(CC By YannoKout)
Jeszcze w 2011 r. Polska przeznaczała na inwestycje 5,8 proc. PKB, najwięcej w całej Unii Europejskiej. Jednak w najbliższych latach z powodu wyczerpania środków unijnych i problemów naszego budżetu, nakłady te znacznie się skurczą. „Inwestycje Polskie” mają przynajmniej częściowo zrekompensować ten spadek i tym samym uchronić gospodarkę przed załamaniem.
Obojętność na rachunek ekonomiczny jest w okresie spowolnienia gospodarki atutem państwa, ale jego możliwości ograniczają co najmniej dwa czynniki: a) zdolność finansowania projektów, b) problemy instytucjonalne.
Od powołania wehikułu inwestycyjnego, do stworzenia projektów, a wreszcie do wydawania pieniędzy, mija sporo czasu. Tymczasem sytuacja gospodarcza narzuca tempo wręcz sprinterskie, któremu nowa spółka może z przyczyn fundamentalnych nie sprostać.
Po pierwsze, „Inwestycje Polskie” mają się koncentrować na przedsięwzięciach infrastrukturalnych, np. inwestowaniu w sieć przesyłową gazu i energii, produkcję energii, infrastrukturę transportową, morską, portową, drogową i kolejową. Przygotowanie takich projektów zajmuje zwykle kilka lat. MSP twierdzi wprawdzie, że ma listę gotowych projektów, które zostały wstrzymane z powodu braku źródeł ich finansowania, ale droga do ich realizacji ciągle pozostaje długa. Same procedury przetargowe ciągną się latami, wystarczy przypomnieć co się działo przy budowie autostrad.
Jest więc mało prawdopodobne, by w 2013 r. „Inwestycje Polskie” mogły rozpocząć finansowanie nawet projektów z listy.
Do tego dochodzi załatwienie „formalności” i zebranie kapitału. Spółka „Inwestycje Polskie” ma powstać do końca bieżącego roku i rozpocząć działalność w roku przyszłym. Właścicielem będzie Skarb Państwa (w przyszłości możliwy jest udział także innych podmiotów, ale na razie MSP nie precyzuje, czy prywatnych, czy kontrolowanych przez państwo). SP wniesie do spółki aportem pakiety akcji spółek notowanych na giełdzie. Nie będą to firmy „strategiczne”, ale resort szacuje, że i tak może zgromadzić kapitał wart kilkanaście miliardów złotych.
„Inwestycje Polskie” będą współpracować z Bankiem Gospodarstwa Krajowego. Przekażą mu posiadane akcje, które bank musi spieniężyć, aby stworzyć fundusz będący podstawą finansowania projektów. BGK może zastosować dźwignię 5:1, to znaczy zaciągnąć kredyty 5-krotnie przewyższające posiadany kapitał. Z kilkunastu miliardów złotych (o ile szacunki MSP się sprawdzą) zostanie wykreowany strumień finansowania o wartości kilkudziesięciu mld zł. Ale na to potrzeba czasu.
Spółka „Inwestycje Polskie” ma zakładać spółki celowe do realizacji konkretnych projektów infrastrukturalnych. Według planów MSP udziałowcami tych spółek będzie kapitał prywatny, a „Inwestycje Polskie” wystąpią jedynie w roli współfinansującego lub gwaranta pożyczki. I wycofają się, gdy projekty zostaną zrealizowane.
Przykładowe projekty, o których wspomina MSP to: elektrownie węglowe i gazowe (np. w Stalowej Woli, Kozienicach, Opolu), infrastruktura wokół budowanego już terminalu LNG w Świnoujściu, gazociąg z tego miasta na południe Polski, magazyny gazu, a także nowa fabryka chemii na polskim Wybrzeżu. Chodzi więc o projekty ogromne i kapitałochłonne, o długim okresie zwrotu kapitału.
