*rozwinięcie tej informacji w grafice w tekście (infograf. D.Gąszczyk/CC BY-NC by Liz Smith)
Całą unijną strategię walki z globalnym ociepleniem ma ocalić backloading, czyli zdjęcie z rynku aukcji pozwoleń na emisję 900 mln ton CO2. Parlament Europejski w kwietniowym głosowaniu projekt odrzucił jednak urzędnicy Komisji Europejskiej z pomysłu nie zrezygnowali. Okazuje się, że backloading wróci pod głosowanie. Najpierw, 19 czerwca, w Komisji Środowiska PE, a 2 lipca na sesji plenarnej parlamentu. I wygląda na to, że tym razem biurokratyczne podejście do gospodarki zwycięży.
Za swe główne narzędzie w walce ze zmianami klimatycznymi Komisja Europejska obrała European Union Emission Trading Scheme (EU ETS), czyli unijny system handlu uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla. Pod płaszczykiem rynkowych mechanizmów niósł za sobą ukryte obciążenia podatkowe (parapodatki). ETS zaczął działać w 2005 r. i funkcjonuje po dziś dzień. Obejmuje ponad 10 tys. najbardziej energochłonnych, a więc wypuszczających do atmosfery najwięcej dwutlenku węgla, instalacji przemysłowych w UE (z tego na Polskę przypada 838 takich obiektów). Głównie są to elektrownie i elektrociepłownie, ale także huty metali i szkła, rafinerie, cementownie, wytwórnie opon, glazury, terakoty oraz ceramiki sanitarnej, zakłady chemiczne, papiernicze itd.
Do 2012 r. każdy kraj Unii dostawał określony przydział bezpłatnych uprawnień do emisji CO2, które dzielił między swoje zakłady przemysłowe, objęte ETS. Jeśli dany zakład wypuszczał do atmosfery więcej dwutlenku węgla niż wynosiła przyznana mu pula, musiał za to zapłacić, dokupując pozwolenia od tych producentów, którzy nie wykorzystali swojego limitu emisji.
Głównym celem rozwiązania było doprowadzenie do tego, żeby unijnym firmom opłacało się zmniejszać emisję CO2 (przez inwestycje w tzw. niskoemisyjne technologie), bo niewykorzystaną część uprawnień mogły korzystnie sprzedać. To miał być najważniejszy quasi-rynkowy mechanizm w unijnej polityce klimatycznej.
Niestety, 2-3 lata temu mechanizm zaczął zawodzić, przynosząc skutki odmienne od oczekiwanych. Komisja Europejska liczyła, że w ślad za rozwojem gospodarczym (wzrostem produkcji i zużycia energii) i za zmniejszaniem – odgórnym – puli bezpłatnych uprawnień do emisji CO2 ich cena będzie szybko rosnąć. I sięgnie nawet poziomu 40 euro za tonę. Już w latach 2005-2006 dochodziła do 30 euro.
Taka cena rzeczywiście motywowała firmy do inwestycji w „niskoemisyjne” technologie. Tym bardziej, że były to często rozwiązania energooszczędne. Potem jednak okazało się, że – czego nie przewidziała Bruksela – firmy inwestowały tak dużo, iż podaż uprawnień do emisji CO2 zaczęła przewyższać popyt na nie. Ten efekt bardzo się nasilił w 2008 r., gdy wybuchł kryzys i w wielu unijnych krajach spadała produkcja i wraz z nią emisja CO2. Dziesiątki firm przemysłowych zamiast deficytu uprawnień do emisji dwutlenku węgla zaczęły odnotowywać ich sporą nadwyżkę. Doszła ona do poziomu 2 mld ton, a skutkiem nawisu był drastyczny spadek cen praw do emisji CO2.
Ostatnio nie przekraczały one 5 euro za tonę i nie zanosi się na to, żeby miały w najbliższych 3 latach znacząco wzrosnąć. Analitycy, np. z Domu Maklerskiego Consus, przewidują, że w 2014 r. stawki dojdą zaledwie do 6 euro, a w 2015 r. – do 7 euro.
Przy takim poziomie cen inwestycje w „niskoemisyjne” technologie nie bardzo będą się opłacać. To dało odczuć się już w zeszłym roku. Według danych Eurostatu, w kilku krajach UE, m.in. w bardzo zaangażowanych w walkę z globalnym ociepleniem Niemczech (największym unijnym emitencie gazów cieplarnianych) oraz w Wielkiej Brytanii, emisja CO2 wzrosła. Nie ma więc przesady w opiniach tych komentatorów, którzy twierdzą, że unijna polityka klimatyczna właśnie się wali.
