(oprac.graf. D. Gąszczyk/CC BY Public Domain Photos)
Mało kto pamięta jeszcze rekordowy kontrakt, który leży u źródeł dzisiejszych problemów branży budowlanej. To zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z grudnia 2007 r. na budowę trasy ekspresowej S8 w Warszawie, miedzy węzłami Konotopa i Powązkowska. Budowlani giganci – Budimex, Mostostal Warszawa, Strabag i Warbud – zawiązali konsorcjum i podzielili między siebie zlecenie, ustalając w przetargu cenę 2,1 mld zł.
To dało drodze S8 status najdroższej w przeliczeniu na kilometr drogi budowanej ówcześnie w Europie. Trasa kosztowała 218 mln zł za kilometr, podczas gdy średnia dla UE to 40 mln zł. Nawet jeśli wysoką cenę S8 można częściowo tłumaczyć budową w gęsto zurbanizowanym terenie, zagłębieniem trasy na kilkusetmetrowym odcinku i wysokim standardem wykończenia, to wartość umowy do dziś budzi kontrowersje. Prokuratura badała nawet wątek zmowy cenowej ówczesnych liderów rynku, ale postępowanie zostało umorzone.
To przebieg tamtego zamówienia w połączeniu z rozpoczęciem przygotowań do organizacji Euro 2012 były podstawą do otwarcia rynku na nowych wykonawców, a tym samym zaostrzenia konkurencji.
Powód poszukiwania świeżej krwi – GDDKiA miała do zbudowania w latach 2008 – 2012 ponad 2 tys. km dróg w 140 kontraktach o łącznej wartości 74 mld zł. Jednocześnie podjęła decyzję o ustaleniu ceny jako podstawowego parametru wyboru wykonawców. Żeby pokonać konkurencję i wygrać kontrakty, firmy oferowały agresywnie. Ponadto kumulacja zadań drogowych w jednym czasie doprowadziła do wzrostu cen materiałów. W efekcie kilka lat później okazało się, że większość kontraktów jest realizowana z gigantycznymi stratami.
Nastroje w branży budowlanej są dziś minorowe. Według Euler Hermes, od początku roku upadłość ogłosiło ponad 200 przedsiębiorstw budowlanych. Polski Związek Pracodawców Budownictwa ogłosił, że do końca 2013 r. pracę w branży budowlanej, która generuje w Polsce 7 proc. PKB, pracę straci od 100 do 150 tys. osób.
Chwilową poprawę nastrojów wywołało expose premiera Donalda Tuska, w którym zapowiedział przeznaczenie w latach 2012-2015 na kontynuację programu drogowego 43 mld zł i na inwestycje kolejowe 30 mld zł. To dla spółek budowlanych szansa, bo budowy uruchamianie za pośrednictwem BGK i spółki Inwestycje Polskie pomogą im dotrwać przetrwać do nowego budżetu UE 2014-2020, a z niego Polska ma szansę uzyskać ponad 70 mld euro. Szybko pojawiły się też jednak głosy sceptyczne.
– Jednocześnie z uruchamianiem inwestycji pilnie potrzebne są zmiany systemowe, które uzdrowią relacje między zamawiającym i wykonawcą. Bez tego będziemy świadkami kolejnych zejść z budów i upadłości. Powodem zapaści polskiego budownictwa jest wprowadzaniem coraz bardziej restrykcyjnych przepisów prawa i poszerzaniu katalogu kar nakładanych na wykonawców. Te czynniki negatywnie odbiły się na inwestycjach na drogach i kolei, a na przyszłość źle wróżą energetyce – twierdzi Wojciech Malusi, przewodniczący Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa.
>> Temat inwestycji infrastrukturalnych w expose premiera
(oprac.graf. D. Gąszczyk/ CC BY-SA Salim Virji)
(oprac.graf. DG/CC BY-NC Wonderlane)
Przedstawiciele kilkudziesięciu największych spółek sektora wykonawczego i projektowego opracowują czarną listą barier spowalniających rozwój infrastruktury (publikujemy ją na końcu tekstu). Prace koordynuje Polski Związek Pracodawców Budownictwa, Stowarzyszenie Inżynierów, Doradców i Rzeczoznawców oraz Związek Pracodawców Branży Usług Inżynierskich. Na przełomie 2012 i 2013 r. dokument ma trafić do decydentów na poziomie krajowym i unijnym. Przyjrzyjmy proponowanym rozwiązaniom. Część propozycji to zupełnie nowe rozwiązania.
