Trudna integracja Europy: uwagi na podstawie nowego wskaźnika

Proces integracji gospodarczej Europy zawsze się dokonywał stopniowo, a przy tym często wykuwano ją w kryzysach. Mimo postępu jednoczenie się Europy wymaga dalszych zmian. Pokazuje to europejski wskaźnik regionalnej integracji instytucjonalnej. Zebrane dane świadczą, że integracja się uda, jeśli reformy będą wyjaśnione społeczeństwom i przez nie zaakceptowane.
Trudna integracja Europy: uwagi na podstawie nowego wskaźnika

(infografika Dariusz Gąszczyk)

Proces integracji europejskiej doprowadził do utworzenia największego i najbardziej otwartego wspólnego rynku na świecie, wprowadzenia euro i unii bankowej. Jej kolejne fazy są często omawiane szczególnie po raporcie przewodniczącego Rady Europejskiej, przewodniczącego Komisji Europejskiej, przewodniczącego Eurogrupy i prezesa Europejskiego Banku Centralnego z grudnia 2012 r. (Four Presidents’ Report). W naszej analizie przedstawiamy spojrzenie z perspektywy historycznej – poprzez aktualizację europejskiego wskaźnika regionalnej integracji instytucjonalnej. Ukazuje on proces integracji Europy od 1958 r. do początku 2015 r. na podstawie nowego, uaktualnianego co miesiąc zbioru danych. Można się dzięki niemu przekonać, gdzie poczyniono postępy, a przy tym dostrzec, gdzie potrzeba dalszych działań.

Historia europejskiej integracji gospodarczej

Od podpisanych w styczniu 1958 r. traktatów rzymskich po traktat z Maastricht z listopada 1993 r. Europa stopniowo, ale jednoznacznie zmierzała do większej integracji gospodarczej, czyli do powstania wewnętrznego rynku. Z konieczności dążeniom do jego stworzenia musiały towarzyszyć inicjatywy mające zapewnić stabilność kursu wymiany walut w państwach tego obszaru. Gdy upadł opracowany na zewnątrz system kursów ujęty w układzie z Bretton Woods, zastąpiły go porozumienia europejskie (tzw. wąż walutowy, a następnie Europejski System Walutowy). Rozważana po raz pierwszy w raporcie Wernera z 1970 r. koncepcja wspólnej waluty została wtedy porzucona.

Pod koniec lat 80. i na początku 90. XX w., kiedy osiągnięto wiele pod względem integracji regionalnej, ta koncepcja powróciła. Wspólną politykę pieniężną uważano za logiczne dopełnienie konieczności stabilnych kursów wymiany i nowego porządku, zapewniającego swobodę przepływu kapitału. Stabilność kursów i swoboda przepływu kapitału były konsekwencją istnienia rynku wewnętrznego. Sprzyjający czynnik polityczny zapewniło zjednoczenie Niemiec.

Wielu uważa, że z perspektywy gospodarczej wprowadzenie euro i utworzenie strefy euro były – w ujęciu bardzo redukcyjnym – jedynie wisienką na torcie rynku wewnętrznego. Także z tego powodu zawarte w raporcie Jacquesa Delorsa z 1989 r. rekomendacje w sprawach trudniejszych i wymagających więcej uwagi (jak unia gospodarcza i fiskalna) rozwodniono w mniej ambitnym, kompromisowym rozwiązaniu przyjętym w układzie podpisanym w Maastricht w 1992 r.

Podobnie było z wersją paktu na rzecz stabilności i wzrostu z 1997 r. – okazała się zbyt słaba, a do tego jeszcze ją złagodzono w latach 2003–2005. W sumie doszło do ogólnie zawinionej porażki w latach poprzedzających wybuch kryzysu w strefie euro w 2010 r. Europa nie zrozumiała dostatecznie dobrze, że euro oznacza poważną nieciągłość w procesie europejskiej integracji gospodarczej; ostateczne cele integracji europejskiej stały się o wiele ambitniejsze od dopełnienia rynku wewnętrznego wspólną walutą i polityką pieniężną.

