Doktor nauk ekonomicznych, politolog. Doradca ekonomiczny w Departamencie Zagranicznym NBP
(©Envato)
Unia Europejska (UE) jest kluczowym partnerem krajów rozwijających się: największym zbiorowym dawcą pomocy rozwojowej, priorytetowym partnerem handlowym oraz ważnym źródłem inwestycji bezpośrednich. Jej udział w globalnej pomocy rozwojowej wynosił w 2020 r. 45 proc. Unia jest największym źródłem bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Afryce (222 mld dolarów w 2017 r.), daleko wyprzedzając Stany Zjednoczone (42 mld dolarów) czy Chiny (38 mld dolarów). Wpływ Unii na kształt gospodarki światowej, rozwój globalny i dostarczanie globalnych dóbr publicznych jest więc dość istotny.
Każdy pomaga komu i jak chce
UE nie występuje jednak w obszarze rozwoju międzynarodowego jako jeden podmiot. W przekazywanie w imieniu Unii pomocy rozwojowej uboższym krajom Afryki, Azji czy Europy Wschodniej zaangażowanych jest szereg podmiotów, w tym instytucje wspólnotowe (Komisja Europejska i Europejski Bank Inwestycyjny – EBI) oraz instytucje pomocowe 27 państw członkowskich, do których należy zaliczyć ministerstwa spraw zagranicznych lub ds. rozwoju międzynarodowego, agencje pomocowe, banki rozwoju i inne instytucje publiczne (także banki centralne jak Narodowy Bank Polski, angażujące się we współpracę techniczną). Taka sytuacja skutkuje brakiem koordynacji i powielaniem działań, utrudnia wykorzystywanie przez UE pomocy rozwojowej jako miękkiej siły (soft power) w stosunkach międzynarodowych, ujemnie wpływa też na skuteczność podejmowanych działań pomocowych. Dlaczego tak się dzieje?
Zdecydowana większość państw rozwiniętych, w tym unijnych, traktuje pomoc rozwojową jako immanentną część własnej polityki zagranicznej i nie jest gotowa przekazać wszystkich kompetencji w tym obszarze instytucjom unijnym. M.in. dlatego, zgodnie z postanowieniami traktatowymi, działania pomocowe podejmowane przez UE mają jedynie uzupełniać działania państw członkowskich. Unia Europejska jest zatem wciąż „luźną federacją” polityk i programów pomocowych 27 członków wspólnoty uzupełnianych przez działania finansowane i realizowanych przez Komisję Europejską czy EBI.
Z perspektywy państw – biorców pomocy, takich jak Senegal, Jemen czy Mołdawia, UE jako całość nie istnieje, bo nie jest widoczna w terenie. Kraje te dostrzegają i doceniają wsparcie udzielane im przez Francję, Danię, Polskę czy Komisję Europejską, ale nie widzą zaangażowania Unii jako całości. Z uwagi na fakt, że każde państwo członkowskie realizuje de facto własną politykę współpracy rozwojowej, Unia nie wykorzystuje wystarczająco do realizacji swoich celów politycznych na arenie globalnej faktu, że jest największym globalnym donatorem. Dodatkowo, pomiędzy państwami członkowskimi istnieją wciąż duże różnice jeśli chodzi o zaangażowanie w rozwój globalny. Dotyczy to wielkości wsparcia dla państw uboższych, organizacji pomocy, jej form, przekazywanych doświadczeń, itp.
Unia nie wykorzystuje wystarczająco do realizacji swoich celów politycznych na arenie globalnej faktu, że jest największym globalnym donatorem.
W drużynie raźniej
O usprawnieniu unijnego systemu pomocy dla zagranicy mówi się od dawna. Wprawdzie w Traktacie z Maastricht usankcjonowano „dzieloną odpowiedzialność” Unii i państw członkowskich za pomoc rozwojową, to w przyjętej w 2017 r. nowej strategii współpracy rozwojowej UE, czyli tzw. Europejskim Konsensusie ws. Rozwoju, podkreślono konieczność zwiększenia koordynacji działań Unii i jej państw członkowskich podejmowanych w odpowiedzi na globalne wyzwania rozwojowe oraz wspólnego programowania i wdrażania projektów rozwojowych. Przez lata postęp w tym obszarze był jednak dość skromny.
