Autor: Jerzy Rutkowski

Były radca ministra w Ministerstwie Gospodarki i Ministerstwie Rozwoju

W ciągu dwóch lat dochody budżetu Rosji spadną prawie o 50 mld dol

W tym roku Rosja po raz pierwszy odnotowuje tempo wzrostu PKB niższe od średniego światowego. Wydatki budżetu po raz pierwszy od lat wprawdzie nie rosną, ale analitycy zwracają uwagę na ich niską efektywność i malejący udział w inwestycjach. W latach 2014-2015 dochody budżetu zmniejszą się o prawie 50 mld dol., rząd zdecydował więc o cięciu wydatków – oszczędności wyniosą ok. 20 mld dol.
W ciągu dwóch lat dochody budżetu Rosji spadną prawie o 50 mld dol

(CC by D.Boyarrin)

Rosja ma pięć lat na reformy strukturalne, dostosowujące gospodarkę do nowych wyzwań – uważa Andriej Biełousow, doradca prezydenta Rosji i były minister rozwoju gospodarczego. Jego zdaniem za 5 lat rozpocznie się przebudowa światowego bilansu energetycznego, co skutkować będzie obniżką cen ropy naftowej o 20 – 30 proc. W ciągu tych pięciu lat władze Rosji powinny więc przeprowadzić szeroko zakrojone reformy (ochrony zdrowia i edukacji, sektora budżetowego, systemu emerytalnego i gospodarki komunalnej, modernizacja armii, budowa nowych dróg, rozwój Dalekiego Wschodu i Kaliningradu, rozwój przemysłu niesurowcowego).

Biełousow koszty zmian ocenia na 7,5 proc. PKB, czyli 110-160 mld dol. rocznie. Środki niezbędne na te reformy może wykreować gospodarka rozwijająca się w tempie co najmniej 5 – 6 proc. rocznie, a do osiągnięcia tego niezbędne są inwestycje w eksport nie surowcowy, zwiększenie wydajności pracy, rozwój małego i średniego biznesu.

Czy władza działająca pod naciskiem bieżących wyzwań jest w stanie uruchomić niezbędne zmiany strukturalne?

Nowa rzeczywistość

Budżet Rosji, z wysokimi nadwyżkami, do niedawna postrzegany na zewnątrz, jako miara sukcesu Rosji epoki Putina i silny instrument wspierający wzrost gospodarczy, wkracza w okres chudych lat. Dla władz Rosji, przyzwyczajonych do działania w warunkach obfitości środków finansowych, nowa sytuacja stanowi ogromne wyzwanie. Czy może to stanowić impuls do zmiany dotychczasowego modelu rozwoju Rosji?

Jeśli jednak przeważy opcja kontynuacji modelu dzisiejszego, to może to sprowadzić Rosję – przy przewidywanych na najbliższe lata pogarszających się zewnętrznych uwarunkowaniach wzrostu gospodarczego – na drogę szybkiego wzrostu długu publicznego. Tocząca się w Rosji dyskusja na ten temat, przy okazji formułowania budżetu na rok 2014 i lata następne, nie daje jednoznacznych odpowiedzi.

W latach 90-tych ubiegłego wieku, w okresie realizacji fundamentalnych zmian polityczno – gospodarczych w Rosji, przebudowa państwa, w tym w sferze gospodarczej, dokonywała się przy szybko pogarszających się uwarunkowaniach zarówno zewnętrznych, jak i wewnętrznych. Niski poziom cen ropy, gazu ziemnego i innych surowców eksportowanych przez Rosję, przy jednoczesnej złej organizacji aparatu administracyjnego państwa, generował przyspieszoną zapaść finansów publicznych. Szybko rosnący deficyt budżetu i skorelowane z tym, równie szybko rosnące zadłużenie zagraniczne, powodowało, że Rosja w przyspieszonym tempie popadała w spiralę zadłużenia i zobowiązań.

Dług publiczny w 1998 r. osiągnął poziom 146,4 proc. PKB.