Jak próbuje zmierzyć się z problemem Bruksela? Dziwacznie, bo zaproponowała antyrynkowe remedium w quasi-rynkowym mechanizmie. Chodzi o administracyjną interwencję i podbicie cen poprzez zdjęcie nadwyżki, tzw. backloading.
Pomysł wiąże się ściśle z wcześniejszym ustaleniem, że od 2013 r. „wysokoemisyjny” przemysł unijny zacznie stopniowo tracić bezpłatne pozwolenia do emisji CO2. Od 2020 r. ma płacić już za każdą, a nie tylko nadwyżkową tonę wyemitowanego dwutlenku węgla. Począwszy od tego roku corocznie na specjalnych aukcjach miała być już sprzedawana mniej więcej taka sama, określona przez Komisję Europejską, wielkość uprawnień do emisji dwutlenku węgla (podzielono ją pomiędzy poszczególne kraje Unii).
Kilka miesięcy temu KE zaproponowała jednak zmianę przyjętych reguł, wnioskując, żeby w 2013 r. ująć z przeznaczonej na aukcje puli aż 400 mln ton, w 2014 r. – 300 mln, a w 2015 r. – 200 mln ton. Sprzedaż „zabranych” w ten sposób uprawnień (łącznie 900 mln ton) miałaby zostać przesunięta na lata 2019-2020.
Bruksela liczy, że skutkiem administracyjnej interwencji na rynku handlu CO2, będzie znaczące zmniejszenie nadpodaży uprawnień do emisji dwutlenku węgla i podbicie ich ceny w najbliższych trzech latach.
Polska zaprotestowała przeciwko takiemu rozwiązaniu, bo akurat dla nas byłoby ono bardzo niekorzystne. Naszemu krajowi udało się w tej sprawie zbudować silną koalicję, także dlatego, że wielu politykom z innych państw nie podobało się takie biurokratyczne majstrowanie w rynkowym z założenia mechanizmie. Dzięki temu w kwietniu tego roku Parlament Europejski odrzucił większością głosów przyjęcie backloadingu. Komisja Europejska nie daje jednak za wygraną i jeszcze raz chce poddać to rozwiązanie pod głosowanie. Liczy, że tym razem uda się jej backloading przepchnąć.
Niestety, jest prawdopodobne, że za drugim podejściem większość europarlamentarzystów poprze projekt. Do takiego wniosku skłania niedawny (z początku maja) apel o przyjęcie tego rozwiązania, wystosowany przez rządy dziewięciu państw UE. Wśród nich były Wielka Brytania i Niemcy, które dotąd uchodziły za sceptycznie nastawione do backloadingu.
Tak czy owak Komisja Europejska daje do zrozumienia, że zrobi wszystko, by jeszcze w tym roku ETS naprawić (czytaj: podnieść cenę uprawnień do emisji CO2). Jeśli więc nie przejdzie backloading, to sięgnie po inne środki – administracyjne zapewne, bo innych nie widać. Polska z pewnością przeciwstawi się temu. Tym bardziej, że jest już przesądzone, iż w nasz kraj uderzy inna decyzja KE, związana z unijną polityką klimatyczną.
Chodzi o tzw. benchmark emisyjny przy wyliczaniu puli bezpłatnych uprawnień do emisji CO2, przysługujących do 2020 r. wszystkim sektorom przemysłu poza energetyką. W tymże benchmarku za punkt odniesienia Komisja przyjęła gaz ziemny, co oznacza, że przydziały będzie się wyliczać w oparciu o poziom emisji dwutlenku węgla przy spalaniu gazu ziemnego. To z kolei sprawi, że dziesiątki polskich fabryk i hut, korzystających z węgla, dostaną w latach 2013-2020 mniej bezpłatnych uprawnień do emisji CO2 niż wcześniej zakładano.
Nasz rząd zaskarżył decyzję KE, przyjmującą benchmark gazowy, do sądu UE w Luksemburgu, ale ten odrzucił naszą skargę. Polska nie odwołała się od tego werdyktu do Trybunału Sprawiedliwości UE, choć zdaniem części znających sprawę prawników, m.in. Katarzyny Kłaczyńskiej z Ernst & Young, mogła i powinna to zrobić.
Małym pocieszeniem jest to, że zdaniem wielu ekspertów unijny system handlu emisjami i tak czeka upadek. Według nich jest on „strukturalnie” niestabilny. Nawet sama Komisja Europejska przyznaje, że backloading tylko nieznacznie i nie na długo podniesie ceny uprawnień do emisji CO2. Innymi słowy, że to nie wystarczy, by system był znowu efektywny, skuteczny i mniej rozchwiany.
