Autor: Jan Cipiur

Dziennikarz ekonomiczny, publicysta Studia Opinii

Włochy próbują popędzić sędziów

Niemrawe sądy nie są polską specjalnością. U nas brakuje chętnych do podjęcia wyzwania, jakim jest reforma wymiaru sprawiedliwości, Włosi po raz kolejny próbują, ale pozytywne skutki raczej nie spełnią ich oczekiwań. Ucierpi na tym gospodarka i włoskie PKB, które mogłoby być wyższe o 21 mld dol.
Włochy próbują popędzić sędziów

(c shutterstock)

W pałacach sprawiedliwości bumelki nie są rzadkością. Najlepszym przykładem są sądy we Włoszech. Nic dziwnego, że gdy po wielu latach politycznej groteski powstał nowy rząd, pośród wielu zapowiedzi zmian premier Matteo Renzi ogłosił odnowę tamtejszych sądów. Słusznie, bo nie wydobędzie państwa z marazmu bez sprawnego rozsądzania sporów i spieszniejszego wymiaru sprawiedliwości.

Trzy lata temu ówczesna minister sprawiedliwości Paola Severino obliczała, że we włoskich sądach czeka na sędziów 3,4 mln spraw kryminalnych i aż 5,5 mln cywilnych. Pozwani sądzeni z paragrafów karnych mieli szansę usłyszeć wyrok przeciętnie po pięciu latach przewodu, natomiast ludzie spierający się ze sobą w interesach musieli czekać na orzeczenie sędziego średnio siedem lat. Według najnowszego raportu Banku Światowego „Doing Business” w kategorii egzekwowania zawartych umów Włochy są na 103. miejscu spośród 189 sklasyfikowanych państw. Trwa to tam statystycznie 1185 dni i obejmuje średnio 37 różnych procedur do przejścia. Koszty dochodzenia rozstrzygnięcia sporu z prywatnym lub publicznym kontrahentem są przez to niezwykle wysokie – wynoszą 23 proc. wartości jego przedmiotu.

W prasa pełno jest smakowitych opowieści. Na początku stulecia kierownictwo sądu cywilnego w Turynie objął Mario Barbuto. Zauważył wówczas, że najstarsza nierozstrzygnięta sprawa w jego nowym sądzie została wszczęta 42 lata wcześniej, tj. wtedy kiedy w Polsce mościł się na szczytach władzy Edward Gierek. Po kilku latach rządów sędziego Barbuto średni czas rozstrzygania w sprawach cywilnych spadł w tym bardzo ważnym dla włoskiej gospodarki mieście z siedmiu do trzech lat. Przyczyny powodzenia nie były jednoznaczne, ale na czoło wysuwa się rozwiązanie stosowane w logistyce oraz księgowości.

Ruch w magazynie, odzwierciedlany następnie w księgach handlowych, można organizować na kilka podstawowych sposobów. Przed objęciem kierownictwa przez sędziego Barbuto turyński sąd trzymał się metody LIFO (last in, first out), co oznacza, że pierwsze w kolejce do rozstrzygnięcia były sprawy z najstarszymi datami wpłynięcia. Ponad dwukrotne skrócenie średniego czasu procedowania było w wielkim stopniu efektem przejścia na metodę FIFO (first in, first out), czyli pierwszeństwa na wokandzie dla spraw najświeższych. Dobra dla Włochów jest w tym kontekście informacja, że wiosną 2014 r. Mario Barbuto został szefem ministerialnego departamentu organizacji sądownictwa.

