Autor: Krzysztof Bień

Departament Analiz Ekonomicznych NBP.

Wysokie ceny najlepiej zwalczać konkurencją

Nie jesteśmy urzędem do spraw cen – odpowiada w rozmowie z Obserwatorem Finansowym Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel, prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na padające pytania co Urząd zrobi by żywność, w tym zwłaszcza cukier nie drożał. Panią prezes niepokoją przepisy, które ograniczają konkurencję, co prowadzi do wzrostu cen.

Obserwator Finansowy: Wzrost ceny cukru, a także innych artykułów spożywczych nasilił głosy, także wśród polityków, że Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów powinien skontrolować ceny żywności. Czy to jest w ogóle do zrobienia?

Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel: Kompetencje kontroli cenowej urzędu są określone w przepisach. Ustawa o ochronie konkurencji upoważnia urząd do ścigania cen nieuczciwych – jeśli są wynikiem zmów, bądź narzucania cen nadmiernie wygórowanych przez rynkowych dominantów. Postępowania wyjaśniające są prowadzone w stosunku do różnych branż, w tym także branży spożywczej. Nie mamy natomiast kompetencji do administracyjnej, ogólnej, holistycznej kontroli cen całego rynku. Nie jesteśmy urzędem do spraw cen. Takie mechanizmy były znane w poprzednim ustroju, natomiast w gospodarce wolnorynkowej nie ma miejsca na  spadkobierców tamtych rozwiązań.

Czy UOKiK widzi zagrożenie sztucznego zawyżania cen żywności w Polsce? Na jakim poziomie mogłoby się to odbywać: producentów, pośredników? W jakich dziedzinach?

– Zagrożenia istnieją, niebezpieczne dla rynku są na przykład zmowy cenowe. O nadużywaniu pozycji dominującej trudno byłoby raczej mówić w przypadku rynku spożywczego, gdyż jest on bardzo rozproszony. Badamy sytuację pod tym właśnie kątem, analizując czy zmiana ceny jest wynikiem gry rynkowej czy złamania prawa antymonopolowego. Analizowanie, kiedy i dlaczego ceny się zmieniają – nie dostarcza na ogół koronnych argumentów, ale stanowi często ważne dopełnienie innych dowodów świadczących o istnieniu zmowy. Obserwacje rynku bywają długotrwałe, ale czasami warto czekać na efekty. Analiza cen pomogła m.in. w udokumentowaniu zmowy cenowej producentów cementu, którą mieliśmy kilka lat temu. Wydaje się jednak, że w przypadku produktów spożywczych zaobserwowanie podobnych mechanizmów jest mało prawdopodobne.

A gdyby do zmowy doszło na poziomie dystrybucji? Tu konkurentów jest już znacznie mniej.

– Dystrybucja też nie jest w Polsce aż tak bardzo skoncentrowana. Proszę pamiętać, że nasze kontrole nie dotyczą całościowo jakiegoś rynku, np. statystycznie uśrednionych cen wszystkich gatunków sera, mleka, czy mąki, ale konkretnych, porównywalnych rodzajów tych produktów. W przypadku całych asortymentów, tzn. wszystkich produktów z jakieś grupy pojawiają się czasami jakieś patologie, ale najczęściej mają one charakter krótkookresowy i nie wpływają poważniej na poziom cen długookresowo.

Jakie są doświadczenia w badaniu sytuacji na rynkach spożywczych?

– Mieliśmy kilka przypadków zmów cenowych na rynkach spożywczych. Przykładem był kartel drożdżowy. Producenci spotykali się w ramach swojego stowarzyszenia przy okazji m.in. targów spożywczych. Nie ustalali bezpośrednio cen, ale dawali sobie wyraźne sygnały co do ich wysokości. UOKiK ich ukarał. Potem w sądzie bronili się, że to żaden kartel, ale sąd uznał, że faktycznie doszło do zmowy cenowej. Takie przypadki są jednak rzadkie. Drożdże, to produkt w miarę jednorodny, bez dominacji silnych, znanych marek. Inaczej jest w przypadku bardziej przetworzonych produktów, np. czekolady. Trudno byłoby mówić o zmowie cenowej dotyczącej poszczególnych produktów dajmy na to Wedla i Goplany. W grę wchodzą różne walory smakowe, przyzwyczajenia, a nawet wygląd opakowania.