Prędzej czy później Bruksela wróci więc do podatku od emisji CO2, narzędzia bardziej przewidywalnego i stabilnego. Z tego względu takie potęgi, jak Chiny czy Stany Zjednoczone, zamiast wdrażać podobny do unijnego system handlu emisjami, myślą właśnie o podatku węglowym. A niektóre kraje, np. Australia i Niemcy, już z nim eksperymentują.
Podobny los może spotkać system zielonych certyfikatów, który wprowadzono w Polsce po to, by rozwinąć energetykę odnawialną (podobny model jej wsparcia zastosowała m.in. Szwecja). W naszym kraju polega on na tym, że na firmy handlujące prądem nałożono obowiązek kupowania określonej ustawowo ilości prądu, pochodzącego ze źródeł odnawialnych (ta ilość z roku na rok rośnie). By udowodnić, że wywiązały się z tego obowiązku, muszą okazać zielone certyfikaty, które kupują wraz z energią od właścicieli wiatraków, elektrowni wodnych czy biomasowych. Jeśli mają tych certyfikatów za mało, płacą kary (zwane opłatą zastępczą).
W Polsce, w odróżnieniu od Szwecji, zielone certyfikaty nie sprawdziły się. Nie tylko nie doprowadziły do szybkiego rozwoju energetyki odnawialnej (nie licząc chwilowego boomu na stawianie wiatraków, które są – z powodu swej chimerycznej produkcji – najgorszym odnawialnym źródłem energii), ale obecnie grożą jej wręcz krachem. Dlaczego? Powodem jest gwałtowny spadek cen zielonych certyfikatów.
Od zeszłego roku do pierwszego kwartału 2013 r. ich cena spadła z 270 do 100 zł za 1 MWh. Ostatnio zaczęła się dźwigać, ale dotarła tylko do 160 zł. To za mało, żeby inwestycjom w wiatraki, biogazownie czy elektrownie wodne zapewnić opłacalność. Doszło nie tylko do zastoju inwestycyjnego, ale i do tego, że wielu wybudowanym w ostatnich latach elektrowniom wiatrowym, wodnym czy biogazowniom grozi bankructwo. Z Polski już uciekło kilku dużych graczy na tym rynku: duński Dong i hiszpańska Iberdrola.
Ceny zielonych certyfikatów w Polsce rozchwiały się i spadły drastycznie z prostego powodu. Były identyczne zarówno w przypadku wiatraków, siłowni wodnych, biogazowni, jak i bloków energetycznych na biomasę czy tzw. współspalanie (polega ono na dorzucaniu do kotłów w elektrowniach węglowych drewna, odpadów drzewnych i innych typów biomasy). Problem w tym, że koszty budowy i eksploatacji każdej z tych technologii są bardzo zróżnicowane.
Inwestorzy postawili więc nie na te najlepsze z punktu widzenia całego systemu energetycznego, ale najtańsze w budowie i eksploatacji. Czyli na wiatraki, współspalanie i bloki na biomasę. Wiatraków przybyło tyle, a elektrownie i elektrociepłownie węglowe tak rozwinęły współspalanie i spalanie biomasy, że doszło do nadpodaży, a w ślad za tym do załamania cen zielonych certyfikatów.
Właściciele biogazowni czy małych siłowni wodnych, którzy z tego powodu stanęli na krawędzi bankructwa, podejrzewają, że część nadpodaży mogła być wywołana sztucznie, przez państwowe koncerny energetyczne, grające na zniżkę ceny ekopapierów. Jest wiele przesłanek, świadczących, że tak mogło faktycznie być. Np. niektóre państwowe firmy energetyczne w Polsce wolały płacić kary za nie wywiązywanie się z obowiązku zakupu energii odnawialnej, niż nabywać zielone certyfikaty. Choć kupując je, wydałyby mniej, niż płacąc kary.
W sumie mogło im się to jednak opłacać. Np. dlatego, że prywatne firmy, budujące w Polsce elektrownie wiatrowe, wodne czy biogazownie, stawały się dla państwowych koncernów energetycznych coraz poważniejszą konkurencją. To m.in. przez tę konkurencję w zeszłym roku spadły w Polsce, i to aż o 20 proc., hurtowe ceny prądu, co państwowe molochy bardzo ubodło. Miały więc interes w pognębieniu swych prywatnych rywali. Dwa z nich – PGE i Energa, co było bardzo wymownym faktem – odkupiły w ostatnich miesiącach od hiszpańskiej Iberdroli i duńskiego Donga ich elektrownie wiatrowe w Polsce, wykładając za nie ponad 1 mld zł. Choć wiatraki – przy obecnych cenach zielonych certyfikatów w naszym kraju – przestały być dobrym biznesem.
