W budżecie dziura, ale nowelizacja nie przesądzona

Po czterech miesiącach deficyt w budżecie państwa wynosił 31,7 mld zł, czyli blisko 90 proc. planowanego na koniec roku. Jest niemal pewne, że wpływy z podatków będą mniejsze niż planowane. Do nowelizacji budżetu - pierwszej od 2009 r. - nie musi jednak dojść, bo z powodów wizerunkowych każdy rząd traktuje ją jako ostateczność.
W budżecie dziura, ale nowelizacja nie przesądzona

(infografika D. Gąszczyk/ CC by Kheel Center, Cornell University)

Po czterech miesiącach realizacji budżetu wpływy podatkowe są o 8,1 mld zł niższe niż w tym samym, czasie roku ubiegłego. Tymczasem rząd w tegorocznym budżecie planował zwiększenie dochodów z podatków o 18,7 mld zł, w stosunku do wykonania ubiegłorocznego. Nawet jeżeli w kolejnych miesiącach różnica pomiędzy dochodami podatkowymi w roku obecnym i poprzednim nie będzie się pogłębiać, można z dużym prawdopodobieństwem szacować, że ostateczne wpływy podatkowe będą o około 10-12 mld zł niższe niż w roku ubiegłym i około 30 mld zł niższe od planowanych.

Ostatni raz rząd zmuszony był nowelizować ustawę budżetową w 2009 roku. Latem 2009 r., gdy było jasne, że gospodarka rośnie znacznie wolniej od założeń,  rząd przedstawił nowy budżet, w którym planowane wpływy zostały obcięte o ponad 30 mld zł. Czy podobna sytuacja powtórzy się w tym roku?

Dowiemy się tego zapewne wczesną jesienią. Nowelizacja budżetu to zawsze sytuacja kłopotliwa, więc rząd zdecyduje się na nią tylko w ostateczności. Trzeba pamiętać, że zapisane w ustawie budżetowej dochody to tylko prognoza, zaś wydatki – to limit, który nie wolno przekroczyć. Doświadczenie z ostatnich lat pokazuje, że rząd ma spore pole manewru w dostosowywaniu wydatków do spadających dochodów.

Nietrafione prognozy

Założenia makroekonomiczne do budżetu na kolejny rok powstają w połowie roku, co sprawia, że prognozy są często nietrafione, szczególnie w okresie kłopotów gospodarczych, przeżywanych w całej Unii Europejskiej.

(infografika D. Gąszczyk)

(infografika D. Gąszczyk)

Obecny rząd przygotował ustawy budżetowe na kolejne 6 lat. Czterokrotnie przeszacował prognozę wzrostu PKB (na lata 2008, 2009, 2012, 2013), a dwukrotnie nie doszacował (2010, 2011). Pięciokrotnie zaniżone były prognozy inflacji.

Ponieważ inflacja wpływa na dochody budżetu w podobnym stopniu jak dynamika PKB, zaniżona prognoza inflacyjna była rodzajem ukrytych rezerw. Rzeczywiste dochody budżetu były wyższe dzięki wyższej inflacji. Nawet w roku 2009, gdy mocno spadło tempo wzrostu gospodarki, inflacja była wyższa od założonej. Bieżący rok jest pierwszym od wielu lat, gdy inflacja będzie niższa od założonej w ustawie budżetowej. To jest jedna z przyczyn tegorocznych kłopotów budżetowych.

Wrażliwe dochody budżetu

Odchylenie tempa wzrostu gospodarczego i inflacji od założeń powoduje, że rzeczywiste dochody budżetu różnią się od planowanych w stopniu nieproporcjonalnie większym. W ubiegłym roku wzrost gospodarczy wyniósł 2 proc., zamiast planowanych 4 proc., ale za to inflacja była większa. W założeniach do ustawy budżetowej na rok 2012 minister finansów zakładał wzrost nominalny PKB o 6,7 proc. – z 1517,4 mld zł w roku 2011 do 1619,1 mld zł. w roku 2012.

W rzeczywistości nominalny PKB wzrósł o 4,4 proc. , z 1528,1 mld zł do 1595,3 mld zł. Zauważmy, że układając budżet na rok 2012 minister finansów nie doszacował wielkości nominalnego PKB w roku 2011. Ostatecznie nominalny PKB w roku 2012 był o 1,5 proc. niższy niż planował minister finansów. Tymczasem dochody budżetu w roku 2012 były niższe od założonych o 2,1 proc., zaś dochody podatkowe aż o 6,2 proc.