Wszystko zmieniło się wraz z wybuchem pandemii COVID-19. Z uwagi na jej skalę i ryzyko, że koronawirus dokona ogromnego spustoszenia w krajach biednych o ograniczonych funduszach i słabych instytucjach, Unia Europejska postanowiła skoordynować swoje wsparcie dla zagranicy, działając w ramach tzw. „europejskiej drużyny” (Team Europe). Ideą Team Europe było połączenie zasobów (funduszy, doświadczeń, zdolności organizacyjnych) państw członkowskich oraz – co nowe i ważne – także europejskich instytucji finansowych, przede wszystkim EBI i Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (EBRD) do walki z globalnym kryzysem pandemicznym. Zaproponowano szybkie stworzenie wspólnych pakietów pomocy UE dostosowanych do potrzeb poszczególnych krajów, a jednocześnie określono ramy przyszłej współpracy europejskich instytucji pomocowych.
Po pierwsze nie szkodzić – czyli o spójności zrównoważonego rozwoju
Mobilizacja europejskich donatorów w walce z COVID-19 okazała się faktycznie znacząca. Tylko pomiędzy kwietniem a czerwcem 2020 r. udało się przekazać najbardziej potrzebującym krajom w ramach pakietów Team Europe 36 mld dolarów. Pomoc dotyczyła przede wszystkim opieki zdrowotnej oraz umożliwiła finansowanie podstawowych potrzeb społecznych wygenerowanych przez kryzys pandemiczny.
Pierwsze pozytywne doświadczenia z działalności „europejskiej drużyny” skłoniły do refleksji nt. ustrukturyzowania tej współpracy. Zaczęto intensywnie promować ideę wspólnych działań i zwiększonej koordynacji pomiędzy instytucjami UE i jej państwami członkowskimi pod hasłem Working Better Together. W konkluzjach Rady z kwietnia 2021 r. uzgodniono, że Team Europe składać się będzie z instytucji UE, jej państw członkowskich, ich sieci misji dyplomatycznych oraz instytucji pomocowych, w tym narodowych banków rozwoju i agencji wdrażających, a także EBI i EBOR – instytucji o kluczowym znaczeniu dla mobilizacji prywatnego kapitału na cele rozwojowe. Wszystkie te podmioty mają wymieniać między sobą informacje, prowadzić ścisłe konsultacje i koordynować działania pomocowe, tak aby zwiększyć pozytywny wpływ Unii jako całości na kraje rozwijające się. Zapisano także, że wspólne unijne „inicjatywy flagowe” (Team Europe Initiatives) mają być powiązane z rozszerzeniem zakresu wspólnego, unijnego programowania pomocy rozwojowej.
Pospolite ruszenie czy drużyna na lata?
Rozwojowi koncepcji Team Europe towarzyszyły dwa równoległe procesy, a mianowicie dyskusja nad przyszłym kształtem tzw. europejskiej architektury finansowania rozwoju (European Financial Architecture for Development – EFAD) i programowanie pomocy rozwojowej Unii w ramach kolejnej perspektywy finansowej na lata 2021 -2027.
W kwietniu 2019 r. Rada Unii Europejskiej podjęła decyzję o powołaniu grupy niezależnych ekspertów pod kierunkiem Thomasa Wiesera w celu uporządkowania i racjonalizacji europejskiej architektury finansowania rozwoju. W październiku tego samego roku grupa opublikowała swój raport.
Postulowano w nim m.in. stworzenie silnego centrum polityki rozwojowej na szczeblu UE i skoordynowanie europejskich działań rozwojowych pod jedną marką (podobnie jak działania Chin realizowane w ramach inicjatywy „Pasa i Szlaku”). Zaproponowano utworzenie nowej instytucji (Europejskiego Banku Zrównoważonego Rozwoju) i wskazano trzy możliwe drogi prowadzące do tego celu: powołanie do życia finansowego ramienia polityki rozwojowej UE na bazie EBOR, umożliwiając mu przejęcie operacji EBI poza granicami UE; stworzenie całkiem nowego banku, w którym udziałowcami byliby EBI, EBOR, państwa członkowskie i Komisja Europejska; oraz stworzenie przez EBI jednostki podległej (subsidiary) dla swojej działalności poza UE.
Rada UE, po zapoznaniu się z raportem, odrzuciła propozycję stworzenia całkiem nowego banku jako zbyt kosztowną i czasochłonną. Europa porzuciła więc ideę, którą z powodzeniem zainicjowali i w dużej mierze zrealizowali Chińczycy, tworząc w 2016 r. od zera Azjatycki Banki Inwestycji Infrastrukturalnych (AIIB). Członkowie Rady poprosili natomiast o opracowanie studiów wykonalności dwóch pozostałych opcji oraz trzeciej, dodatkowej opcji nazwanej roboczo „status quo+”, a polegającej na poprawie współpracy i zwiększeniu synergii pomiędzy EBI, EBOR, europejskimi bankami rozwojowymi i instytucjami finansowania rozwoju w oparciu o istniejące rozwiązania instytucjonalne.