Kosztowna opieszałość

Włoski bank centralny, Banca d’Italia, oceniał niedawno, że niesprawność włoskiego wymiaru sprawiedliwości w rozstrzyganiu samych tylko spraw majątkowych i gospodarczych kosztuje kraj nie mniej niż równowartość 1 proc. PKB rocznie. Według danych Banku Światowego w 2013 r. produkt brutto Włoch liczony w cenach bieżących wyniósł równowartość 2071 mld dol. 1 proc. z tej kwoty to prawie 21 mld dol. Takie pieniądze przydałyby się każdemu rządowi, a zwłaszcza Włochom, które cierpią na dotkliwsze problemy finansowe niż inne duże państwa Unii. Wymierne koszty to jedno, drugie zaś to skutków nadszarpniętych nerwów, których Banca d’Italia oczywiście nie bierze pod uwagę w swoich wyliczeniach.

W połowie lipca Mario Draghi – Włoch, ale przede wszystkim prezes Europejskiego Banku Centralnego – stwierdził, że przyspieszenie we włoskich sądach byłoby najefektywniejszą reformą w walce z trudnościami gospodarczymi, które ciążą nad Półwyspem Apenińskim, a przy tym najmniej kosztowną. Nie wyszedł przed szereg, bo zapowiedzi zmian i reform w wymiarze sprawiedliwości docierały z Palazzo Chigi już od pierwszych dni gabinetu najmłodszego premiera w historii Włoch.

W niedawnym wywiadzie dla „Financial Times” premier nie próbował owijać spraw w bawełnę. Przyznał, że nie widzi szans na podźwignięcie Włoch z kłopotów gospodarczych (kraj po raz trzeci w ciągu ostatnich sześciu lat znalazł się w recesji) bez radykalnej poprawy działania sądów gospodarczych. Uznał wręcz, że tamtejsze sądownictwo w sprawach cywilnych „nie należy do dziedzin nazbyt cywilizowanych”.

Opinię tę podzielają niemal wszyscy. Giorgio Squinzi – szef stowarzyszenia przedsiębiorców Confindustria i założyciel wielkiego koncernu chemicznego Mapei, twierdzi, że włoskie sądownictwo jest jak głaz blokujący drogę do odbudowy gospodarki. Roberto Pardolesi – profesor prawa rzymskiego Uniwersytetu LUISS, uważa, że „jeśli nie nastąpi jakaś dramatyczna interwencja w celu szybkiego odciążenia systemu sądowniczego od zaległości, to wszystkie inne przedsięwzięcia będą jak opieka paliatywna”.

Kolejne podejście

Zapowiedziana przez szefa rządu w ostatnim dniu roboczym sierpnia 2014 r. reforma zakłada przede wszystkim skrócenie czasu rozstrzygania w sprawach cywilnych do jednego roku. Tak ma być już w roku 2017, co byłoby doprawdy niesłychanym osiągnięciem. Ma temu służyć stworzenie w sądach szybkiej ścieżki dla przedsiębiorstw. Firmy będą zachęcane do mediacji i arbitrażu gospodarczego poza systemem sądów powszechnych. Sędziowie mają być uwolnieni od dużej części spraw rozwodowych oraz od rozstrzygania w przestępstwach mniejszego kalibru. Tymi mają się zająć sędziowie pokoju (giudici di pace). Jest to we Włoszech honorowy urząd sprawowany z nadania przez prawnika po pięćdziesiątce. Kadencja trwa cztery lata. Instytucja sędziego pokoju ma we Włoszech tradycję dość krótką, bo działa w praktyce od 1995 r. i obejmuje jedynie pomniejsze sprawy cywilne, jako że regulacje mówiące o rozstrzyganiu przez sędziów pokoju spraw karnych o mniejszym ciężarze gatunkowym są w permanentnym zawieszeniu.

Kolejna zapowiedź dotyczy wprowadzenia utrudnień w odwoływaniu się od orzeczeń niższych instancji. Brzmi to jak ograniczanie prawa do sądu, ale z drugiej strony pozbawione szans apelacje to zmora wymiaru sprawiedliwości. Mówi się też o skróceniu o połowę letniej przerwy wakacyjnej w sądach.