Co jest dla UOKiK sygnałem, że cena jakiegoś produktu może być zawyżona? Czy np. skok jej o 10, czy 20 proc.?

– Sam fakt, że ceny są wysokie i rosną nie musi oznaczać, że mamy do czynienia z naruszeniem prawa antymonopolowego. W przypadku cen cukru, problem polega na tym, że podaż nie nadążała za rosnącym popytem. Na wzrost popytu pobudzanego m.in. przez media producenci odpowiedzieli wzrostem ceny, co jest bolesne dla konsumentów, ale jest jednocześnie normalnym rynkowym zachowaniem. Sprawdzamy czy w tym wypadku nie doszło również do porozumienia cenowego, ale nasze doświadczenia pokazują, że rynek spożywczy nie jest mocno zainfekowany kartelami, w przeciwieństwie do branży budowlanej, gdzie sytuacja jest odwrotna.

Ze względu na mniejszą liczbę firm?

– Raczej ze względu na rodzaj konkurencji. Dla nabywców artykułów spożywczych często ważna jest marka produktów. Widać duży wpływ kampanii reklamowych. Dla kupujących materiały budowlane często ważniejsza jest cena niż brand. Produkty są w wielu przypadkach jednorodne, dlatego łatwiej może dochodzić do zmów cenowych.

Wykrycie jakiejś zmowy to efekt często wielomiesięcznego, żmudnego badania i analizowania. Czy tryb zajmowania się takimi sprawami jest adekwatny do tempa zjawisk rynkowych? W przypadku cukru mieliśmy falę wzrostu cen. Zanim UOKiK sprawdzi ceny już dawno się pozmieniają, konsumenci będą mieli jednak poczucie, że stracili.

– Zależy, jakie są oczekiwania. Jeżeli oczekiwanie jest takie: ceny są dziś wysokie, więc niech UOKiK coś zrobi, żeby już jutro były niższe, to procedury na pewno nie są adekwatne. Ale my przecież żyjemy w gospodarce wolnorynkowej. Ministerstwo Gospodarki jest promotorem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w której słusznie ogranicza się uprawnienia kontrolne administracji, bo to zwiększa koszty działalności przedsiębiorców. A z drugiej strony pojawiają się oczekiwania, że z dnia na dzień jakiś urząd wejdzie do przedsiębiorstwa i udowodni, że dana cena jest za wysoka.

Tak szerokich uprawnień kontrolnych nie ma żaden urząd antymonopolowy na  świecie. Mamy prawo, które chroni przedsiębiorców – daje możliwość odwołania się od niekorzystnej decyzji administracyjnej, obrony. Przyjęte przez parlament przepisy z jednej strony powodują, że tryb postępowania  jest długi, ale to wcale nie znaczy, że jak ceny spadną, to my się jakąś sprawą przestajemy zajmować. Postępowanie toczy się nadal i jeżeli zmowa zostanie udowodniona, UOKiK nakłada kary.

Czy UOKiK ma dostateczne jednak uprawnienia aby postępować skutecznie?

– Mamy uprawnienia kompatybilne z uprawnieniami urzędów antymonopolowych innych cywilizowanych państw. Możemy żądać wszelkich informacji z rynku, od przedsiębiorców. Mamy prawo prowadzenia kontroli z przeszukaniami w pomieszczeniach, korzystania z pomocy policji.

Czy powołanie – zacytuję tu długą nazwę –  Zespołu Zwiększenia Przejrzystości Rynku Artykułów Rolno-Spożywczych i Poprawy Funkcjonowania Łańcucha Żywnościowego, odbiera pani jako wyraz takiej właśnie próby wpływania na natychmiastową zmianę sytuacji na rynku, np. cukru?

