Autor: Jacek Krzemiński

Dziennikarz ekonomiczny, publicysta.

Za inwestycyjne szaleństwo samorządów zapłacą mieszkańcy

W ostatnich latach wiele samorządów uległo inwestycyjnemu szaleństwu. Sporo miast, wśród nich Wrocław, Poznań, Gdańsk, Kraków czy Toruń, przeinwestowało i wpadło w zbyt duże zadłużenie. Teraz ich mieszkańcom przyjdzie za to słono zapłacić.
Za inwestycyjne szaleństwo samorządów zapłacą mieszkańcy

Aquapark, to jedna z najczęściej realizowanych inwestycji samorządowych w Polsce współfinansowanych funduszami unijnymi (CC By NC SA mariomenti)

Czy tabele opracowane przez Ministerstwo Finansów, a zawierające tysiące cyfr, mogą być frapujące? Tak, jeśli burzą stereotypy i zadają kłam obiegowym opiniom. Jak np. zestawienia wskaźników finansowych i inwestycyjnych polskich samorządów lokalnych (w tym ich poziomu zadłużenia i obciążenia dochodów spłatą długów oraz udziału inwestycji w wydatkach). Lektura tych tabel pozytywnie zaskakuje, a w wielu miejscach wręcz zdumiewa. Bo oto okazuje się, że sytuacja gmin i miast nie jest aż tak tragiczna, jak przedstawiają to lobbyści, głównie zresztą z wielkich miast.

Bieda dyscyplinuje

Według ostatnich danych (za 2011 r.) najmniej zadłużony, zero długów, jest samorząd województwa świętokrzyskiego, należącego do najbiedniejszych polskich regionów. Najbardziej tonie w długach – najbogatsze w kraju Mazowsze. Dzięki oszczędnej wcześniej polityce Świętokrzyskie może nadal dużą część swych wydatków przeznaczać na inwestycje (43,7 proc. w 2011 r.). Mazowsze musi je drastycznie ciąć – w 2011 r. przeznaczyło na inwestycje 24,8 proc. swych wydatków, co było najgorszym wynikiem wśród wszystkich województw.

Takich przykładów – pokazujących, że bieda, przynajmniej w polskich samorządach, potrafi nauczyć i skłonić do finansowej samodyscypliny, bardziej racjonalnych oraz oszczędnych wydatków, a bogactwo sprzyja rozrzutności – jest wiele.

Wskaźnik zadłużenia (udział zobowiązań w dochodach ogółem) gmin wiejskich w Polsce wyniósł w 2011 r. średnio 30,6 proc., a dużo zamożniejszych od nich metropolii, czyli 12 największych polskich miast – 55,8 proc. Jednocześnie gminy przeznaczały na inwestycje niemal taką samą część swego budżetu co miasta (średnio 22,2 proc., metropolie – 23 proc.).

Niezbyt zamożne miasta z biedniejszych części Polski, jak Kielce czy Olsztyn, miały w 2011 r. wskaźnik zadłużenia poniżej 40 proc., podczas gdy bogatsze od nich Gdańsk, Kraków, Wrocław czy Poznań – powyżej 60 proc. Przy porównywalnym udziale inwestycji w wydatkach.

Aż 8 na 12 głównych polskich metropolii zanotowało pod koniec 2011 r. wskaźnik zadłużenia większy niż 50 proc., podczas gdy wśród 1586 gmin wiejskich tylko 211 (co siódma), a na 587 miejsko-wiejskich jedynie 127 (co piąta).

(infografika: Darek Gąszczyk)

(infografika: Darek Gąszczyk)

Unijny parasol nie wystarczy

Dopuszczalny limit zadłużenia dla samorządów to 60 proc. ich dochodów rocznych. Na razie jednak wciąż obowiązuje przepis w ustawie o finansach publicznych, który pozwala im nie wliczać do wskaźnika zadłużenia zobowiązań zaciągniętych na projekty współfinansowane ze środków unijnych. To wiele miast i gmin ratowało do tej pory przed przekroczeniem limitu zadłużenia i sprawiało, że tylko nieliczne go naruszały (na koniec września ub. r. było zaledwie 21 takich samorządów).

„Odpis” od zobowiązań jest o tyle uzasadniony, że skokowy wzrost zadłużenia dość licznych samorządów wynikał z chęci skorzystania z funduszy europejskich na inwestycje. A w projektach unijnych trzeba mieć pieniądze nie tylko na wkład własny, ale i zabezpieczyć całą potrzebną sumę na inwestycję przed jej rozpoczęciem – środki z kasy Unii są przyznawane na zasadzie refundacji, dopiero po przedstawieniu faktur za wykonane prace.