Lista zmian i obszarów do poprawy, które włoski premier wybrał w wymiarze sprawiedliwości, nie jest szczególnie długa, więc zarysowany przez niego program wygląda jak nakreślony na kolanie. Nie ma w nim wewnętrznego porządku i następstwa zdarzeń. Jest jedynie wola jak najszybszego osiągnięcia sukcesu. Cel w postaci skrócenia mitręgi sądowej jest chwytliwy, więc przemawia do opinii publicznej, a o to w dzisiejszej polityce wymóg pierwszorzędny. Za Gianlucą Esposito z MFW trzeba jednak powiedzieć, że działania ogłoszone przez premiera Renziego to „dobry znak, ale też kropla w morzu potrzeb”.

Esposito wie co mówi, bo zbadał (wspólnie z kolegami z MFW) sprawę wystarczająco dogłębnie (Sergi Lanau, Gianluca Esposito, Sebastiaan Pompe „Judiciary System Reform in Italy – A Key to Growth”, IMF Working Paper, luty 2014). Autorzy zauważają przede wszystkim, że próby naprawy włoskiego wymiaru sprawiedliwości podejmowano już wcześniej. Wskazują, że choć szły one w dobrych kierunkach, a zmiany przynosiły jakieś efekty, to nie zapewniły przełomu.

Wspomniana już minister Severino zabrała się np. w 2012 r. za likwidację zbyt licznych we Włoszech sądów (podobnie jak – bez wystarczającego przygotowania – jej ówczesny polski odpowiednik Jarosław Gowin). W uchwalonej w 2001 r. tzw. ustawie Pinto przyznano stronom prawo do odszkodowania za zbyt długie postępowania sądowe. W okresie 2001–2011 włoskie sądy apelacyjne przyjęły około 50 tys. pozwów z ustawy Pinto, a w samym 2011 r. wypłacono z tego tytułu 200 mln euro odszkodowań. Był to najistotniejszy efekt, bowiem cel w postaci skrócenia czasu postępowań nie został osiągnięty. Mimo że przepisy ustawy przewidywały możliwość roszczenia zwrotnego (regresu) w stosunku do opieszałych z własnej winy sędziów, odszkodowania były bolesne wyłącznie dla budżetu państwa, a zatem oręż finansowy uderzał w podatników, a w sensie założonego celu – w próżnię.

Już w 2010 r. wprowadzono w niektórych rodzajach spraw cywilnych obowiązek mediacji pozasądowej. Dawało się nawet zauważyć dobre efekty (liczba mediacji wzrosła z 1 tys. w 2001 r. do 250 tys. w latach 2009–2010), lecz w 2012 r. prawo to zostało uznane za niekonstytucyjne.

W 2013 r. uchwalono także kadrowe wzmocnienie sądów.

Hamulcowi rozwoju

Autorzy z MFW zauważają to, czego nie widzi lub nie chce widzieć większość polityków (nie tylko zresztą włoskich, polscy nie są w tym lepsi): że niewydolny, nieudolny i ospały wymiar sprawiedliwości wydaje takie same owoce gospodarcze jak uprawa cytrusów w syberyjskiej tundrze. Pogmatwane prawo i niesprawne sądy to mniej inwestycji zagranicznych, wyższe koszty kredytów udzielanych na krótsze okresy, mniejsze firmy (według jednego z badań skrócenie o połowę postępowań sądowych w sprawach cywilnych może się przełożyć na zwiększanie rozmiarów firm nawet o 8–12 proc.), zatrudnienie poniżej chłonności gospodarki, przedłużone płatności i liczniejsze upadłości, obniżona przedsiębiorczość oraz innowacyjność. To jedno z najistotniejszych, choć oczywiście nie jedyne, wyjaśnienie słabości gospodarki Italii.