To fundamentalne niezrozumienie można uważać za jeden z wielu czynników, które zapoczątkowały kryzys w strefie euro. Kryzys z kolei okazał się faktycznym katalizatorem obserwowanego przez nas przyspieszenia tempa reform rządzenia państwami europejskimi. Kamieniem milowym był wspomniany wyżej raport czterech przewodniczących opublikowany w grudniu 2012 r. Po raz pierwszy bowiem stwierdzono, że oprócz unii walutowej rządzenie Europą wymaga dążenia do osiągnięcia czterech zasadniczych, uzupełniających celów: skuteczniejszej unii gospodarczej, unii fiskalnej, unii finansowej oraz odpowiedniej unii politycznej. Nadal jednak wyraża się odmienne przekonania co do ich głębokości i poszczególnych rozwiązań.

Pomiar integracji europejskiej

Naszkicowaną wyżej historię obrazuje rys. 1. Przedstawiono na nim ilościowy wskaźnik trajektorii integracji instytucjonalnej związanej z Europejską Unią Gospodarczą i Walutową od końca lat 50. XX w. (Metodologię stosowaną przy tworzeniu wskaźnika EURII można uważać za obiektywną z natury, gdy chodzi o pomiar rozmaitych etapów prowadzących do ukończenia procesu tworzenia strefy wolnego handlu i unii celnej, ponieważ zniesienie ceł, przyjęcie preferencji celnych oraz wprowadzenie wspólnych ceł zewnętrznych łatwo ująć ilościowo. Z drugiej strony, nasza metodologia, choć jest maksymalnie wolna od stronniczości, zawiera pewne nieuchronne elementy subiektywne odnoszące się do innych składników tego wskaźnika i ich agregacji. Mimo to, ponieważ nasza baza danych jest publiczna, można zmienić kalibrację wszelkich kroków i składników wskaźnika, z którymi ktoś się nie zgadza. Przypuszczamy, że nasze zasadnicze konkluzje ogólnie pozostałyby bez zmian. Nasza uaktualniana co miesiąc baza danych jest zorganizowana według dwóch ogólnych okresów integracji instytucjonalnej. Są to: era wspólnego rynku (lata 1958–1993) i później era unii.

Każdemu z tych okresów można przydzielić maksymalnie 50 pkt. Wskaźnik rozpoczyna się od zera 1 stycznia 1958 r. (kiedy zaczęły obowiązywać traktaty rzymskie), a później wzrasta, dochodząc do obecnej skumulowanej wielkości, która 1 stycznia 2015 r. nieco przekraczała 76 pkt. Różnica między poziomem 100 pkt (czyli maksymalnym łącznym wynikiem, który zostałby przydzielony we wskaźniku, gdyby wszystkie cele ery wspólnego rynku i ery unii zostały osiągnięte w całości) a obecnym łącznym wynikiem świadczy o tym, jaką drogę trzeba jeszcze pokonać, aby w procesie integracji dojść do „nowego postrzeganego stanu stacjonarnego”. Oczywiście w obecnej wersji wskaźnika cele uznane za cele ery unii nadal opierają się na wersji raportu czterech przywódców z grudnia 2012 r.

Europejski-wskaźnik-regionalnej

(infografika DG)

Co do ery wspólnego rynku, wskaźnik jest sporządzony na podstawie tradycyjnej klasyfikacji regionalnej integracji gospodarczej poprzez wyróżnienie pięciu etapów integracji (zob. B. Balassa, The Theory of Economic Integration, Homewood 1961), ukazanych na rys. 1. Są to: obszar wolnego handlu i unii celnej (etapy 1 i 2), stopniowe tworzenie europejskiego rynku wewnętrznego (etap 3), pewien stopień koordynacji np. polityki walutowej (etap 4), pewne instytucje, ustawy i procesy podejmowania decyzji, które można uznać – chociaż w różnym stopniu – za ponadpaństwowe (etap 5).

Ostatecznym celem był pełnoprawny wspólny rynek, toteż niewiele brakowało do dokończenia tego procesu na początku lat 90., chociaż trzeba było (i nadal trzeba) zrobić więcej, aby tworzenie rynku wewnętrznego doprowadzić do końca.