Podobna sytuacja powtórzy się w roku bieżącym. Minister finansów przygotowując ustawę budżetową na rok 2013 zakładał, że nominalne PKB wzrośnie z 1612,7 mld zł w roku 2012 do  1688,3 mld zł w roku bieżącym, czyli o 4,7 proc. Tym razem PKB liczone w cenach bieżących dla roku 2012 został przez ekspertów Ministerstwa Finansów przeszacowany. Zakładając, że sprawdzą się prognozy MFW i Komisji Europejskiej, dotyczące Polski, nominalny wzrost PKB wyniesie 2,6 proc.  PKB w cenach bieżących osiągnie 1637 mld zł. Będzie zatem niższy od założonego w ustawie budżetowej o 3 proc.

Tymczasem ekstrapolując dotychczasowy trend  dochodów budżetowych (po czterech miesiącach roku) można założyć, że dochody podatkowe wyniosą w ciągu całego roku 230-240 mld zł i będą niższe od planowanych w ustawie budżetowej od 10 proc.  do 14 proc.

Nietrafione prognozy nominalnej dynamiki PKB powodują wielokrotnie większe odchylenie dochodów podatkowych od planu, przyjętego w ustawie budżetowej. Przyczyną jest nałożenie na siebie wielu czynników, związanych ze strukturą spowolnienia gospodarczego.

Podobnie jak to się działo w poprzednich dwu okresach spowolnienia – 2001-2002 oraz 2009. Skurczenie się popytu wewnętrznego jest rekompensowane przez silny wzrost eksportu netto. Import spada znacznie szybciej niż eksport lub też import spada, a eksport nieznacznie rośnie. W I kwartale br. ujemne saldo w obrotach handlowych skurczyło się w porównaniu z I kwartałem 2012 o ponad 12 mld zł (ponad 3 proc. PKB wypracowanego w I kwartale).

Warto zwrócić uwagę na to, że dynamika eksportu liczona w złotych jest niższa niż w euro. Inaczej niż w roku 2009 eksporterzy nie mają ułatwienia w postaci słabnącej złotówki. Przeciwnie, w ciągu roku nastąpiła aprecjacja wobec euro i dolara. Z tego powodu rentowność firm eksportujących jest niższa niż przed trzema laty, co jest jedną z przyczyn spadku wpływów z CIT.

Ponieważ podatek od towarów i usług – najważniejsze źródło dochodów budżetu – nie jest nakładany na towary eksportowane, poprawa bilansu handlowego oznacza uszczuplenie dochodów budżetu.

(infografika D. Gąszczyk)

(infografika D. Gąszczyk)

Jedną z przyczyn spowolnienia gospodarki jest spadek inwestycji, zwłaszcza finansowanych ze środków publicznych, które obciążane są najwyższymi stawkami VAT. Spadek inwestycji powoduje zatem spadek wpływów z VAT.

W okresie kłopotów gospodarczych zmienia się struktura wydatków domowych. Mniej kupujemy mieszkań, a tym samym sprzętu gospodarstwa domowego, elektroniki, samochodów – wszystkie te dobra obciążone są maksymalną stawką VAT. Relatywnie więcej wydajemy na produkty żywnościowe – obciążone niższymi stawkami podatku od towarów i usług.

Drugim najważniejszym źródłem dochodów państwa – po podatku od towarów i usług – jest akcyza.  Rząd zakładał, że wpływy z akcyzy wzrosną w całym roku o 2 mld zł, a po czterech miesiącach są niższe niż w tym samym okresie roku ubiegłego o 800 mln zł. O kilkanaście procent niższe są wpływy z akcyzy obciążającej papierosy i alkohole. Obciążenia podatkowe tych używek rosną, a wpływy budżetu spadają.  Przyczyną nie jest spadek konsumpcji, ale rozszerzanie się nielegalnej sfery handlu nimi.  Przed czterdziestu laty amerykański ekonomista Arthur Laffer sformułował pogląd, że dochody budżetu rosną coraz wolniej wraz ze wzrostem obciążeń podatkowych, a po przekroczeniu pewnego punktu spadają. Wygląda na to, że  akcyza znalazła się po drugiej stronie krzywej Laffera.