Podstawowy zarzut przewija się od miesięcy: rozstrzyganie przetargów na podstawie parametru ceny, co przy dużej konkurencji prowadzi do składania ofert poniżej realnych kosztów. Strona publiczna odpowiada, że wykonawcy sami podcinali gałąź, na której siedzieli, proponując dumpingowe ceny w przetargach. Oferty chińskiego COVEC na budowę dwóch odcinków autostrady A2 Łódź-Warszawa były o prawie 40 proc. niższe od kosztorysu GDDKiA, a PKP Polskie Linie Kolejowe otrzymały ofertę na nadzór nad inwestycją za 16 proc. kosztorysu inwestorskiego. Pierwsza transakcja skończyła się skandalem, drugi przetarg został unieważniony.
– Zarządy spółek budowlanych działały krótkowzrocznie. Teraz na inwestora próbują przerzucać winę za swoją kondycję. Startując w przetargach, kompletnie nie oszacowali ryzyka wzrostu cen. Jeśli ktoś z doświadczeniem na rynku jest zaskoczony, że wzrosły ceny asfaltu, kiedy miał do czynienia z niespotykaną w Polsce kumulacją inwestycji drogowych, to jest to dla mnie zadziwiające – mówi Lech Witecki, dyrektor GDDKiA.
Rządowa agencja drogowa przekonuje, że na podstawie parametru ceny rozstrzyga się większość przetargów infrastrukturalnych w Europie. Według GDDKiA, cena jest ostatecznym i najbardziej obiektywnym kryterium w przypadku robót budowlanych, jeśli jednocześnie ustalone są precyzyjnie wymagania dotyczące doświadczenia oraz potencjału kadrowego, finansowego i technicznego wykonawcy.
Bardziej elastyczne podejście do ceny prezentują PKP Polskie Linie Kolejowe. Maciej Dutkiewicz z PKP PLK zapowiada uwzględnianie w planowanych przetargach infrastrukturalnych oprócz ceny także: terminu realizacji, długości gwarancji i skali utrudnień dla pasażerów podczas prac torowych. Kolejarze muszą wprowadzić zmiany, bo z powodu nierentownych kontraktów spółek wykonawczych będą mieli problemy z wydaniem pieniędzy do 2015 r., a to graniczny termin do rozliczenia się z dotacji w perspektywie unijnej 2007-2013.
Branża budowlana apeluje żeby zamawiający zaczęli weryfikować, czy cena jest realna i czy wykonawca jest w stanie zrealizować kontrakt za oferowaną kwotę. To kolejny punkt z czarnej listy. Budowlańcy sugerują stosowanie przetargów wielostopniowych (z etapem prekwalifikacji) i wykluczania wykonawców, którzy zaproponowali oferty z rażąco niską ceną. Uwzględnienie tych postulatów przez stronę publiczną wydaje się dość prawdopodobne.
Przy większości dużych przetargów z branży drogowej, kolejowej i energetycznej inwestorzy już stosują prekwalifikacje. Problemem jest tylko niekiedy gęstość sita stosowanego do odsiewania niesolidnych wykonawców, np. w miliardowym przetargu na przebudowę mostu Grota-Roweckiego w Warszawie GDDKiA spośród 22 oferentów nie przepuściła tylko dwóch: Alpine Bau i NDI. Obaj zostali wcześniej wykluczeni z kontraktów drogowych na mocy prawa zamówień publicznych. W Urzędzie Zamówień Publicznych trwają prace nad definicją rażąco niskiej ceny. Jak twierdzi rzeczniczka UZP Anita Wichniak-Olczak, dokument znajduje się na etapie konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych.
Po trzecie, wykonawcy chcą wpisywania do kontraktów waloryzacji na podstawie wskaźników GUS. Ten mechanizm miałby pozwolić złagodzić straty spowodowane nieoczekiwanym wzrostów cen materiałów, np. asfaltu (podczas boomu budowlanego prze Euro 2012 zdrożał w ciągu roku o 42 proc.). Pierwsze jaskółki zmiany podejścia w tej sprawie już są. GDDKiA zaczęła stosować w umowach klauzule waloryzacyjne, ale z ograniczeniem: dopłaty nie mogą przekroczyć 1 proc. wartości kontraktu. Firmy budowlane proponują zniesienie tego ograniczenia, ale strona publiczna się nie zgadza.