Europa porzuciła więc ideę, którą z powodzeniem zainicjowali i w dużej mierze zrealizowali Chińczycy, tworząc w 2016 r. od zera Azjatycki Banki Inwestycji Infrastrukturalnych (AIIB).
Na tej podstawie Rada UE zdecydowała w czerwcu 2021 r., że preferowaną opcją wzmocnienia EFAD będzie usprawnienie istniejących rozwiązań instytucjonalnych. Unijni ministrowie zachęcili jednocześnie EBI i EBOR do zacieśnienia współpracy między nimi i z innymi europejskimi bankami rozwojowymi oraz instytucjami finansowymi w ramach „europejskiej drużyny”. Pogrzebali więc, przynajmniej na jakiś czas, ideę stworzenia nowego, europejskiego banku rozwoju, nadając jednocześnie impulsu do rozwoju koncepcji Team Europe.
Drugi proces to unijne programowanie budżetowe na lata 2021-2027. W tym okresie działania UE w zakresie globalnego rozwoju finansowane będą z jednego instrumentu: Nieghbourhood, Development and International Cooperation Instrument – Global Europe (NDICI-GE) o łącznej wartości 79,5 mld euro. Oznacza to zintegrowanie w jedną całość 6 różnych instrumentów istniejących w okresie poprzedniej perspektywy finansowej, w tym Europejskiego Funduszu Rozwoju (EDF), z którego przez dziesięciolecia finansowano europejską pomoc dla krajów Afryki Karaibów i Pacyfiku (AKP). Utworzenie instrumentu NDICI–GE nadało nowego impulsu dla ściślejszej współpracy pomiędzy instytucjami pomocowymi UE, zwłaszcza w zakresie wspólnego programowania. Zgodnie bowiem z regulacjami dot. NDICI-GE, wspólne programowanie będzie miało pierwszeństwo przed programowaniem poszczególnych państw czy instytucji. Ponadto, w ramach NDICI – GE, w każdym kraju rozwijającym się mają być wdrażane przynajmniej dwie wspólne, „flagowe” inicjatywy unijne realizowane pod egidą Team Europe. Postanowienia te mają umożliwić zastosowanie koncepcji „europejskiej drużyny” w praktyce.
Zarysowanym powyżej trzem procesom towarzyszą praktyczne działania, oparte w dużym stopniu na rosnącej gotowości ze strony unijnych instytucji do intensyfikacji współpracy i poprawy skuteczności swoich działań. Przykładowo EBI od pewnego czasu zwiększa i restrukturyzuje swoje operacje poza UE, natomiast EBOR rozszerza swoją działalność na Afrykę subsaharyjską. Oba banki zawarły w październiku 2021 r. porozumienie o pogłębieniu współpracy, przewidujące m.in. ściślejszą wymianę informacji, koordynację i optymalizację działań oraz wspólne finansowanie projektów. Pojawiają się ponadto nowe platformy koordynacji i współpracy, takie jak np. Stowarzyszenie Europejskich Instytucji Finansowania Rozwoju (EDFI).
Czy europejska drużyna zagra w Waszyngtonie?
Otwartym pozostaje pytanie czy rozwój Team Europe może przyczynić się do zwiększenia wpływu i znaczenia UE w wielostronnych bankach rozwoju (multilateral development banks – MDBs), jak np. Bank Światowy, którego Unia (jako osobny podmiot) nie jest członkiem. Koordynacja działań członków UE w MDBs oceniana jest jako daleka od optymalnej. Sprawę komplikuje system zarządzania w tych instytucjach, oparty na grupach wyborczych (konstytuantach) o mieszanym składzie, co jednakże daje szansę członkom UE na promocję wspólnego, unijnego stanowiska w danej sprawie wśród nieczłonkowskich krajów konstytuanty, oczywiście pod warunkiem, że wcześniej zostanie ono uzgodnione w ramach Unii. Wprawdzie dyrektorzy konstytuant, których członkami są państwa unijne, odbywają regularne spotkania koordynacyjne przed posiedzeniami Rady Dyrektorów Wykonawczych Banku Światowego, ale prezentowane już na forum Rady stanowiska są najczęściej pochodną instrukcji z własnych stolic, ew. uzgodnionych z innymi, czyli często pozaunijnymi krajami konstytuanty.
Wspomniany raport grupy niezależnych ekspertów wzywał UE do większej koordynacji także na forum globalnych instytucji finansowych. W ostatnich latach podejmowane były próby w tym zakresie. Obejmowały one np. dążenia dyrekcji generalnej Komisji Europejskiej ds. rozwoju (DG DEVCO) do koordynacji stanowisk unijnych w Banku Światowym, podobnie jak jej finansowego odpowiednika – DG ECOFIN – w MFW.
