Autor: Jan Cipiur

Dziennikarz ekonomiczny, publicysta Studia Opinii.

Zielona energia wymaga subwencji, a czarna dotacji

Nie ma ciągle zgody w sprawie energii odnawialnej. Serce jest z reguły za kolorem zielonym, lecz rozum wybiera kolor czarny, bo to taniej. Żeby dorównać ceną energii z paliw kopalnych energia odnawialna musi być subsydiowana z podatków. Ponieważ nikt nie lubi ich wzrostu, energii odnawialnej stale pod górkę. To się jednak może zmienić.
Zielona energia wymaga subwencji, a czarna dotacji

Kopalnia węgla w Taiyuan, w chińskiej prowincji Shanxi. (CC By-NC-SA Bert van Dijk)

Okazuje się, że wszyscy – ekolodzy i energetyczni konserwatyści – zapomnieli, że także kopalne paliwa i energia z nich uzyskiwana cieszą się przywilejami finansowymi. OECD i jej energetyczne ramię IEA (Międzynarodowa Agencja Energii) zwracają światu uwagę, że na subsydia do wydobycia i przekształcania paliw kopalnych w różne formy energii wydawane są olbrzymie pieniądze. Według najnowszych szacunków w 2010 roku mogło to być nawet 500 mld dolarów w wymiarze globalnym.

Wsparcie finansowe dla paliw kopalnych miało u podstaw szlachetne cele. Pierwszy to łagodzenie skutków nędzy energetycznej objawiającej się niedostatkiem energii do gotowania, ogrzewania i oświetlania. Drugi miał na uwadze rozwój gospodarczy, którego nie ma bez efektywnego, tzn. kupionego po przystępnej cenie dostępu do energii. Teoria nawet znośna, lecz praktyka – jak zwykle – do bani, tak jak zawsze gdy jest mowa o finansowaniu z pieniędzy „niczyich”, czyli z podatków.

Subsydia zwiększają marnotrawstwo

Szefowie OECD i IEA – Angel Guriia oraz Maria van der Hoeven stwierdzili 4 października w specjalnym oświadczeniu, że subsydiowanie wydobycia i konsumpcji węgla, ropy naftowej, czy gazu ziemnego zwiększa rozmiary marnotrawstwa tych surowców, zakłóca i zniekształca sygnały rynkowe prowadząc do chwiejności cen, sprzyja przemytowi paliw i obniża konkurencyjność energii ze źródeł odnawialnych oraz opóźnia wdrażanie technologii i urządzeń energooszczędnych najnowszych generacji.

Obie organizacje zamierzają przekonać rządy, że zwiększanie produkcji i udziału energii odnawialnej nie musi się odbywać wyłącznie ze wsparciem w formie dopłat pochodzących z podatków. Adresatem ich perswazji są w pierwszej kolejności państwa należące do G20, które w 2009 r. zgodziły się, że „subsydia (do paliw kopalnych) i zachęcają do marnotrawnej konsumpcji, hamują inwestycje w sektorach czystej energii i podkopują wysiłki dotyczące zagrożeń wynikających ze zmian klimatycznych”.

OECD i IEA twierdzą, że ograniczenie a najlepiej rezygnacja z wszelkich subsydiów dla węglowodorów uwolni zasoby, z których można finansować inwestycje, badania i nowe miejsca pracy w energetyce odnawialnej i technologiach energooszczędnych.  Te potencjalne zasoby są coraz większe, ponieważ rosną ceny surowców energetycznych. Według IEA, dotacje do „czarnej” energii na etapach produkcji i konsumpcji wyniosły w 2010 roku 409 mld dolarów i wzrosły o niemal 110 mld dolarów w porównaniu z rokiem poprzednim.

Perswazja okazuje się skuteczna

Danym tym daleko do perfekcji. IEA stosuje najprostszą metodę porównania cen płaconych przez ostatecznego użytkownika z cenami, które dominowałyby na (hipotetycznym) konkurencyjnym rynku. Z szacunków IEA mniej zatem pożytku, niż z pracy OECD, która analizuje dane dotyczące ponad 250 najróżniejszych narzędzi, metod i schematów dotowania energii konwencjonalnej w 24 z 34 państw biorących udział w pracach tego think-tanku. Wyniki z obu źródeł nie są zatem porównywalne i w profesjonalnych kalkulacjach raczej nie należy ich dodawać do siebie.