W 2011 r. długi polskich samorządów zaciągnięte na projekty unijne wzrosły aż o 40 proc. Możliwość ich odliczania od całości zobowiązań chroniło dotąd przed przekroczeniem maksymalnego limitu zadłużenia m.in. takie miasta, jak Kraków, Gdańsk, Poznań czy Wrocław.

W 2014 r. sielanka jednak się skończy, mimo że „odliczenia unijne” obowiązywać będą nadal. Zaczną bowiem obowiązywać bardziej restrykcyjne wymogi. Dotychczas samorządy w Polsce musiały się trzymać dwóch obligatoryjnych finansowych wskaźników: udziału zadłużenia w dochodach ogółem (60 proc.) i obciążenia dochodów wydatkami na obsługę zadłużenia (15 proc.).

W przyszłym roku ten drugi wskaźnik będzie dużo bardziej rygorystyczny. Zostanie wyliczony indywidualnie dla każdej gminy, powiatu czy województwa według dość skomplikowanego wzoru. Uwzględnia on dochody budżetowe, dochody z majątku i wydatki bieżące z trzech lat wstecz oraz wydatki na obsługę zadłużenia, poręczeń i gwarancji oraz wykup obligacji.

Stary „próg” dziś przekracza tylko kilkanaście samorządów na 2,8 tys. wszystkich. Nowy nie stworzy problemu tylko tym samorządom, które wykazały w ostatnich latach dużą nadwyżkę operacyjną oraz spore dochody ze sprzedaży majątku i inwestują głównie ze środków unijnych.

Z obliczeń Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu (ich podstawą były wieloletnie prognozy finansowe samorządów, szacujące wysokość dochodów i wydatków w kolejnych latach) wynika, że aż 25 proc. wielkopolskich samorządów ma w 2014 r. przekroczyć – często znacząco – nowy wskaźnik. Są wśród nich m.in. Poznań, Kalisz, Konin i Piła. Według ustawy o finansach publicznych nie będą mogły uchwalić takich budżetów. Będą musiały ciąć w nich wydatki, aż spełnią finansowe limity.

Według Mateusza Klupczyńskiego, prezesa firmy doradczej Curulis, specjalizującej się w finansach samorządowych, sytuacja nie jest dobra. Bo choć samorządy wiedziały już w 2009 r., że od 2014 r. czekają je zaostrzone wskaźniki, to wiele miast i gmin nie wzięło sobie tego do serca. Dlatego już w tym roku czeka je finansowe trzęsienie. Wprawdzie polskie samorządy po rekordowym wzroście zadłużenia w 2011 r. (o 19,4 proc.) w zeszłym roku zaczęły zaciskać pasa, ale na razie zdecydowanie zbyt słabo.

Po trzech kwartałach 2012 r. miały one tylko o 1,5 proc. mniejsze długi niż w 2011 r. Co ciekawe, na oszczędzanie nie zdecydowało się 65 największych ośrodków miejskich (tzw. miast na prawach powiatu), których zadłużenie w zeszłym roku dalej rosło i zwiększyło się na koniec września ub.r. o 2,4 proc. w porównaniu z 2011 r.

Więcej propagandy niż katastrofy

Co na to samorządowcy? Tu niespodzianka – większość jest spokojna, bo ich miasta i gminy – wynika to zresztą z tabel Ministerstwa Finansów – bez kłopotu spełni nowy wskaźnik obciążenia dochodów spłatą zadłużenia. Rozpowszechniana ostatnio opinia, że kondycja finansowa polskich samorządów jest fatalna, nie do końca znajduje potwierdzenie w liczbach.

Zestawienia pokazują, że sytuacja jest w samorządach bardzo zróżnicowana, ale większość może pochwalić się wciąż zdrowymi finansami i niewielkim zadłużeniem. Niektóre nie mają nawet złotówki długu, choć jednocześnie sporo inwestują.

Np. Mielec miał w 2011 r. zerowe zadłużenie, mimo że w tym okresie przeznaczył na inwestycje aż 25 proc. swoich dochodów. Równie dobrze wypadają pod tym względem m.in. Krynica Morska i podlubelski Świdnik (na koniec 2011 r. zero zadłużenia i ponad 20 proc. dochodów na inwestycje).