Odchylenia w górę i w dół

W ostatnich pięciu latach tylko dwukrotnie Ministerstwu Finansów udało się w miarę precyzyjnie przewidzieć dochody budżetu, w tym dochody podatkowe.  Stało się tak przy budżetach na lata 2010 i 2011. W obu tych latach nominalny wzrost PKB okazał się wyższy od planowanego, a jeszcze wyższy wzrost nominalny – z uwagi na wyższą od planowanej inflację.  W roku 2010 nominalny wzrost PKB wyniósł  5,4 proc., wobec prognozowanego na użytek ustawy budżetowej 2,1 proc., zaś w 2011 nominalny wzrost wyniósł  7,9 proc., gdy Ministerstwo Finansów prognozowało wzrost 5,5 proc.

Okazuje się zatem, że wyższy od prognozowanego nominalny wzrost PKB pozwala uzyskać dochody budżetowe mniej więcej zgodne z planem. Natomiast gdy dynamika gospodarcza jest niższa od prognozy, dochody dramatycznie odbiegają od planów Ministerstwa Finansów.

Warto zwrócić uwagę na to, że w dramatycznym dla polskich finansów roku 2009 nominalny wzrost PKB wyniósł 5,4 proc., gdy Ministerstwo Finansów prognozowało 7,9 proc.  To relatywnie nieznaczne odchylenie od prognoz (o 2,4 proc.) spowodowało ogromny ubytek w dochodach. Dochody podatkowe były przeszło 20 proc. niższe od planowanych.

Wydaje się, że Ministerstwo Finansów systematycznie zawyża planowane dochody, a jednocześnie zawyża limity wydatków. W ciągu ostatnich pięciu lat tylko raz rzeczywiste wydatki budżetu różniły się od planowanych o mniej niż 3 proc.

(infografika D. Gąszczyk)

(infografika D. Gąszczyk)

Unikniemy nowelizacji?

Rząd układając tegoroczny budżet przewidywał słaby wzrost gospodarczy w pierwszych miesiącach roku, ale miał nadzieję na odbicie w drugim półroczu. Gorsze od oczekiwanych wyniki I kwartału i spadek PKB w Niemczech stawiają pod znakiem zapytania te umiarkowanie optymistyczne prognozy.

Mimo wszystko nowelizacja budżetu nie jest przesądzona. Minister finansów wciąż ma kilka asów w rękawie.

Przyjrzyjmy się ubiegłorocznej sytuacji budżetu. Dochody były niższe o ponad 6 mld zł, a dochody podatkowe były o ponad 16 mld niższe od planowanych. Tymczasem nie tylko nie zaszła konieczność nowelizacji budżetu, ale ostateczny deficyt był o 4,5 mld zł niższy od planowanego.

(infografika D. Gąszczyk)

(infografika D. Gąszczyk)

Niższe wpływy z podatków rząd częściowo zrównoważył wyższymi aż o 10 mld zł wpływami z dochodów niepodatkowych. Największy w tym udział miał Narodowy Bank Polski, który poratował budżet kwotą 8,2 mld zł. Tymczasem w ustawie budżetowej wpłaty z zysku NBP nie przewidziano.

Rząd miał też potężne oszczędności. Kilka miliardów złotych zaoszczędził na wydatkach majątkowych (to znaczy na inwestycjach publicznych), a kolejne miliardy na wydatkach bieżących jednostek budżetowych – zakupach materiałów, wynagrodzeniach dla pracowników. Warto pamiętać, że zapisane w ustawie budżetowej wydatki to tylko limit, górna granica, której nie wolno przekroczyć. Ale rząd nie musi wydawać całych zapisanych w ustawie sum. Jak nie ma pieniędzy może bez pytania Sejmu o zgodę po prostu zakręcić kurek podległym mu jednostkom. Ważne, by nie przekroczył zapisanej w ustawie wielkości deficytu. W ubiegłym roku rząd wydał o 10 mld zł mniej niż przewidział w ustawie budżetowej.

Teraz rząd  liczy na to, że w podobny sposób uda mu się spiąć budżet tegoroczny, nie przekroczyć deficytu i uniknąć kłopotliwej procedury nowelizacji. Wprawdzie niedobór dochodów jest większy niż w roku ubiegłym, ale nie można wykluczyć, że manewr ten się powiedzie.

Według nieoficjalnych doniesień, potwierdzonych przez prezesa NBP Marka Belkę zysk NBP w ubiegłym roku wyniósł ok. 5,5 mld zł, z czego 95 proc. (ok. 5,2 mld zł) zostanie przelanych na konta rządowe.