W następnych latach budżet z bardzo wysoką nadwyżką, obok rosnącego poziomu rezerw dewizowych, stał się najbardziej wymiernym przykładem zdyskontowania sprzyjających zewnętrznych uwarunkowań rozwoju gospodarczego i przekształcenia słabości Rosji z lat 90. w siłę Rosji z I dekady XXI wieku. W odróżnieniu od lat 90., kiedy budżet Rosji charakteryzował się chronicznym deficytem (3,4 proc. PKB w 1995 r., 5,4 w 1997 r., 5,9 w 1998 r.), od 2000 r. Rosja wkroczyła w okres szybko narastającej nadwyżki budżetowej i redukcji zadłużenia publicznego do poziomu 6,5-7 proc. PKB, w tym przede wszystkim poprzez spłatę zadłużenia zagranicznego.

(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC-SA @Doug88888)

(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC-SA @Doug88888)

Wysokie dochody kreowały nie tylko wysoką nadwyżkę budżetową, ale umożliwiały również zasilanie funduszów parabudżetowych: Funduszu Rezerwowego oraz Funduszu Dobrobytu Narodowego. Pierwszy ma wspierać budżet w przypadku wystąpienia kryzysu i załamania się jego wpływów związanych ze spadkiem cen paliw na rynku międzynarodowym. Drugi ma zabezpieczyć w perspektywie długofalowej funkcjonowanie systemu emerytalnego.

Od momentu rozpoczęcia funkcjonowania obu funduszy 1 lutego 2008 r. (wcześniej istniał Fundusz Stabilizacyjny) najwyższy stan środków w Funduszu Rezerwowym zgromadzono w I kwartale 2009 r., kiedy to osiągnęły one poziom 137,34 mld dol., tj. 12,5 proc. PKB, według stanu na dzień 1 lutego 2009 r. Od tego momentu nastąpił gwałtowny odpływ środków z funduszu, które zaczęły zasilać budżet, uzupełniając niedostateczne bieżące wpływy. W efekcie Fundusz Rezerwowy w całym roku 2011 spadał, osiągając swój najniższy poziom na koniec 2011 r. 25,21 mld dol. Od początku 2012 r. nastąpił proces odbudowy zasobów funduszu. 1 września 2013 r. na kontach Funduszu znajdowało się 85,38 mld dol., co stanowiło 3,95 proc. PKB.

Środki Funduszu Dobrobytu Narodowego odnotowały szybki wzrost w 2008 r. – z 32 mld dol. 1 lutego (1,9 proc. PKB) do 87,97 mld dol. (6,3 proc. PKB) na koniec roku. Od tego momentu utrzymują się one praktycznie na niezmienionym poziomie. 1 września tego roku było to 86,77 mld dol. (4,1 proc. PKB).

Skąd dochody

Sfera produkcji i eksportu surowców energetycznych ropy i gazu to wciąż główne źródła dochodów budżetowych w Rosji – z podatków od wydobycia ropy, gazu i innych surowców (NDPI), podatku eksportowego od ropy naftowej i gazu ziemnego oraz od produktów ropy naftowej.

(infografika Darek Gąszczyk/CC by Jeremy Buckingham MLC)

(infografika Darek Gąszczyk/CC by Jeremy Buckingham MLC)

O sile zależności rosyjskiego budżetu od cen ropy naftowej świadczą szacunki analityków, wskazujące, że wzrost jej cen o 1 dol./bar. skutkuje zwiększeniem dochodów budżetu o 2,3-2,5 mld dol.

Zgodnie z Kodeksem Budżetowym dochody z sektora naftowo-gazowego bezpośrednio powinny zasilać budżet jedynie w części dotyczącej tzw. transferu naftowo-gazowego. Zasady co do wartości z tego tytułu zmieniły się przy formułowaniu budżetu na rok 2013 i lata następne. W nowych zasadach przyjęto, że podstawą ustalania dochodów będzie nie jak dotychczas prognozowana cena ropy naftowej, ale średnie rzeczywiste ceny eksportowe z pięciu lat poprzedzających bezpośrednio rok, na który jest ustalany budżet.