Według danych resortu finansów po trzech kwartałach 2012 r. na 2,8 tys. jednostek samorządu terytorialnego w Polsce w 397 wskaźnik zadłużenia nie przekraczał 10 proc., w kolejnych 578 mieścił się między 10 a 20 proc., a w następnych 627 – między 20 a 30 proc.

Innymi słowy ponad połowa polskich samorządów ma wskaźnik zadłużenia na poziomie nie wyższym niż 30 proc., przy maksymalnym limicie sięgającym 60 proc.

Nie brakuje, oczywiście, samorządów, które mają trudną sytuację finansową. W tym gronie szczególnie zaskakuje liczna reprezentacja największych, a więc i najbogatszych miast. Które polskie samorządy są najbardziej obciążone długami i może czekać je już pod koniec tego roku finansowy wstrząs?

(infografika: Darek Gąszczyk)

(infografika: Darek Gąszczyk)

Są też samorządy w dużo gorszej kondycji niż wyżej wymienione, wręcz dramatycznej. Kilka przykładów: w Kobylance w Zachodniopomorskiem wskaźnik zadłużenia sięgnął pod koniec 2011 r. 188,2 proc. (63 proc. po odliczeniu zobowiązań na projekty unijne), w dolnośląskim Przemkowie – 129,7 proc. (121,6 proc.), w podlaskiej gminie Nowinka – 106 proc. (106 proc.), w Słupi koło Skierniewic – 110,7 proc. (74,7 proc.), w bogatych dolnośląskich Krośnicach – 90,8 proc. (90,8 proc.), w również zamożnym łódzkim Pątnowie – 104 proc. (98 proc.), w zachodniopomorskim Reczu – 92,8 proc. (79 proc.), a w Tucznie – 82,5 proc. (7,3 proc.), zaś w wielkopolskim Dominowie – 76,1 proc. (4,9 proc.).

W pułapce Unii

Najprościej wytłumaczyć, dlaczego wśród zagrożonych znalazły się Gdańsk, Poznań i Wrocław. Te trzy miasta były gospodarzami Euro 2012 i w związku z tym zainwestowały setki milionów złotych w budowę stadionów oraz inne związane z mistrzostwami przedsięwzięcia (np. mające na celu poprawienie systemu komunikacyjnego). W takie inwestycje (m.in. w modernizację i rozbudowę stadionu Wisły Kraków) ogromne pieniądze wpompował też Kraków, który liczył, że zostanie jednym z gospodarzy Euro 2012. Przeliczył się i w dodatku dziś musi mocno zaciskać pasa.

Część samorządów zadłużyła się po uszy wpadając w unijną pułapkę.

Z jednej strony, wiele gmin sięgało po dotacje, bo nie miało innego wyjścia. Musiało zrealizować niezbędne inwestycje. Najczęściej była to budowa oczyszczalni ścieków i rozbudowa sieci kanalizacyjnej, do czego zobowiązywały je – pod groźbą surowych kar finansowych – wymogi Brukseli. Często jednak miały tak duże kłopoty z rozliczeniem, że unijne środki dostawały z dużym opóźnieniem, a niekiedy musiały je później zwracać. A to pogłębiało ich problemy finansowe.

Z drugiej strony, wcale liczna grupa włodarzy gmin czy miast wyszła z założenia, że unijna pomoc to najtańszy kapitał i głupotą byłoby nie wziąć jak najwięcej. Często bez głębszej refleksji, czy inwestycje są rzeczywiście sensowne i niezbędne. Nierzadko samorządowcami kierowały wygórowane ambicje polityczne – chęć pozyskania wyborców.

Np. gmina Kobylanka w 2011 r., kiedy już tonęła w długach (głównie przez wielki projekt kanalizacyjny), zafundowała sobie ścieżkę rowerową za 2 mln zł. Unijna dotacja pokryła tylko połowę kosztów. Z kolei Pątnów wzniósł w kilku wsiach ze środków unijnych (z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich) „sołeckie centra kultury sportu i rekreacji”, a także gminną elektrownię wiatrową (za 2,5 mln zł). Krośnice z dotacji UE wybudowały sobie halę sportową, kolejkę wąskotorową i dokupiły do niej lokomotywę z wagonikami.

Bardzo zadłużony Przemków porwał się na budowę hali sportowej, której od kilku lat nie może skończyć, bo nie ma na to wystarczających środków. Tuczno wzniosło halę widowiskowo-sportową oraz za milion złotych „Orlika”. Krośnice, choć bardzo zadłużone, chcą w tym roku zacząć budowę basenu za kilkanaście milionów złotych. Mimo, że basen buduje po sąsiedzku miasto Milicz.