– Nie ukrywam, że nasz urząd od samego początku zgłaszał pewną rezerwę do tej inicjatywy. Może nie do samego powołania zespołu, ale wobec pewnych idei, które były propagowane przy tej okazji przez Ministerstwo Rolnictwa i znalazły swój wyraz w mediach. Pojawiały się np. pomysły dotyczące kontroli cen w supermarketach, które uważamy za sprzeczne z zasadami wolnego rynku i ze zdrowym rozsądkiem.

Czy będą jakieś końcowe efekty pracy Zespołu?

– O konkluzje proszę pytać Ministerstwo Rolnictwa, które było inicjatorem powołania Zespołu. Nasze podejście niewątpliwie nie jest do końca zbieżne z duchem prac tego Zespołu. Nie torpedujemy samej idei, ale w przygotowywanych przez nas analizach pokazujemy, że instrumenty, którymi UOKiK dysponuje są w naszej ocenie wystarczające w warunkach gospodarki wolnorynkowej. W przypadku supermarketów zwracaliśmy uwagę na kwestie samoregulacji rynku, wprowadzania kodeksu dobrych praktyk, a nie administracyjnych ograniczeń. Tak problemy związane z cenami są rozwiązywane w innych krajach Unii Europejskiej.

Trzeba też zwrócić uwagę, że wzrost cen na niektórych rynkach, w tym zwłaszcza cukru, jest efektem regulacji samej Unii, które doprowadziły do ograniczenia produkcji cukru i zmniejszenia jego podaży. Nie do UOKiK, ale do Ministerstwa Rolnictwa i rządu należy kwestia ewentualnej inicjatywy w tej sprawie w Brukseli.

Jakie inne rynki, oprócz żywności, są dziś przedmiotem szczególnego zainteresowania UOKiK?

– Cała czas mamy bardzo dużo spraw z zakresu budownictwa, gdzie wciąż najczęściej dochodzi do karteli. Do zawyżania cen w efekcie cichych zmów dochodziło także w przewozie osób –  ceny ustalali taksówkarze. Pewną grupę stanowią zmowy przetargowe. Teraz badamy praktyki cenowe na rynku śmieci.

Czy wejście w życie ustawy o przejęciu własności śmieci przez gminy może prowadzić do zawyżania cen likwidacji odpadów?

– Jesteśmy przekonani, że tak właśnie będzie. W czasie dyskusji jeszcze w ramach prac oprotestowaliśmy ten projekt, ale jak widać bezskutecznie. Komitet Stały Rady Ministrów przyjął właśnie dokument dotyczący polityki konkurencji na lata 2011-2013. Zapowiadamy tam, że będziemy bardzo intensywnie przyglądać się rynkowi odpadów, obawiamy się bowiem licznych na nim nadużyć.

Pomysły na ograniczenie konkurencji pojawiają się także w innych inicjatywach ustawodawczych. Efektem może być wzrost cen. Najświeższym przykładem jest rynek leków. Co UOKiK na to?

– Cóż, zwraca uwagę, protestuje. Przepisy, regulacje przyjmowane w wielu dziedzinach godzą w konkurencję w sposób systemowy. Ich skutki w żaden sposób nie mogą być odwrócone przez działania UOKiK. W ubiegłym roku przeczytaliśmy pod kątem zgodności z ideą konkurencji i standardem ochrony konsumentów 3 tysiące projektów aktów prawnych. Ustawa śmieciowa, czy farmaceutyczna należą do najbardziej znanych, ale takich przypadków systemowego naruszania konkurencji jest znacznie więcej. Mam nadzieję, że w przypadku żywności do tego nie dojdzie.

Rozmawiał Krzysztof Bień

Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel jest prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Żywności nie zabraknie, ale będzie jeszcze droższa

Kategoria: Sektor niefinansowy
Jeśli ograniczymy produkcję zbóż w Europie, chroniąc środowisko, to ktoś będzie musiał tę produkcję przejąć. Prawdopodobnie będą to kraje Ameryki Południowej, gdzie presja na ochronę środowiska naturalnego jest o wiele mniejsza – mówi dr Jakub Olipra, starszy ekonomista w Credit Agricole Bank Polska.
Żywności nie zabraknie, ale będzie jeszcze droższa