Rys. 1 ukazuje również poważną nieciągłość w procesie integracji – konsekwencję zapoczątkowania w 1994 r. drugiego etapu unii gospodarczej i walutowej. Dopiero pod koniec 2012 r., kiedy opublikowano Four Presidents’ Report, jasno sformułowano konieczność dopełnienia unii walutowej pozostałymi czterema uniami. Należy dodać, że gdy podpisano traktat z Maastricht, zapewne bardzo niewielu przewidywało ogromną zmianę instytucjonalną, którą przeprowadzono w latach 2010–2014 w następstwie kryzysu, zwiększającą o 12 pkt nasz wskaźnik (co oznacza 16 proc. łącznego postępu osiągniętego od 1958 r.).

Rys. 2 ukazuje sytuację w dwóch konkretnych momentach ery unii, mianowicie w maju 2010 r. (wtedy rozpoczęto program ratowania Grecji) i w styczniu 2015 r. Zilustrowano postęp osiągnięty w okresie kryzysu w strefie euro, biorąc pod uwagę wszystkie składniki ery unii wyrażone w postaci odsetka ostatecznych celów ujętych zarówno w istniejącej ramie prawnej UE, jak i w raporcie czterech przywódców. Wyraźnie widać, że najwięcej osiągnięto w dziedzinie unii fiskalnej i bankowej, natomiast więcej trzeba zrobić w kwestii unii gospodarczej.

Infografika DG

(infografika DG)

Obrazu dopełnia rys. 3, ukazując, jak przedstawiały się wszystkie składniki wskaźnika 1 stycznia 2015 r. Uwzględniono pewne przesądzone już elementy, które nie zostały jeszcze wdrożone. Można wyciągnąć pewne interesujące wnioski.

Po pierwsze można jeszcze trochę osiągnąć w dziedzinie rynku wewnętrznego (słupek oznaczony jako IM); dotyczy to wspólnego rynku usług oraz mobilności siły roboczej. Z punktu widzenia teorii optymalnego obszaru walutowego znaczenia tego elementu nie można nie doceniać także z perspektywy wspólnej waluty.

Po drugie w erze unii, kiedy w praktyce stworzono unię walutową (słupek oznaczony jako MU) bardzo wiele jeszcze należy zrobić w innych dziedzinach, w czym pomoże ujednolicony system płatności za papiery wartościowe, który zacznie działać w czerwcu 2015 r. (T2S). Mimo to ustanowiona niedawno unia bankowa to olbrzymi krok, a ponadto zakłada się, że stopień realizacji unii rynków finansowych (słupek oznaczony jako FMU) wzrośnie z obecnych 55 proc. do 72 proc., gdy zostaną wdrożone wszystkie zaplanowane inicjatywy (np. procedury włączania prywatnych inwestorów do programów ratunkowych zgodnie z dyrektywą BRRD w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, utworzenie wspólnego funduszu likwidacyjnego itd.).

Po trzecie nie ma żadnych uzgodnionych działań, które doprowadziłyby z czasem do stworzenia unii fiskalnej, oprócz początkowego porozumienia co do ściślejszej współpracy w sprawie opodatkowania sektora usług finansowych. W raporcie czterech przywódców wspomniano jednak o dalszych możliwych celach (albo wynikają one z niego w naszej interpretacji). Są to:

– rozwój tzw. zdolności budżetowych (fiscal capacity) strefy euro,

– instytucja unijnego ministerstwa finansów, które przejęłoby np. nadzór budżetowy, aby dokonywać internalizacji negatywnych efektów zewnętrznych tego procesu, a nawet wspólne emisje obligacji (słupek FIU), jeżeli zostaną spełnione pewne warunki wstępne. Czy takie cele zostaną obrane i jak byłyby realizowane, dopiero się przekonamy.

Po czwarte wyraźnie widać, że tworzenie unii gospodarczej postępuje wolniej od rozwijania pozostałych, szczególnie w dziedzinie programów polityki strukturalnej (a można to realizować np. poprzez umowy dotyczące reform w poszczególnych państwach, energiczniejsze działania w celu wprowadzenia w życie zaleceń dotyczących konkretnych państw oraz unijne ministerstwo finansów, które będzie sprawniej monitorować konkurencyjność). Co więcej, bardzo potrzebny jest nadzór gospodarczy – bardziej przekonującego od stosowanego obecnie, gdy nie zamknięto także debaty o makroekonomicznym mechanizmie stabilizacyjnym obejmującym strefę euro. Na razie zapewne żadne z tych rozwiązań nie zostanie wdrożone (słupek oznaczony jako EUN).

