Autor: Adrian Przerywacz

Ekspert Departamentu Zagranicznego NBP

W stronę inwestycji infrastrukturalnych, z pomocą PPP

Inwestycje infrastrukturalne mogą stać się silnym motorem ożywienia gospodarczego po kryzysie COVID-19. Prowzrostowy potencjał tych inwestycji powinny wykorzystać zwłaszcza kraje Europy Środkowej, Wschodniej i Południowo-Wschodniej (ang. Central, Eastern and Southeastern Europe, CESEE)
W stronę inwestycji infrastrukturalnych, z pomocą PPP

(©Envato)

Jaki jest jednak potencjał formuły PPP w Europie Środkowej, Wschodniej i Południowo-Wschodniej? Z pewnością kraje tego regionu borykają się ze sporymi brakami w ilości i jakości infrastruktury. Zaspokojeniu tych oczywistych potrzeb infrastrukturalnych może sprzyjać m.in. popularyzacja formuły partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP).

W ciągu ostatnich 30 lat kraje CESEE znacznie zwiększyły stopień gospodarczej konwergencji z krajami Europy Zachodniej. Większość krajów regionu dokonała udanego przekształcenia swoich gospodarek w gospodarki rynkowe, czego symbolicznym ukoronowaniem była ich akcesja do Unii Europejskiej (UE) w 2004 r. (Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Słowacja, Słowenia, Węgry), 2007 r. (Bułgaria, Rumunia) i 2013 r. (Chorwacja).

Według szacunków ekspertów Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW), przedstawionych w raporcie pt. Infrastructure in Central, Eastern and Southeastern Europe: Benchmarking, Macroeconomic Impact and Policy Issues, średni dochód per capita w krajach CESEE należących do UE wynosi obecnie ok. 70 proc. dochodu per capita w grupie krajów tzw. starej Unii (UE-15, w tym Wielka Brytania). Mimo to region CESEE wciąż pozostaje w tyle za UE-15 pod względem kapitału publicznego i większości wskaźników infrastruktury fizycznej.

Wielkość zasobów kapitału publicznego per capita w CESEE jest o ok. połowę niższa niż w krajach UE-15. Różnice w zasobach infrastruktury fizycznej przejawiają się m.in. w niższej produkcji energii elektrycznej w przeliczeniu na milion mieszkańców: w regionie CESEE jest ona średnio o ok. 50 proc. mniejsza niż w UE-15 (chociaż w przypadku Czech różnica ta wynosi zaledwie ok. 10 proc.).

W zakresie infrastruktury transportu drogowego i kolejowego region CESEE plasuje się odpowiednio o ok. 60 proc. i 40 proc. poniżej poziomu UE-15. Region CESEE pozostaje także w tyle pod względem infrastruktury cyfrowej, ze znacznie mniejszą liczbą abonamentów internetowych na 100 osób niż w UE-15. Jeśli chodzi o gęstość (ang. density) telefonii komórkowej, kraje CESEE zbliżają się do poziomów UE-15, prawdopodobnie dzięki aktywnej roli sektora prywatnego w rozwoju tego obszaru infrastruktury.

Jakość infrastruktury ogółem w regionie CESEE jest oceniana gorzej niż w przypadku krajów UE-15.

Ponadto jakość infrastruktury ogółem w regionie CESEE jest oceniana gorzej niż w przypadku krajów UE-15. W raporcie MFW podkreślono również, że kryzys COVID-19 uwypuklił znaczenie infrastruktury społecznej, szczególnie w obszarze opieki zdrowotnej i edukacji. W porównaniu do UE-15, region CESEE ma średnio większą liczbę łóżek szpitalnych per capita, ale mniej sprzętu medycznego, takiego jak aparaty do rezonansu magnetycznego czy skanery tomografii komputerowej. Prawie wszystkie kraje CESEE mają też niższy ogólny indeks bezpieczeństwa zdrowotnego (ang. overall health security index) niż średnia dla UE-15.