W próbie diagnozy trójka z MFW wymienia praktyczne źródła niesprawności włoskich sądów. Włochy są na drugim miejscu w UE pod względem liczby sądów pierwszej instancji, a że opłaty sądowe są tradycyjnie niskie, to dostęp do sądów zatykają naprawdę potrzebującym pieniacze i pracownicy sektora publicznego, którzy boją się odpowiedzialności, więc przerzucają wybór ostatecznej decyzji na sąd. Od orzeczeń niższej łatwo się odwołać. Do tego dochodzi możliwość stosunkowo łatwego dotarcia na szczebel Najwyższego Sądu Kasacyjnego (Corte Suprema di Cassazione), który jest we Włoszech odpowiednikiem polskiego Sądu Najwyższego. W latach 60. XX w. najwyższa instancja przyjmowała po około 3 tys. nowych spraw rocznie, a pod koniec XX w. było ich co roku już 30 tys.

We Włoszech praktykuje 250 tys. adwokatów. Dla porównania, w Polsce mamy 12 tys. adwokatów oraz około 30 tys. radców prawnych i nie cierpimy na szczególnie ostry deficyt tego rodzaju fachowców. Olbrzymi nadmiar jest w pewnym kontekście groźniejszy niż deficyt, bowiem im więcej osób zdolnych przejść przez formalności sądowe, tym więcej spraw na wokandach, a wśród nich mnóstwo niepotrzebnych.

Bardzo ważną przyczyną nieefektywności systemu sądowego są częste szczegółowe zmiany w prawie. W połączeniu z olbrzymią liczbą spraw przyjmowanych przez Najwyższy Sąd Kasacyjny wywołuje to chaos powodowany sprzecznymi orzeczeniami i interpretacjami wywodzonymi z różnych liter prawa.

Wątki te znajdują odbicie w podejmowanej w ramach Destinazione Italia (Celem Włochy – szeroki program uzdrowienia Włoch) reformie sądów. Mowa jest też o elektronizacji pracy sądów i licznych, szczegółowych rozwiązaniach techniczno-organizacyjnych. Działaniom tym towarzyszy jednak pewne rozedrganie, co nie sprzyja spójności. Pojawią się zapewne jakieś efekty, ale radykalnego przełomu na lepsze raczej będzie.

Polska ma podobny w rozmiarach problem z wymiarem sprawiedliwości, lecz ludzie u władzy nie chcą tego dostrzec. Na wypadek, gdyby opadły im kiedyś klapki z oczu, warto zapamiętać, że próby naprawy sądów bez uprzedniego przeglądu prawa – z myślą o przemyślanych zmianach, służących ludziom, a nie tylko zasadom i tradycjom – dają niewiele.

Wielki XIX-w. premier Wielkiej Brytanii William E. Gladstone pozostawił po sobie wiele celnych maksym. Premier Renzi cytuje dziś tę, że „Sprawiedliwość spóźniona to odmowa sprawiedliwości” (Justice delayed is justice denied). Gdyby chciał osiągnąć poprawę szybciej niż w ciągu dekad, działałby zgodnie z równie prawdziwą maksymą Gladstone’a: „Czynienie dobra ułatwiają, a czynienie zła utrudniają dobre prawa” (Good laws make it easier to do right and harder to do wrong).

(c shutterstock)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Włochy dostały historyczną szansę

Kategoria: Analizy
Włochy weszły w kryzys COVID-19 w złym stanie. Dług publiczny na poziomie blisko 135 proc. PKB uniemożliwił próby rozruszania gospodarki. Wierzyciele domagali się cięć budżetowych, ale teoria, że oszczędności mogą być jedynym remedium na problemy gospodarcze, okazała się iluzją.
Włochy dostały historyczną szansę

Pandemia obnażyła słabości strukturalne gospodarki Włoch

Kategoria: Analizy
Rząd Mario Draghiego dąży do zwiększenia konkurencyjności gospodarki i zmniejszenia obciążeń budżetu państwa z tytułu polityki społecznej. Niezachowanie równowagi pomiędzy realizacją obydwu celów może doprowadzić do opuszczenia przez Włochy strefy euro po 2023 r.
Pandemia obnażyła słabości strukturalne gospodarki Włoch