W kolejnych latach okres do wyliczania średniej ceny będzie wydłużany o jeden rok, aż do momentu osiągnięcia średniej dziesięcioletniej. Zmienione zostały również zasady zasilania budżetu oraz Funduszu Rezerwowego z dochodów kreowanych przez sektor paliwowy. Zgodnie z nowymi zasadami na bieżące wydatki budżetu będą zaliczane dochody wynikające z cen ropy naftowej do wysokości wynikającej ze średniej pięcioletniej. Dochody wynikające z różnicy między tak przyjętymi cenami, a cenami rzeczywiście kształtującymi się w danym roku będą zasilały konta Funduszu Rezerwowego do wysokości 7 proc. PKB. Po osiągnięciu tej granicy środki mają być kierowane do Funduszu Dobrobytu Narodowego.

Na co wydatki

Dobry stan budżetu i wysoka nadwyżka budżetowa w Rosji stwarzały materialne podstawy i pokusy do coraz szerszego angażowania się państwa w finansowanie procesów socjalno-gospodarczych. W okresie 2001-2012 wydatki budżetu (realne) wzrosły prawie trzykrotnie. W efekcie popyt wewnętrzny, finansowany w dużej mierze ze środków budżetowych, stał się równie istotną siłą co uwarunkowania zewnętrzne, a w ostatnich latach nawet wiodącą siłą napędową wzrostu gospodarczego.

Oprócz znaczącego zaangażowania środków budżetowych w finansowanie realnej sfery gospodarki oraz szeroko rozumianych wydatków socjalnych, coraz większe wydatki budżetowe kierowane były w ostatnich latach na finansowanie sfery obrony i bezpieczeństwa. W latach 2008 – 2010 na te cele przeznaczono 15-17 proc. wydatków budżetowych. Ich udział w planowanych do niedawna wydatkach budżetowych w 2015 r. powinien ulec podwojeniu do poziomu 33,3 proc.

Krytycy podkreślają przy tym, że tak wysokie wydatki na resorty siłowe, w tym przede wszystkim na zbrojenia, oznacza zmniejszenie wydatków na inne cele, co oznacza tym samym rezygnację z jakichkolwiek prób zmiany paliwowo-eksportowego modelu gospodarczego, w kierunku bardziej zdywersyfikowanego, innowacyjnego modelu.

Zaciskanie pasa

Wysoka dynamika wpływów, wynikająca z utrzymywania się wysokich cen ropy naftowej, nie uchroniła budżetu Rosji przed pogarszaniem się podstawowych parametrów jego oceny, w warunkach kontynuowania polityki szybko rosnących wydatków. Szczególnie uwidacznia się to na przykładzie długu publicznego, który mimo że kształtuje się ciągle na niskim poziomie, szczególnie w konfrontacji z innymi krajami (Japonia – ponad 230 proc., USA 85 proc., UE 83 proc.), to rośnie gwałtownie – w latach 2009-2012 wzrósł prawie 2,5 krotnie.

Do 2015 r. dług publiczny może przekroczyć 15 proc. PKB

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

Trudności budżetu zaczęły się potęgować w tym roku. Utrzymujące się wysokie wpływy z sektora ropy i gazu nie były w stanie zrekompensować spadających wpływów z pozostałych branż. Wysoka negatywna dynamika wzrostu powodowała, że konieczna była kilkukrotna korekta tempa wzrostu PKB.

Na rok 2013 tempo wzrostu PKB zmniejszono z 2,4 proc. do 1,8 proc., na 2014 r. z 3,7 proc. do 3,2 i w końcu 3,0 proc., dla 2015 z 4,1 do 3,4 a następnie, we wrześniu tego roku,  do 3,1 proc.

W tym Rosja po raz pierwszy odnotowuje tempo wzrostu PKB niższe od średniego światowego. Po raz pierwszy od wielu lat wydatki budżetu jednak nie wzrastają, a w wyrażeniu realnym nawet spadają (po I półroczu o 3,1 proc.). Analitycy zwracają jednak uwagę na dużą niefrasobliwość w kreowaniu wydatków budżetowych, które generalnie cechują się niską efektywnością i brakiem przełożenia na tworzenie trwałych podstaw wzrostu gospodarczego. Wymienia się tu np. rosnące wydatki na resorty siłowe, podwyżki płac w sferze budżetowej, w tym w administracji, na olimpiadę w Soczi w 2014 r. i mistrzostwa świata w piłce nożnej w 2018 r.