Po czwarte, wykonawcy twierdzą, że inwestorzy przenoszą na nich podczas inwestycji większość ryzyka. Np. w przetargach na skończenie autostrady A4 w rejonie Rzeszowa GDDKiA domagała się od wykonawcy wzięcia na siebie odpowiedzialności za ewentualne zmiany projektowe, uzupełnienie dokumentacji, przejmowanie gruntów itd., odmawiając mu możliwości składania z tego tytułu roszczeń o zmianę terminu albo wartości umowy. Przed Krajową Izbą Odwoławczą a wykonawcami toczył się w tej sprawie kilkutygodniowy spór, aż KIO nakazała inwestorowi zmiany w specyfikacji przetargowej.
(oprac.graf. DG/CC BY Klearchos Kapoutsis)
Głównym nurtem lobbingu budowlanki, przygotowującej czarna listę, jest apel o bardziej przychylne rozstrzyganie roszczeń o podwyższenie wartości kontraktów z powodu robót dodatkowych. Łączna kwota roszczeń przekroczyła 5,2 mld zł, z czego GDDKiA rozpatrzyła pozytywnie jak dotąd odwołania o wartości 75 mln zł.
– Dyrektor GDDKiA nie zachowuje się w tym przypadku jak partner, ale jak cerber stojący na straży środków publicznych. Przez tę politykę firmy zaczęły ogłaszać upadłość i schodzić z budów. System finansów publicznych to układ naczyń połączonych. Pieniądze zaoszczędzone na roszczeniach wykonawców dróg trzeba będzie wydać na udzielenie ochrony socjalnej w związku z utratą miejsc pracy – twierdzi Anna Maria Pukszto, partner w kancelarii Salans, wiceprezes Stowarzyszenia Praktyków Restrukturyzacji.
Inwestora, jakim jest GDDKiA, ta argumentacja nie przekonuje. Według Lecha Witeckiego większość roszczeń wykonawców jest bezpodstawnych, a gdyby zaczął je uwzględniać, spowodowałoby to lawinę od kolejnych wykonawców. Według niego, przez eskalowanie roszczeń o odszkodowanie menadżerowie spółek budowlanych próbują odwrócić uwagę od ewidentnych błędów popełnionych podczas zarządzania przez nich projektami.
Nowością na liście barier są wezwania gwarancyjne, których legalność kwestionują spółki budowlane. O co chodzi? Przy każdym kontrakcie na budowę GDDKiA żąda od wykonawcy gwarancji ubezpieczeniowej (lub kaucji), która ma zabezpieczyć należyte wykonanie trasy. Chodzi o to, żeby móc na koszt wykonawcy usunąć niedoróbki i błędy popełnione podczas budowy.
Prawnicy reprezentujący spółki uważają, że GDDKiA nadużywa tego instrumentu, traktując gwarancje jak łatwy pieniądz, z którego spłaca podwykonawców. Dla generalnego wykonawcy to groźne, bo po zajęciu gwarancji towarzystwo ubezpieczeniowe albo bank występują z roszczeniem zwrotnym właśnie wobec niego. Sprawa jest przedmiotem sporu prawnego, przy czym są już przypadki wstrzymania przez sąd wypłaty gwarancji dla GDDKiA – tak stało się m.in. na zerwanym kontrakcie z PBG SIAC na autostradzie A4 Tarnów-Dębica.
Inna nowość wśród barier dla inwestycji to wniosek o odstąpienie od procederu tolerowania przez inwestorów mechanizmu użyczania referencji. Według Cezarego Saganowskiego, prezesa spółki projektowej Egis Poland, referencje dotyczące projektowania dla PKP PLK mogą pochodzić od egzotycznych spółek, które wcale nie muszą uczestniczyć w projekcie w Polsce (inwestor tego nie sprawdza). Jak ustaliliśmy, takie fikcyjne referencje są odpłatne – standardową pułapem jest 5 proc. wartości kontraktu na projekt.