Po piąte wreszcie unię polityczną obecnie uważa się nie za samodzielny proces, tylko za dopełnienie potrzebne do tego, aby móc uzyskać rozliczalność i legitymizację zarządzania gospodarką już osiągnięte w pozostałych uniach. To tłumaczy stosunkowo niski wynik, który w naszym wskaźniku przydzielamy elementowi nazwanemu „demokratyczną legitymizacją i rozliczalnością” (słupek oznaczony jako DL&A). Nawet przy przyjmowanej obecnie wąskiej definicji nadal trzeba uzyskać znaczący postęp, aby dorównała ona przyszłym osiągnięciom w pozostałych trzech uniach z odpowiednią demokratyczną rozliczalnością.

 

(infografika DG)

(infografika DG)

 

Stworzenie rynku wewnętrznego zajęło 35 lat, a mimo to droga integracji gospodarczej, którą należało podążać, nie budziła wtedy wątpliwości. Inaczej jest w erze unii, a powodem jest niepewność i niejednoznaczność ostatecznych celów tej ery. To z kolei jest skutkiem ubocznym potrzebnego na tym etapie przekazania przez poszczególne państwa dużej części niezależności, co każe odpowiednio podejść do ostatecznej kwestii demokracji w Europie. W tym kontekście tradycyjne stopniowe podejście staje się o wiele bardziej niepewne, a rezultaty kryzysów mniej przewidywalne. Nie można przy tym zaprzeczyć, że od 2010 r. dokonał się wielki postęp. Mamy nadzieję, że 2015 r. będzie kolejnym kamieniem milowym na drodze prowadzącej do lepszego rządzenia zjednoczoną w czterech uniach Europą.

Ettore Dorrucci, Demosthenes Ioannou, Francesco Paolo Mongelli pracują w EBC. Alessio Terzi w think tanku Bruegel. Poglądy wyrażone w tym artykule są przekonaniami autorów i nie muszą się zgadzać ze stanowiskiem Europejskiego Banku Centralnego.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

 

(infografika Dariusz Gąszczyk)
Europejski-wskaźnik-regionalnej
Infografika DG
(infografika DG)

Tagi


Artykuły powiązane

Czy pandemię można rozumieć jako przejaw deficytu dobra wspólnego?

Kategoria: Trendy gospodarcze
Dochodzenie do wyjaśnienia istoty pandemii oraz jej zrozumienia wydaje się być punktem wyjścia dla budowania na przyszłość środków zaradczych mających doprowadzić do ustrzeżenia naszej cywilizacji przed podobnymi „czarnymi łabędziami”.
Czy pandemię można rozumieć jako przejaw deficytu dobra wspólnego?

Bezpieczne aktywo Europy - wspólne euroobligacje

Kategoria: Ekologia
Ogłoszenie planu sfinansowania programu odbudowy gospodarczej Unii Europejskiej poprzez emisję długu wzbudziło nadzieje, że może powstać nowy typ bezpiecznych aktywów denominowanych w euro. Obecnie UE potrzebuje jednak przede wszystkim strategii budowy płynnego i przejrzystego rynku dla obligacji. Zielone obligacje byłyby jedynie przeszkodą w tych wysiłkach.
Bezpieczne aktywo Europy - wspólne euroobligacje

Robert Mundell – nie tylko „ojciec euro”

Kategoria: Trendy gospodarcze
Robert Mundell nie poddawał się modom intelektualnym. Działał w opozycji do dominującego nurtu keynesowskiego, neoklasycznego, a także monetarystycznego. Był tego świadomy. Swoje przemówienie na bankiecie po wręczeniu nagród noblowskich zakończył cytatem z piosenki Franka Sinatry My Way, nucąc: „Zrobiłem to na swój sposób”.
Robert Mundell – nie tylko „ojciec euro”