która nie zostaje uregulowana. Z tego powodu eksperci przekonani o roli odgrywanej przez instytucje stawiają tezę, iż wyższe stawki opodatkowania mogą prowadzić do tego, że szara strefa staje się mniejsza. Uzasadnia się to przekonanie twierdzeniem, że tylko sprawne instytucje są dostatecznie potężne, aby zapewnić skuteczność systemu podatkowego.
W opublikowanej w piśmie „Journal of Evolutionary Economics” pracy zatytułowanej The changing nature of the OECD shadow economy (zob. notę bibliograficzną w podpisie do rys. 1), napisanej wspólnie z Robertem Dell’Anno, analizowałem szerzej aspekty empiryczne tego problemu, natomiast w pracy Why is the Tax Evasion so Persistent? (napisana została z Royem Cerquetim, „ISAE Working Papers” 111, 2009) zajmowałem się kwestiami teoretycznymi. W obu tych pracach analizowano możliwości istnienia odmiennych rodzajów równowagi, tutaj natomiast ograniczam się do omówienia stanu równowagi złej.
Na rysunku poniżej ukazano wielkość wpływów podatkowych wyrażonych jako odsetek PKB w państwach zrzeszonych w OECD (wartości średnie z lat 1990–2003) oraz skalę szarej strefy w tych państwach.
Z powyższego wykresu wynika, że wprawdzie w państwach z grupy PIIGS występują największe szare strefy, ale obciążenia podatkowe wcale nie są tam największe. Dodam, że z Robertem Dell’Anno w opisanej w podpisie pierwszego rysunku pracy z 2010 roku wykorzystujemy całą baterię różnych stawek opodatkowania, ale wyniki pozostają zasadniczo bez zmian.
Po raz kolejny okazuje się, że sytuacja w Irlandii jest bardzo odmienna niż w pozostałych państwach z grupy PIIGS, znajduje się ona bowiem znacznie bliżej wartości średnich w państwach zrzeszonych w OECD. Zaniepokojenie budzi natomiast Belgia. W sumie wygląda na to, że oprócz Irlandii, która stanowi tu ważny wyjątek, państwa z grupy PIIGS znajdują się w stanie złej równowagi kiepskich instytucji i unikania opodatkowania.
Z powodu tego stanu złej równowagi nie dziwi, że państwa południa Europy wpadły w tarapaty przez problemy z obsługą zadłużenia publicznego w okresie poważnych zawirowań na rynkach międzynarodowych. Niektórzy eksperci zwracali nawet niedawno uwagę, że słabość włoskich instytucji również może negatywnie wpływać na tempo wzrostu gospodarczego oraz nastroje. Włączenie tych dwóch przykładów równowagi, dobrej i złej, do debaty poświęconej obecnemu kryzysowi wywołanemu przez zadłużenie publiczne państw obszaru euro może się przyczynić do tego, że zwróci się uwagę na pewne intrygujące kwestie.
Odnosi się wrażenie, że Irlandia — w przeciwieństwie do pozostałych państw z grupy PIIGS — znalazła bezpieczną strategię wyjścia z kryzysu wywołanego przez zadłużenie publiczne. Być może ta umiejętność poszukiwania wynika z tego, że środowisko instytucjonalne w Irlandii jest równie dobre jak w państwach skandynawskich.
Nie ulega już wątpliwości, że sytuacja gospodarcza państwa będącego w stanie złej równowagi może się pogorszyć, gdy dochodzi do światowych kryzysów finansowych. Należy również dodać, że gdy jakieś państwo jest w stanie złej równowagi, tylko jego uczciwi obywatele ponoszą konsekwencje, a bodźce skłaniające do wdrażania reform mogą nie być dostatecznie skuteczne, o czym świadczą publikowane dane. Natomiast w okresie problemów na skalę międzynarodową niezbędna może się niekiedy okazać drastyczna zmiana, aby odzyskać zaufanie inwestorów działających na światowych rynkach finansowych. Rodzi się w tym momencie naturalnie pytanie, czy te konieczne zmiany mogą w krótkim okresie wprowadzić źli politycy.
Jest to wprawdzie niezmiernie trudna i drażliwa kwestia, ale na podstawie niedawnych wydarzeń można proponować, a właściwie narzucać pewną strategię wyjścia, polegającą na ingerencji pewnego deus ex machina. Gdy ustąpił ze stanowiska Silvio Berlusconi, dopełnił się pewien proces. Wszystkie państwa europejskiego Południa zmieniły w tym roku rządy na skutek nacisków zewnętrznych wywieranych przez graczy działających na rynkach finansowych i instytucje międzynarodowe. W części państw zadanie kierowania rządami uzdrowienia narodowego powierzono doskonale znanym i poważanym na świecie ekonomistom, a w innych rozpisano wybory lub zostanie to zrobione, aby wprowadzić w życie radykalne zmiany niezbędne do tego, by odzyskali zaufanie zagraniczni inwestorzy, partnerzy i instytucje.
Czy to wystarczy? Co do konsolidacji fiskalnej, być może tak. Na podstawie wydarzeń ostatniego okresu pewniejszym można być tego, że było to posunięcie niezbędne. Natomiast jeśli chodzi o skuteczność jakiegoś mechanizmu deus ex machina, który miałby pozwolić wydobyć się ze stanu złej równowagi, trzeba powiedzieć, że przedstawione tu dowody nakazują zachować nieco większą dozę sceptycyzmu.
Na przykład we Włoszech technokraci już sprawowali władzę. Było to na początku lat dziewięćdziesiątych, a więc na początku analizowanego tu okresu. Technokraci ci co prawda z wielką skutecznością rozwiązali palące problemy gospodarcze, którymi mieli się zająć (kwestie inflacji czy reform systemów emerytalnych), ale z dostępnych danych wynika, że Włochy pozostają w stanie złej równowagi. Być może te nadzwyczajne działania — niemal z definicji — były programami zbyt krótkimi. Niewykluczone, że konieczny byłby pewien permanentny mechanizm deus ex machina (czy miałaby nim być na przykład europejska instytucja odpowiadająca za politykę fiskalną?), ale takie sformułowanie przecież trąci oksymoronem (czyli zestawieniem wyrazów o przeciwstawnych znaczeniach – przyp. red.).
Autor jest głównym ekonomistą Instytutu Studiów i Analiz Ekonomicznych (Institute for Studies and Economic Analyses) w Rzymie
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