Wszystkie te uwarunkowania oznaczają jedno. „Inwestycje Polskie” nie będą miały wpływu na najtrudniejszy dla koniunktury okres, czyli pierwsze trzy kwartały przyszłego roku. Według prognoz Ministerstwa Finansów w połowie roku 2013 ma się już zacząć ożywienie, indukowane przez wzrost gospodarczy w Europie Zachodniej.
Mało też przekonująca jest zapowiedź wycofania się „Inwestycji Polskich”, gdy projekt stanie się rentowny.
Powołanie „Inwestycji Polskich” może budzić pewne wątpliwości, związane z naszymi zobowiązaniami wobec Unii Europejskiej.
1) Czy ingerencja państwa w przedsiębiorstwa nie narusza interesów inwestorów mniejszościowych?
2) Czy nie istnieje ryzyko naruszenia artykułu 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który zakazuje pomocy publicznej dla przedsiębiorstw?
3) Czy zadłużenie, jakie powstanie na skutek działalności państwowych podmiotów, nie zostanie zaliczone do długu publicznego, liczonego według metodologii ESA 95?
Przekazanie do „Inwestycji Polskich” akcji, należących do SP, wpłynie na ich wycenę. Zapewne ją obniży, gdyż według zapowiedzi MSP akcje zostaną szybko sprzedane lub zastawione. W ten sposób mogą zostać naruszone interesy udziałowców mniejszościowych.
Trudno powiedzieć, czy Komisja Europejska uzna to za pogwałcenie przepisów o swobodzie przepływów kapitałowych. Znamienne tu są jednak losy tzw. „złotej akcji”.
W dniu 29 października 2009 r. Komisja Europejska wniosła do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości skargę przeciwko Polsce, dotyczącą ustawy z 3 czerwca 2005 r. o szczególnych uprawnieniach Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w spółkach kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Ustawa ta, popularnie zwana „złotym wetem” lub „złotą akcją”, dawała Skarbowi Państwa szczególne prawa w spółkach uznanych za „strategiczne”.
Komisja Europejska uznała, iż ustawa i wykonywanie nadanych przez nią uprawnień naruszają zasady swobodnego przepływu kapitału oraz swobody przedsiębiorczości. Oceniła, że prawo wetowania pewnych kluczowych decyzji w spółkach znacząco obniża atrakcyjność nabycia akcji dla inwestorów. Brukseli chodziło głównie o zakres podmiotowy polskiej regulacji – w szczególności o wskazanie jako strategicznych podmiotów spółek, których przedmiotem działalności było wydobycie i przerób rudy miedzi, spółek zajmujących się wydobyciem węgla kamiennego, jak również spółek, będących posiadaczami infrastruktury telekomunikacyjnej, umożliwiającej przesyłanie sygnałów publicznej radiofonii i telewizji między nadawcą i siecią nadajników.
Ustawa o „złotej akcji” nie była polskim wynalazkiem. W ostatnich dwu dekadach Europejski Trybunał Sprawiedliwości prowadził szereg spraw przeciwko państwom członkowskim Unii, które takie akty prawne wprowadzały – między innymi przeciwko RFN, Belgii, Hiszpanii, Portugalii. Trybunał za dopuszczalne w prawie europejskim uznał jedynie takie uregulowania szczególnych uprawnień skarbu państwa, które są proporcjonalne – właściwe do osiągnięcia celu, stosowane do wszystkich osób i podmiotów prowadzących daną działalność na terenie państwa członkowskiego oraz nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu.
ETS uznał, że prawo o „złotej akcji” powinno zawierać szereg gwarancji, ograniczających dowolność decyzji administracyjnych ingerujących w działanie spółek, których dotyczyć miałyby „złote akcje”. Miedzy innymi stwierdził, że konieczna jest kontrola strategicznych decyzji spółki oraz wprowadzenie ograniczeń, czasowych i merytorycznych, zakresu ingerencji, który powinien być każdorazowo poddany kontroli sądowej.