Eksperci MFW szacują, że kraje regionu CESEE zlikwidują połowę obecnych różnic infrastrukturalnych względem UE-15 do 2030 r., przy czym niektóre państwa mogą być w stanie całkowicie zniwelować istniejące luki infrastrukturalne, podczas gdy dla innych krajów nawet częściowa likwidacja luk może okazać się trudna. Likwidacja 50 proc. luki infrastrukturalnej względem UE-15 w ciągu najbliższych 10 lat będzie jednak wymagać od krajów CESEE inwestycji infrastrukturalnych na poziomie 3-8 proc. PKB rocznie. Koszty likwidacji 50 proc. luk infrastrukturalnych są najmniejsze w grupie krajów CESEE należących do UE i wynoszą ok. 2-3 proc. PKB rocznie. Całkowite nadrobienie przez unijne kraje CESEE dystansu, jaki pod względem infrastruktury dzieli je do krajów UE-15, w perspektywie najbliższych 10 lat (tj. do 2030 r.) wiązałoby się natomiast z kosztami rzędu 3-6 proc. PKB rocznie.

Całkowite nadrobienie przez unijne kraje CESEE dystansu, jaki pod względem infrastruktury dzieli je do krajów UE-15, w perspektywie najbliższych 10 lat (tj. do 2030 r.) wiązałoby się z kosztami rzędu 3-6 proc. PKB rocznie.

Analiza przeprowadzona przez autorów ww. raportu przy użyciu globalnego zintegrowanego modelu monetarno-finansowego MFW (ang. Global Integrated Monetary and Fiscal Model, GIMF ) wykazała istnienie wysokich mnożników inwestycji infrastrukturalnych w regionie CESEE, zarówno w krótkim (0,5-0,8), jak i w długim (1,7-2,5) okresie. Zwiększenie inwestycji w infrastrukturę może mieć zatem znaczący wpływ na wyniki gospodarcze krajów CESEE. Wielkość ww. mnożników wzrasta podczas recesji, co potwierdza istotne znaczenie projektów infrastrukturalnych w umacnianiu ożywienia gospodarczego po kryzysie COVID-19.

Realizacja publicznych inwestycji infrastrukturalnych w warunkach wychodzenia z kryzysu wywołanego pandemią może być jednak utrudniona, szczególnie dla krajów CESEE nienależących do UE, które nie będą beneficjentami zwiększenia zasobów własnych UE, a podobnie jak ich unijni sąsiedzi dysponują ograniczoną przestrzenią fiskalną, nadwyrężoną obniżonymi dochodami fiskalnymi oraz zwiększonymi wydatkami na łagodzenie zdrowotnych, społecznych i ekonomicznych skutków pandemii.

PPP może pomóc

Rozwiązaniem problemu wynikającego z konieczności zaspokojenia znacznych potrzeb infrastrukturalnych i ograniczonych zasobów publicznych, które mogłyby zostać przeznaczone na ten cel, może być partnerstwo publiczno-prywatne (PPP), czyli zawarcie przez władze publiczne długoterminowej umowy z podmiotem prywatnym, której celem jest stworzenie składników infrastruktury umożliwiającej świadczenie usług o charakterze publicznym.

W ramach PPP partner prywatny zobowiązuje się do zaprojektowania, wybudowania (lub wyremontowania) i utrzymywania obiektu infrastrukturalnego, który będzie przez niego wykorzystywany do świadczenia odpłatnych usług, za które zapłacą władze publiczne (ang. government-funded PPP) lub bezpośredni użytkownicy tego obiektu (ang. user-funded PPP).

MFW walczy z kryzysem po COVID-19

Chociaż początki współcześnie rozumianego PPP w Europie sięgają lat 90. XX w., w krajach CESEE formuła ta nadal wydaje się być mało popularna. Głównymi podmiotami dostarczającymi infrastrukturę społeczną w tym regionie pozostają rządy i samorządy, podczas gdy przedsiębiorstwa państwowe (ang. state-owned enterprises, SOEs) odgrywają główną rolę w tworzeniu infrastruktury gospodarczej.

Znaczenie podmiotów sektora prywatnego jest stosunkowo ograniczone, z wyjątkiem technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT) i sektora energetycznego. W ostatnich 10 latach inwestycje w CESEE realizowane jako PPP wyniosły średnio ok. 0,5 proc. PKB. Popularność PPP jest większa w krajach regionu nienależących do UE, gdzie projekty PPP stanowiły ok. 25 proc. całkowitych inwestycji publicznych.

Jak wskazano w raporcie MFW pt. Mastering the Risky Business of Public-Private Partnerships in Infrastructure, realizacja inwestycji infrastrukturalnych w formule PPP może być korzystniejsza od tradycyjnych zamówień publicznych pod względem mobilizacji zasobów prywatnych i know-how, lewarowania środków publicznych oraz jakości usług świadczonych dzięki powstałej w ten sposób infrastrukturze.