Wydaje się, że istnieje przestrzeń do większej koordynacji działań UE na forum MDBs, zwłaszcza odnośnie do najważniejszych, strategicznych wyzwań rozwojowych. Z pewnością stanowiska unijne (w tym konkluzje Rady i tematyczne komunikaty Komisji Europejskiej) mogłyby być jeszcze w większym stopniu punktem odniesienia dla stanowisk państw członkowskich UE na forum MDBs. Należy mieć nadzieję, że intensyfikacja współpracy unijnych donatorów w ramach Team Europe, przede wszystkim lokalnie czyli w krajach rozwijających się, wpłynie na dalsze uspójnienie ich podejścia do wielu zagadnień rozwojowych dyskutowanych następnie na forum Rad Dyrektorów MDBs, w tym Banku Światowego. Ważne w tym kontekście byłoby także zacieśnienie współpracy pomiędzy ministerstwami spraw zagranicznych lub ds. rozwoju międzynarodowego kształtującymi unijną politykę rozwojową, a ministerstwami finansów (lub – jak w przypadku Polski – bankiem centralnym) uczestniczącymi w procesie kształtowania stanowisk krajów unijnych na forum MDBs.
Taka intensyfikacja współpracy ma miejsce pomiędzy polskim Ministerstwem Spraw Zagranicznych a Narodowym Bankiem Polskim w związku z przejęciem przez Polskę kierownictwa w konstytuancie w Radzie Dyrektorów Banku Światowego w latach 2020-2022.
Co dalej?
Stworzenie i usankcjonowanie „europejskiej drużyny” nie wywołało rewolucji w unijnym systemie zarządzania pomocą dla zagranicy. Stanowiło optimum tego, co można osiągnąć w sytuacji, gdy państwa członkowskie Unii nie są gotowe na gruntowną reformę całego systemu, tworzenie nowych instytucji i ponoszenie związanych z tym kosztów. Team Europe, będąc inicjatywą oddolną i ad hoc, ma szanse pozostawić trwały ślad w budowaniu tożsamości Unii jako ważnego aktora globalnej współpracy rozwojowej, zaangażowanej w odbudowę gospodarki światowej po pandemii i realizację Agendy 2030 na rzecz zrównoważonego rozwoju, poprzez dalsze wzmocnienie współpracy pomiędzy europejskimi donatorami. Niebagatelne znaczenie ma też sama nazwa inicjatywy, dynamiczna, zachęcająca do działania i odwołująca się do sportowej rywalizacji, a zarazem sygnalizująca potrzebę jedności.
Ale to dopiero początek drogi. Na razie inicjatywa Team Europe ograniczona jest do działań UE w niektórych krajach rozwijających się i do wybranych dziedzin, przede wszystkim związanych z ochroną zdrowia i wspieraniem „zielonej transformacji”. W ćwiczeniu tym uczestniczy też jak dotychczas tylko część państw unijnych, z Francją i Niemcami na czele. Jest to jednak proces oddolny, dobrowolny, inkluzywny i elastyczny, a zarazem stwarzający szanse na zwiększenie skuteczności unijnej polityki rozwojowej i jej widoczności w skali globalnej. Ważne aby odnaleźli się w nim także mniejsi unijni donatorzy, gotowi wspierać inne kraje pod wspólnym europejskim sztandarem. Istotą drużyny jest bowiem to, że grają wszyscy i że każdy ma swoje zadania do wypełnienia.
Czynnikiem, który może przyspieszyć tworzenie prawdziwej europejskiej drużyny rozwojowej jest agresja Rosji na Ukrainę. Szybkość i spójność reakcji UE na kryzys na polu politycznym jest bezprecedensowa i należałoby oczekiwać, że jej naturalną kontynuacją będą podobne działania w obszarze pomocy rozwojowej. Tym bardziej, że Ukraina będzie potrzebowała ogromnego wsparcia w powojennej odbudowie. W procesie tym Unia niewątpliwie będzie odgrywać rolę decydującą. Jej odpowiedzią powinien być kompleksowy program pomocy we wszystkich dziedzinach życia, zaplanowany i zrealizowany wspólnie przez wszystkie europejskie instytucje rozwojowe. Będzie to też prawdziwy test dla koncepcji Team Europe. Jeśli Unia go zda, odbędzie się to z korzyścią nie tylko dla Ukrainy, ale i dla przyszłej roli Wspólnoty w tak niestabilnym i niepewnym świecie.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