Polska Ustawa, uchwalona w 2005 r., wzorowana była na dwóch belgijskich Dekretach Królewskich – z 10 i 16 czerwca 1994 r. Przyznawały one państwu belgijskiemu „złotą akcję”, odpowiednio w spółce wodociągowej (SNTC) oraz w przedsiębiorstwie zajmującym się dystrybucją gazu (Distrigaz). Były to jedyne uregulowania, które ETS uznał za zgodne z prawem. Mimo to nasza ustawa została zakwestionowana przez Komisję Europejską, która 27 czerwca 2007 r. formalnie wystąpiła do Polski o zmianę jej zapisów.
Komisja dała Polsce dwa miesiące na podjęcie „odpowiednich kroków” w celu usunięcia naruszeń prawa wspólnotowego. Ponieważ Polska do zaleceń się nie zastosowała, Komisja zaskarżyła ustawę do Trybunału w Luksemburgu.
Ostatecznie Polska zmieniła przepisy, przyjmując 18 marca 2010 r. nową ustawę „O szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych, prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych”.
Nowa ustawa częściowo tylko usunęła wady (z punktu widzenia traktatów unijnych) poprzedniej. Komisja Europejska nie zdecydowała się jednak na jej zaskarżenie do ETS, choć wiele nowych przepisów także może budzić wątpliwości, zwłaszcza z punktu widzenia interesów inwestorów mniejszościowych.
Pozycja państwa, jako największego inwestora w spółkach notowanych na WGPW, a jednocześnie regulatora, stawia ich w niekorzystnej sytuacji. Przykładów na to jest wiele. Władze państwa wielokrotnie wpływały (zwykle poprzez dyskrecjonalne naciski) na ważne decyzje inwestycyjne spółek giełdowych, na przykład zakup rafinerii w Możejkach przez PKN Orlen w 2006 r. lub podpisanie w lipcu 2012 r. porozumienia w sprawie finansowania poszukiwań gazu łupkowego przez 5 spółek kontrolowanych przez SP.
Ponieważ nie było oficjalnych dokumentów rządowych (rozporządzenia lub uchwały) w sprawie tych inwestycji, Komisja Europejska się nimi nie interesowała. Łatwo jednak wykazać, że naruszały one swobodę przepływu kapitału w UE.
Projekt „Inwestycje Polskie” będzie oznaczał (wynika to z zapowiedzi MSP) angażowanie publicznych środków w wybrane przedsięwzięcia. Może to naruszyć przepisy o pomocy publicznej.
Zgodnie z artykułem 107 ust 1. Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zakazane jest takie wspieranie ze środków publicznych przedsiębiorców lub innych jednostek prowadzących działalność gospodarczą, które sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, przysparza beneficjentowi korzyść ekonomiczną, zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji na rynku unijnym oraz wpływa na unijny handel.
Wyjątki od powyższego zakazu zawiera ustęp 2 art. 107. Wyliczone są w nim trzy rodzaje pomocy, które nie łamią zasad wspólnego rynku. Jest to pomoc o charakterze socjalnym, pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi oraz pomoc przyznawana gospodarce wschodnich regionów Niemiec.
Ustęp 3 art. 107 Traktatu określa z kolei katalog działań, które mogą zostać uznane przez Komisję za zgodne ze wspólnym rynkiem. Po pierwsze, jest to pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub w których istnieje poważne bezrobocie.
Po drugie, pomoc przeznaczona na wspieranie ważnych projektów, stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub której celem jest zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego. Po trzecie, pomoc przeznaczona na ułatwianie niektórych działań gospodarczych lub rozwoju niektórych regionów gospodarczych (o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej). Po czwarte, pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego (o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej ani konkurencji w Unii).
Inna pomoc publiczna jest możliwa pod warunkiem jej notyfikacji (czyli uzyskania specjalnego pozwolenia Komisji Europejskiej), z tym, że Komisja może przyjąć rozporządzenia zwalniające pewne kategorie wsparcia z obowiązku notyfikacji.