Nawiasem mówiąc uwzględnianie zysku NBP w dochodach budżetu od dawna sprawia Ministerstwu Finansów duży kłopot. Projekt ustawy jest przedkładany do Sejmu w końcu września, gdy prognozy zysku z NBP są bardzo nieprecyzyjne. Zysk zależy bowiem w dużej mierze od kursu złotego wobec głównych walut na koniec roku. Dlatego zwykle pozycji tej minister finansów nie wpisuje do planowanych dochodów budżetu,  licząc jednak na miłą „niespodziankę”. W budżecie tegorocznym minister kompromisowo wpisał kwotę 402 mln zł. W rzeczywistości będzie o prawie 5 mld zł więcej. To wynik niezły, aczkolwiek znacznie gorszy niż przed rokiem.

Rząd planował, że wpłaty z dywidend spółek Skarbu Państwa wyniosą 5,8 mld zł. Ponieważ zyski spółek spadły, nic nie wskazuje, by dochody z dywidend przekroczyły w istotny sposób planowaną kwotę.

Oszczędności minister finansów może szukać po stronie wydatków. W I kwartale wydatki majątkowe (inwestycyjne) wyniosły tylko 7 proc. planowanej na cały rok kwoty, a wydatki na zakupy materiałowe niespełna 15 proc. Jeżeli w całym roku rząd wyda tylko 60 proc. założonych sum, zaoszczędzi na tym około 12 mld zł. Oczywiście będzie to miało konsekwencje w postaci nie kończonych inwestycji, które w dłuższym okresie kosztują więcej.

Według ustawy budżetowej odsetki od długu miały nas kosztować 43,5 mld zł i możemy zaoszczędzić nawet 5-6 mld zł, dzięki spadającym odsetkom.

Jest zatem szansa na to, że ubytek w dochodach podatkowych zostanie zrekompensowany blisko 20-miliardowymi oszczędnościami i 5 mld z zysku z NBP. Czy ostatecznie uda się zamknąć budżet deficytem nie przekraczającym tego, który został zapisany w budżecie, przekonamy się za kilka miesięcy. Na razie nowelizacja budżetu nie jest przesądzona.

Na dłuższą metę warto jednak zastanowić się nad metodologią budowy budżetu, by prognozy zarówno dynamiki gospodarczej, jak i dochodów i wydatków były bliższe rzeczywistości.

OF

(infografika D. Gąszczyk/ CC by Kheel Center, Cornell University)
(infografika D. Gąszczyk)
Prognozy-budżetowe-wzrostu-PKB-i-inflacji-oraz-wskaźniki-rzeczywiste
(infografika D. Gąszczyk)
Wyniki-handlu-zagranicznego
(infografika D. Gąszczyk)
Plany-budżetowe-i-ich-wykonanie
(infografika D. Gąszczyk)
Szacunkowe-dane-o-wykonaniu-budżetu-państwa

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Pytania o korzyści z handlu międzynarodowego

Kategoria: VoxEU
Wartość dodana wytworzona w jednym kraju może przekładać się na dochód w innym kraju. Perspektywa dochodów powinna zostać uwzględniona we wszelkich dyskusjach na temat „nieuczciwego” handlu międzynarodowego.
Pytania o korzyści z handlu międzynarodowego

W pandemii udało się ochronić dochody najuboższych Niemców

Kategoria: Analizy
Straty wskutek pandemii były w Niemczech silnie zróżnicowane. Sieć zabezpieczenia socjalnego, modelowy program postojowy oraz szybka interwencja fiskalna w ogromnym stopniu zamortyzowały spadek dochodów, zwłaszcza najbiedniejszych i najbardziej narażonych gospodarstw domowych.
W pandemii udało się ochronić dochody najuboższych Niemców

Korzyści z ustanowienia dolnego limitu opodatkowania osób prawnych

Kategoria: Polityka fiskalna
W dniu 5 czerwca 2021 roku ministrowie finansów państw G7 (tj. grupy siedmiu najbardziej uprzemysłowionych państw świata) zobowiązali się do ustanowienia światowego minimum stawki podatku CIT dla przedsiębiorstw międzynarodowych, w wysokości co najmniej 15 proc.
Korzyści z ustanowienia dolnego limitu opodatkowania osób prawnych