Dobrze skonstruowany kontrakt PPP przenosi na partnera prywatnego takie ryzyka (związane m.in. z projektowaniem, budową i utrzymaniem obiektu infrastrukturalnego), którymi jest on w stanie zarządzać lepiej niż strona publiczna. PPP ogranicza również ryzyko wystąpienia opóźnień i przekroczeń kosztów (tj. częstych problemów pojawiających się przy realizacji inwestycji infrastrukturalnych przez podmioty publiczne), co wynika głównie z następujących czynników: (i) finansowanie całego projektu jest uzgadniane z wyprzedzeniem; (ii) partner prywatny musi ukończyć budowę obiektu infrastrukturalnego, by zacząć odzyskiwać poniesione koszty; (iii) składanie ofert na realizację całego projektu wymaga pełnego i starannego oszacowania kosztów. Ponadto, PPP pozwala partnerowi prywatnemu na realizację projektu w oparciu o racjonalność biznesową (bez konieczności trzymania się sztywnych zasad sektora publicznego), o ile projekt służy zamierzonym celom i spełnia wymagania dotyczące wyników i wydajności.

Projekt realizowany w formule PPP definiowany jest przede wszystkim przez pryzmat wyników i poziomów wydajności. Dobrze skonstruowana umowa PPP zazwyczaj określa zatem rodzaj aktywów, jaki należy zbudować, a także rodzaj usług, jakie mają być świadczone przy użyciu tych aktywów, jednocześnie zobowiązując partnera prywatnego do skutecznego świadczenia wskazanych usług, zgodnie z określonymi wskaźnikami wydajności. Połączenie kosztów projektu z wymogami dot. wydajności świadczonych dzięki niemu usług jest istotnym czynnikiem wzmacniającym efektywność inwestycji realizowanych w formie PPP.

W opinii ekspertów MFW, do udanego wykorzystania PPP w krajach CESEE konieczna jest zbieżność następujących uwarunkowań:

1) silne i przejrzyste ramy PPP z politycznym zobowiązaniem do wspierania agendy jego rozwoju;

2) ujednolicony i ustandaryzowany proces inwestycji publicznych (planowanie, alokacja, implementacja);

3) dostępność wysoko wykwalifikowanej kadry do przygotowywania projektów i zamówień oraz zarządzania kontraktami inwestycyjnymi.

Zaznaczają oni jednak, że stosowanie PPP wymaga ostrożnego zarządzania oraz odpowiedniego ilościowego określenia ryzyka fiskalnego związanego z realizacją inwestycji w takiej formule. Tym samym przestrzegają władze publiczne przed traktowaniem PPP jako sposobu na uniknięcie wydatkowania środków publicznych, podkreślając, że PPP powinno być postrzegane jako instrument, dzięki któremu możliwe jest bardziej efektywne wykorzystanie ograniczonych zasobów publicznych.

PPP powinno być postrzegane jako instrument, dzięki któremu możliwe jest bardziej efektywne wykorzystanie ograniczonych zasobów publicznych. PPP nie powinno być traktowane jako sposób na uniknięcie wydatkowania środków publicznych.

W ramach PPP podmiot prywatny zapewnia finansowanie projektowania, budowy i utrzymania danego obiektu infrastrukturalnego, ale oczekuje odzyskania poniesionych kosztów w fazie świadczenia usług, polegających na odpłatnym udostępnianiu tego obiektu władzom publicznym lub bezpośrednio społeczeństwu. Długoterminowy charakter kontraktu PPP stwarza złudzenie dodatkowej przestrzeni fiskalnej, wynikające z eliminacji wydatkowania środków budżetowych w horyzoncie krótkookresowym w zamian za przyszłe płatności lub utracone dochody pochodzące z opłat uiszczanych przez użytkowników danego obiektu infrastrukturalnego.