MSP utrzymuje, że projekty, finansowane w ramach „Inwestycji Polskich”, będą rentowne. Nie będzie to zatem pomoc publiczna, lecz „działalność biznesowa”.
11 sierpnia 2011 r. MSP wydał rozporządzenie „W sprawie wsparcia niebędącego pomocą publiczną”, które (przynajmniej na razie) nie zostało zakwestionowane przez Komisję Europejską. Zgodnie z rozporządzeniem minister skarbu może udzielić firmie prywatnej (lub kontrolowanej przez państwo) wsparcia ze środków zgromadzonych na Funduszu Restrukturyzacji Przedsiębiorców. To wprawdzie tylko ok. 900 mln zł, ale mogą zostać zwiększone, jeśli znowelizuje się ustawę o prywatyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstw, która określa funkcjonowanie tego funduszu.
Wsparcie może zostać udzielone przedsiębiorcy na dwa główne cele: finansowanie inwestycji (w tym nowych) oraz na ochronę „interesów bezpieczeństwa RP”. Może mieć formę pożyczki (stawka oprocentowania jest ustalana na podstawie komunikatu Komisji Europejskiej w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych) lub objęcia akcji bądź udziałów w podwyższonym kapitale.
Według rozporządzenia, wsparcie ma dotyczyć inwestycji, które zgodnie z biznesplanem i ocenami niezależnych ekspertów mogą być rentowne, a przedsiębiorcy mają wystarczające środki własne dla ich realizacji. Pomoc państwa ma obniżyć koszty pozyskania kapitału i ryzyko, lecz powinna się mieścić w ogólnie określonych ramach „pomocy na zasadach rynkowych”.
„Inwestycje Polskie” mają być rozszerzeniem programu wynikającego z rozporządzenia. Jeśli rzeczywiście projekty będą finansowane według stopy nie odbiegającej rażąco od warunków rynkowych, Komisja Europejska nie musi mieć do programu zastrzeżeń.
Finansowanie projektów „Inwestycji Polskich” poprzez Bank Gospodarstwa Krajowego zwiększy dług publiczny. Problemem jest jednak definicja tego długu.
W 2011 r. BGK udzielił nieograniczonej gwarancji na ponad 86 mld zł. Sam bank ma pełne gwarancje Skarbu Państwa, więc w razie problemów z wypłacalnością udzielone gwarancje obciążą budżet i podatników. Finanse BGK (podobnie jak innych tzw. europejskich banków rozwoju) nie są zaliczane wg definicji ESA 95 do sektora finansów publicznych. Ale wydatki i zadłużenie Krajowego Funduszu Drogowego, prowadzonego przez BGK już są zaliczane. Na koniec 2011 r. dług KFD wynosił 36,7 mld zł, a główną pozycją aktywów były „należności od sektora budżetowego” (ponad 35 mld zł).
Rząd nie ukrywa, że głównym powodem uruchomienia programu „Inwestycje Polskie” jest chęć utrzymania wysokiego poziomu inwestycji publicznych, bez zwiększania długu publicznego.
Nie wiadomo, jak do tego ustosunkują się Komisja Europejska oraz Eurostat, który liczy dług. Z pewnością, rząd będzie mógł ukryć część zadłużenia posługując się polską definicją. Dzięki temu nie przekroczy kolejnego progu ostrożnościowego.
Istnieje duże prawdopodobieństwo, że Unia Europejska nie będzie miała do programu „Inwestycji Polskich” większych zastrzeżeń, co nie znaczy, że program ten zakończy się sukcesem. Doświadczenie pokazuje, że projekty finansowane przez państwo (przynajmniej w Polsce) mają znacząco dłuższe okresy realizacji niż zakładano w planach, są droższe i mniej efektywne.
OF
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