Wykonawcy ostro protestują przeciwko nowelizacji prawa zamówień publicznych, w wyniku której z ogółu przetargów będą wykluczane na trzy lata firmy, z którymi zamawiający rozwiązał umowę i te, które zapłaciły karę umowną w wysokości 5 proc. wartości kontraktu. Nowelizację ustawy przegłosował we wrześniu Sejm, mimo wątpliwości Biura Analiz Sejmowych co do jej zgodności z Konstytucją. Branża lobbuje za zablokowaniem przepisu w Senacie. Zapis powstał z inicjatywy Ministerstwa Skarbu. Według Rafała Bałdysa, przewodniczącego Związku Pracodawców Branży Usług Inżynierskich, chodziło o wyeliminowanie Chińczyków z COVEC z kontraktów energetycznych. Wiceprezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa Dawid Piekarz komentuje tę sprawę dobitnie:
– Nie podpala się stodoły, żeby złapać jedną mysz.
Strona publiczna odpowiada, że nie zamierza tolerować przykładów niesolidności wykonawców, a każdy, kto dopuści się fuszerki musi liczyć się z odsunięciem od kontraktów. Niepokojące jest jednak to, ze mnożą się wnioski do sądów o uznanie wykluczenia z przetargów za bezpodstawne. Są już przykłady pierwszych orzeczeń sądowych, które stawiają stronę publiczną w niewygodnej sytuacji. Sąd Apelacyjny w Szczecinie przyznał w takiej sprawie rację firmie Rokpol, która domaga się teraz od UZP 10 mln zł odszkodowania.
Radca prawny Hubert Tański z CMS Cameron McKenna ma wątpliwości, czy czarna lista barier inwestycyjnych zmieni w znaczący sposób podejście strony publicznej do inwestycji.
– W Polsce panuje przekonanie, które wynika z obawy przed korupcją, że każdy etap procesu inwestycyjnego trzeba szczegółowo opisać. Na Zachodzie jest większe zaufanie do urzędników, dlatego procedury są bardziej elastyczne. Dzięki temu inwestycje prowadzone są na zasadzie podziału ryzykiem, a stron publiczna dopuszcza negocjowanie umów w ich trakcie w razie wystąpienia problemów na budowie. Nie widzę perspektyw na zmianę podejścia do tych spraw w Polsce w najbliższym czasie. Przychylna postawa inwestora wobec wykonawcy automatycznie stanowiłaby dla naszej opinii publicznej zachętę do podejrzeń korupcyjnych – przekonuje.
1. rozstrzyganie przetargów wyłącznie na podstawie parametru ceny, co przy dużej konkurencji prowadzi do składania ofert znacznie poniżej realnych kosztów,
2. niechęć inwestorów do przetargów wielostopniowych, które pozwalają wykluczać wykonawców na etapie prekwalifikacji „egzotycznych” bez doświadczenia,
3. brak w prawie zamówień publicznych definicji „rażąco niskiej ceny”; nawet jeśli zamawiający wykluczy taką ofertę, wykonawca ma szansę wygrać w KIO przywrócenie do przetargu,
4. niestosowanie w umowach klauzul waloryzacyjnych, które w oparciu o wskaźniki cen podawane przez GUS pozwalają wykonawcy zrekompensować wzrost cen materiałów,
5. niesymetryczny podział ryzyka kontraktowego między wykonawcę i zamawiającego; większość ryzyka, – np. związanego ze zmianami projektowymi – w trakcie kontraktu ponosi wykonawca,
6. nieuznawanie przez inwestorów roszczeń wykonawców o podwyższenie wartości kontraktów z powodu robót dodatkowych,
7. niezgodne z prawem korzystanie przez inwestorów z gwarancji należytego wykonania udzielanych towarzystwa ubezpieczeniowe i banki, np. do spłacania podwykonawców,
8. tolerowanie przez zamawiających procederu przetargowego odpłatnego użyczania referencji przez spółki, które nie biorą udziału w kontrakcie,
9. proponowane zmiany w prawie zamówień publicznych, pozwolające na wykluczanie z przetargów firm, z którymi zamawiający rozwiązał umowę i tych, które zapłaciły karę umowną w wysokości 5 proc. wartości kontraktu,
10. niechęć inwestorów do renegocjowania umów w przypadku wystąpienia na budowie nieprzewidzianych zdarzeń, których nie obejmował projekt.
źródło: Związek Pracodawców Branży Usług Inżynierskich, Polski Związek Pracodawców Budownictwa oraz Stowarzyszenie Inżynierów, Doradców i Rzeczoznawców
Autor jest dziennikarzem Dziennika Gazety Prawnej.
OF
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