Spadek dochodów nieunikniony

W latach 2014-2015 dochody budżetu zmniejszą się o prawie 50 mld dol. Niedobory z tytułu ich spadku, przy kontynuowaniu dotychczasowych wydatków, można byłoby pokryć z środków Funduszu Rezerwowego lub też poprzez zwiększenie długu publicznego. Rząd zdecydował się na cięcie wydatków – po 5 proc. dla lat 2014 i 2015 oraz dodatkowo jeszcze 3 proc. dla 2016 r. w odniesieniu do wszystkich tytułów, utrzymując przy tym dotychczasowe tempo zadłużania się, w tym na rynku międzynarodowym (w 2014 r. 7 mld dol.).

To oznacza, że uwzględniając wydatki sztywne, niepodlegające ograniczeniom, efektywne cięcia wyniosą 8-10 proc., co daje oszczędność ok. 20 mld dol. Dodatkowo rząd zdecydował o zamrożeniu na lata 2014 – 2016 indeksacji płac administracji państwowej i armii (oszczędność ok. 9 mld dol.) oraz o przeniesieniu wydatków Ministerstwa Obrony Narodowej w wysokości ok. 10 mld dol. na okres 2018 – 2020.

Po stronie dochodów rząd przewiduje dodatkowe wpływy z tytułu zwiększenia stawek podatku NDPI oraz ustalenia stawek dywidendy dla firm państwowych na poziomie 35 proc. zysku netto liczonego według standardów międzynarodowych.

Rosja po okresie wysokiej prosperity, wkroczyła w okres chudych lat ze względnie niskim tempem wzrostu gospodarczego oraz pogarszającą się sytuacją budżetu. Dla Rosji przy tym nie jest groźny sam deficyt budżetu (0,5 proc. w 2014 r., 1,0 proc. w 2015 r. i 0,6 w 2016 r.) czy też zwiększające się zadłużenie publiczne, gdyż oba te parametry znajdują się ciągle na niskim poziomie, nie stwarzającym żadnego zagrożenia. Zagrożenie wynika natomiast ze zmniejszającej się aktywności budżetu, jako stymulatora realnych procesów gospodarczych, w tym przede wszystkim inwestycji oraz popytu konsumpcyjnego i inwestycyjnego. Zły stan budżetu to również, jak wskazuje praktyka ostatnich lat, mniejsze możliwości wpływania przez władze na zachowania społeczne.

OF

(CC by D.Boyarrin)
(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC-SA @Doug88888)
Nadwyżka-(deficyt)-budżetowa CC BY-NC-SA by @Doug88888
(infografika Darek Gąszczyk/CC by Jeremy Buckingham MLC)
Udział-dochodów-z-ropy-i-gazu-w-dochodach-budżetu-Rosji CC by Jeremy Buckingham MLC
(infografika Darek Gąszczyk)
Dług-publiczny-Rosji

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Świat ucieka Rosji

Kategoria: Trendy gospodarcze
Rosji grozi długoletnia stagnacja gospodarcza. Wysokie ceny ropy nie kreują już impulsów prorozwojowych, a sankcje pogłębiają izolację gospodarki rosyjskiej.
Świat ucieka Rosji

Rynek ropy naftowej po ataku dronów

Kategoria: Analizy
Czy i kiedy światowa podaż ropy wróci do stanu sprzed ataku na saudyjską rafinerię? Im szybciej to się stanie, tym mniejsze będą wzrosty cen tego surowca.
Rynek ropy naftowej po ataku dronów

Fed a ceny ropy naftowej

Kategoria: Trendy gospodarcze
Procesy strukturalne w gospodarce światowej sprawiły, że wiele krajów zwiększyło swoją odporność na wzrost cen ropy. Jednak przezwyciężanie pandemii może zmniejszyć odporność gospodarek na zmiany cen tego surowca.
Fed a ceny ropy naftowej