Eksperci MFW wskazują, że koszty finansowania inwestycji w ramach PPP mogą być wyższe niż w przypadku jej realizacji przez stronę publiczną, która w przeciwieństwie do podmiotów prywatnych ma większe możliwości pozyskania tańszego finansowania. Ponadto, PPP wymaga bardziej złożonego postępowania przetargowego i starannego zarządzania kontraktami oraz pociąga za sobą znaczne ryzyko fiskalne, związane w dużej mierze z możliwością wystąpienia – w horyzoncie trwania długoterminowego kontraktu PPP – istotnych, nierzadko trudnych do przewidzenia zmian o charakterze gospodarczym, technologicznym, demograficznym itp., które mogą mieć bezpośredni wpływ na finanse publiczne lub stabilność finansową partnera prywatnego i jego zdolność do wywiązywania się z kontraktu. Ryzyko to może być dodatkowo zwiększane przez przesadny optymizm towarzyszący realizacji danej inwestycji w formule PPP, przejawiający się głównie w fazie planowania projektu inwestycyjnego, m.in. poprzez niedoszacowanie kosztów, przeszacowanie przyszłych przychodów czy przyjęcie zbyt optymistycznych prognoz dot. liczby użytkowników planowanego obiektu.

Z mroków pandemii ku odrodzeniu – plany G20 na 2021

Mobilizacja kapitału prywatnego do projektów infrastrukturalnych jest wyzwaniem dla wielu krajów CESEE, m.in. ze względu na relatywnie słabe ramy instytucjonalne i finansowe PPP, niskie zachęty do ponoszenia przez inwestorów prywatnych wysokich kosztów związanych z przygotowaniem ofert przetargowych oraz narażenie prywatnych inwestorów na różne rodzaje ryzyka i brak kompleksowych narzędzi służących ich ograniczaniu.

Władze tych krajów powinny więc dążyć do wzmocnienia swoich zdolności do zarządzania PPP, mając na uwadze, że osiągnięcie korzyści z PPP wymaga pełnego zrozumienia źródeł związanego z nim ryzyka fiskalnego, a także zagwarantowania, że projekty PPP będą realizowane tylko wtedy, gdy są wydajne i przystępne cenowo oraz nie generują nadmiernych przyszłych zobowiązań budżetowych, mogących zagrażać stabilności fiskalnej.

Ponadto, sukces PPP w krajach regionu CESEE zależy w dużej mierze od zapewnienia wiarygodnego planu finansowania każdego projektu realizowanego w tej formule, wzmocnienia procesów zarządzania infrastrukturą (z priorytetyzacją inwestycji infrastrukturalnych zwiększających odporność społeczno-ekonomiczną i przynoszących społeczeństwu korzyści o charakterze długoterminowym) oraz istnienia spójnej polityki finansowania infrastruktury, niezbędnej do przyciągania inwestycji prywatnych i ograniczenia kumulacji ryzyka fiskalnego.

Według danych Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej (stan na dzień 30 kwietnia 2021 r.), od czasu wejścia w życie ustawy o PPP z grudnia 2008 r. (tj. od 27 lutego 2009 r.) w Polsce zawarto łącznie 157 umów PPP na łączną wartość (brutto) ponad 8,3 mld PLN. Z kolei baza zamierzeń inwestycyjnych PPP (stan na dzień 31 marca 2021 r.) – zarówno oficjalnie ogłoszonych postępowań przetargowych, jak i planowanych do uruchomienia w najbliższym czasie w Polsce – zawiera 126 projektów PPP, których szacowana łączna wartość (netto) wynosi ponad 30,2 mld PLN.

 

Autor wyraża własne opinie a nie stanowisko NBP.

(©Envato)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Infrastruktura dobrej jakości

Kategoria: Analizy
Infrastruktura dobrej jakości to większe bezpieczeństwo, mniejsze obciążenie dla środowiska, bardziej skuteczne zapewnienie dóbr i usług publicznych, lepsze miejsca pracy. Od decyzji czy inwestować w dobrą czy marną infrastrukturę zależy w dużym stopniu powodzenie walki z nadciągającym kryzysem klimatycznym.  
Infrastruktura dobrej jakości

MFW walczy z kryzysem po COVID-19

Kategoria: Trendy gospodarcze
Międzynarodowy Fundusz Walutowy, jako instytucja powołana do wspierania stabilności światowej gospodarki, wykazuje duże zaangażowanie w walkę z ekonomicznymi i społecznymi skutkami pandemii koronawirusa.
MFW walczy z kryzysem po COVID-19

Kurs równowagi: któremu modelowi powinniśmy zaufać?

Kategoria: Analizy
Kluczowym wnioskiem z naszych analiz jest to, że wbrew oczekiwaniom, im bardziej rozbudowany jest model kursu równowagi, tym jest on mniej pomocny w prognozowaniu zmian kursu.
Kurs równowagi: któremu modelowi powinniśmy zaufać?