Toruń stawia olbrzymią halę widowiskowo-sportową z trybunami na 6,2 tys. widzów, a teraz oprócz tego chce jak najszybciej rozpocząć budowę (by nie przepadła mu unijna dotacja na ten cel) wielkiej sali koncertowej za ponad 100 mln zł. Prezydent tego miasta, Michał Zaleski, uspokaja mieszkańców, że finanse Torunia są pod kontrolą. Ale to raczej dobra mina do złej gry.

I w kleszczach kryzysu

Tak, jak władze wielu innych miast, prezydent Zaleski nie przeskoczy pechowych okoliczności. Tego mianowicie, że boom inwestycyjny w samorządach, napędzany głównie dotacjami unijnymi, zbiegł się w czasie z kryzysem gospodarczym.

Ten kryzys uderza w samorządy na cztery sposoby.

Po pierwsze, spadły, i to dość znacząco, wpływy samorządów z podatku CIT i PIT.

Po drugie, przez kryzys kiepsko idzie sprzedaż gminnego majątku, czyli głównie nieruchomości. Problem w tym, że w obecnych realiach gospodarczych na ten majątek jest mało chętnych i trudno uzyskać akceptowalną cenę.

Po trzecie, utrzymanie wybudowanych za pieniądze unijne nowych obiektów słono kosztuje, z czym przy spadających dochodach samorządy mają nie lada kłopot.

Po czwarte wreszcie, państwo w dalszym ciągu deleguje na samorządy kolejne zadania, nie przekazując im na ten cel wystarczających środków. Co więcej, zmienia w taki sposób przepisy, że powoduje to znaczący ubytek dochodów samorządów.

Tak było choćby przy wprowadzeniu podatkowych ulg na dzieci czy nowej, dwustopniowej skali podatku dochodowego od osób fizycznych. Tylko z powodu tych dwóch zmian w przepisach dochody samorządów skurczyły się o 6,8 mld zł.

Samorządy domagają się od rządu, żeby przestał je tak po macoszemu traktować. Ale w kryzysowych warunkach spełnienie tych żądań staje się mało realne. Pozostanie więc im tylko liczyć na siebie. A to, niestety, oznacza, że mieszkańcy wielu gmin dostaną w najbliższych latach mocno po kieszeni. Samorządy nie zawsze będą bowiem ratować swe finanse racjonalniej i oszczędniej niż dotąd gospodarując dostępną kasą. Często przerzucą ciężar zaciągniętych długów i przeinwestowania na mieszkańców. Lawina śrubowania do maksymalnie dozwolonych stawek lokalnych podatków, opłat, cen biletów na komunikację już zresztą ruszyła.

OF

Aquapark, to jedna z najczęściej realizowanych inwestycji samorządowych w Polsce współfinansowanych funduszami unijnymi (CC By NC SA mariomenti)
(infografika: Darek Gąszczyk)
Wskaźnik-zadłużenia-głównych-polskich-miast
(infografika: Darek Gąszczyk)
Zagrożona-dziesiątka-z-65-największych-ośrodków-miejskich

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Polska dwóch prędkości

Kategoria: Analizy
W Polsce szybko rozwija się tylko pięć największych aglomeracji: warszawska, wrocławska, trójmiejska, poznańska i krakowska oraz 30 mniejszych ośrodków. Różnica w poziomie rozwoju i zamożności między tymi pierwszymi a pozostałymi powiększa się, a najbiedniejsze miejscowości zaczynają się „zwijać”.
Polska dwóch prędkości

Cena chaosu

Kategoria: Analizy
W Polsce od lat narasta przestrzenny i architektoniczny chaos, odstajemy pod tym względem od reszty krajów UE. Przez chaotyczną zabudowę nasz kraj nie tylko brzydnie, ale też – według naukowców z PAN – ponosi dodatkowe koszty, sięgające dziesiątek miliardów złotych.
Cena chaosu

Bat na podwyżki cen wody

Kategoria: Zewnętrzni eksperci
W ostatnich latach bardzo wzrosły w Polsce opłaty za wodę i odbiór ścieków. Dalsze podwyżki miało zahamować powołanie regulatora tych opłat, który zaczął działać półtora roku temu. Czy zrealizował ten cel - odpowiada Joanna Kopczyńska, zastępca prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Bat na podwyżki cen wody