(infografika Darek Gąszczyk/CC BY NC Liz Smith)
(infografika Darek Gąszczyk/CC BY by L2F1)
Tę sytuację miała uzdrowić ustawa o odnawialnych źródłach energii, której projekt zakładał m.in., że zielone certyfikaty przestaną przysługiwać za współspalanie, a pozostałe technologie nie będą ich otrzymywać tyle samo. Więcej dostaną te, które są mniej opłacalne, ale na ich rozwoju państwu zależy. A mniej z kolei takie, którym niewiele brakuje do osiągnięcia rentowności bez wsparcia państwa. To miało doprowadzić do ustabilizowania rynku energii odnawialnej i podwyższenia cen zielonych certyfikatów.
Problem w tym, że i teraz trudno przewidzieć, czy założone poziomy wsparcia dla poszczególnych technologii okażą się rzeczywiście trafione i pozwolą uniknąć dotychczasowych błędów. To zależy bowiem od wielu trudnych do przewidzenia zmiennych czynników, m.in. cen energii, węgla, gazu, uprawnień do emisji CO2, a także kosztów budowy wiatraków, biogazowni, elektrowni solarnych itd. Z tego powodu, w dużej mierze, prace nad projektem ustawy o odnawialnych źródłach energii przeciągają się w nieskończoność i wciąż nie wiadomo, kiedy zostanie ona uchwalona przez Sejm.
Powstają więc pomysły na doraźne działania, mające już dziś dźwignąć ceny zielonych certyfikatów. Niestety, one także, na wzór Unii, miałyby polegać na administracyjnej interwencji (jeden z proponowanych pomysłów to wykupienie przez państwo nadwyżki tych papierów), która budzi duże wątpliwości ekspertów. Po pierwsze dlatego, że mogłaby zostać uznana przez Komisję Europejską za niedozwoloną pomoc publiczną. Po drugie zaś, jest prawdopodobne, że okaże się nieskuteczna, bo trudno z dużą dozą pewności przewidzieć, jak na tę interwencję zareagowałby rynek.
Niektórzy wskazują przykład Szwecji, która nie ma z zielonymi certyfikatami podobnych kłopotów. Ale to dlatego, że jest od nas bogatsza i może pozwolić sobie na większe wsparcie państwa dla energetyki odnawialnej. Poza tym ten segment energetyki jest tam od lat bardzo rozwinięty (przede wszystkim za sprawą elektrowni wodnych). Jednak nie dzięki zielonym certyfikatom, bo one zostały wprowadzone w tym kraju dopiero w 2003 r., ale wcześniejszym hojnym państwowym subsydiom.
Gordyjski węzeł, w jaki zamienił się w Polsce system zielonych certyfikatów, doprowadził do tego, że niektórzy eksperci proponują wręcz, by pożegnać się z tym quasi-rynkowym, nieprzewidywalnym mechanizmem. I zamiast niego dawać dotacje do budowy wiatraków, biogazowni czy elektrowni wodnych. Lub zapewnić wyższe, stałe, gwarantowane przez państwo stawki za energię z takich źródeł.
Ten drugi system to „feed-in-tariff”, stosowany jest m.in. w Niemczech, a polega na zapewnianiu przez państwo firmom inwestującym w elektrownie bazujące na odnawialnych źródłach energii stałych, podwyższonych stawek za produkowany w nich prąd (na okres zwrotu kapitału z inwestycji). Jego podstawową wadą jest to, że nie ma nic wspólnego z rynkiem. Przynajmniej jednak daje gwarancję, że te gałęzie energetyki odnawialnej, które państwo zechce w ten sposób wspierać, na pewno się rozwiną. Bo zapewnia on inwestorom – w przeciwieństwie do zielonych certyfikatów – stabilne warunki działania. W przypadku inwestycji w energetyce jest to szczególnie ważne, ponieważ są tak kosztowne, że banki nie skredytują ich przy dużym poziomie ryzyka. Niestety, obecnie jest ono w przypadku energetyki bardzo wysokie, nie tylko w Polsce, ale i w wielu innych krajach UE.
W dużej mierze z powodu quasi-rynkowych i nie zapewniających stabilności mechanizmów, zawartych w unijnym systemie handlu emisjami i krajowych systemach wsparcia energetyki odnawialnej. Nie wiadomo bowiem, ile za kilka lat będą kosztować uprawnienia do emisji CO2 czy zielone certyfikaty. A to ma kluczowe znaczenie dla opłacalności energetycznych inwestycji. Z tych też powodów w polskiej energetyce mamy obecnie zastój inwestycyjny, a to grozi, że Polsce za kilka lat zacznie brakować prądu.
OF
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