Międzynarodowa Agencja Energii upubliczni wyniki swoich prac 9 listopada br. Będzie to część „World Energy Outlook 2011”. Tymczasem podała, że idzie ku lepszemu. W prawie połowie państw sztucznie zaniżających ceny paliw i energii podjęto począwszy od 2010 r. kroki zmierzające do racjonalizacji w tej dziedzinie. IEA sugeruje jednak, że nie jest pewna czy zdołała do tej pory zidentyfikować wszystkie sposoby odrywania cen energii od kosztów jej uzyskiwania.

Dorobek OECD zawiera pionierska publikacja pt. “Inventory of Estimated Budgetary Support and Tax Expenditures for Fossil Fuels”. Organizacja obiecuje cykliczne edycje, a także uwzględnienie bardziej ukrytych lub trudnych na razie do wyodrębnienia sposobów wsparcia oraz państw członkowskich opuszczonych w pierwszym wydaniu zestawienia.

Pomoc przybiera wszystkie znane formy od bezpośrednich wypłat w postaci np. grantów inwestycyjnych finansowanych z budżetów państw, przez ulgi podatkowo-akcyzowe, państwowe gwarancje bankowe, cła importowe i/lub dopłaty do eksportu, specjalne ceny dla wybranych odbiorców (np. wojska, policji, transportu miejskiego…), ulgi w obowiązkowych składkach na zabezpieczenie socjalne, wypłacane „do ręki” dodatki do rent i emerytur. Są też dotacje na cele naukowo-badawcze, czy rozwojowe oraz dziesiątki innych sposobów subsydiowania węglowodorów i energii z nich ekstrahowanej.

Gdy dotacje zmaleją

Wiele z nich przycupnęło w kąciku udając, że ich nie ma. Tak jest np. z powszechnym zwolnieniem paliwa używanego do przelotów na trasach międzynarodowych od podatków oraz wszelkich innych opłat i obciążeń.  Uzgodniono to już w 1944 roku i wprowadzono do Konwencji Chicagowskiej regulującej zasady lotnictwa cywilnego. Preferencje te zostały potwierdzone, a nawet rozszerzone w 1999 roku w specjalnej uchwale ICAO (Międzynarodowa Organizacja Lotnictwa Cywilnego). Chodziło przede wszystkim o usunięcie groźby podwójnego opodatkowania tego samego paliwa, ale też o zapobieganie demoralizacji w wyniku unikania podatków np. poprzez sztuczki ze zmianami tras.

Podobne zasady dotyczą także międzynarodowego transportu kolejowego i wodnego (śródlądowego). Najważniejszym efektem był jednak rozwój transportu lotniczego, także wskutek większej jego przystępności. Przykład ten rzuca więcej światła na ekonomikę linii lotniczych i transportu lotniczego jako takiego, który mimo tak hojnych preferencji boleśnie odczuwa każdą zwyżkę cen nafty. Uświadamia też jak nieefektywne są nadal maszyny latające, w przypadku których obowiązujący nadal koncept napędowy datuje się na okres kiedy paliwa płynne bywały tańsze od mleka i wody sodowej.

Na zbadane 24 państwa przypada ok. 95 proc. podaży energii pierwotnej liczonej dla całego obszaru OECD. W latach 2005 – 2010 wsparcie dla produkcji i konsumpcji paliw kopalnych mieścić się miało w przedziale 45 – 75 mld dolarów rocznie.

Jak zawsze i wszędzie, są prymusi i outsiderzy. W Niemczech, gdzie przez lata królem był węgiel kamienny dotacje do kosztów jego wydobycia zmalały z 4,9 mld dolarów w 1999 roku do 2,1 mld dolarów w 2009 r. i mają zniknąć całkowicie z ustawy budżetowej w 2018 r. Francja jest pod tym względem doskonała. W 1990 roku subwencje dla górnictwa węgla kamiennego wyniosły tam jeszcze ok.1 mld dolarów, aby w 2007 r. zmaleć do marnych 92 milionów dolarów i następnie zniknąć (być może) bezpowrotnie. W USA dotacje dla producentów energii wyniosły w 2009 roku ok. 5 mld dolarów. Jak na wielkość gospodarki i liczbę ludności to kwota niemal śladowa, a i tak malejąca. W projekcie budżetu na 2012 r. administracja prezydenta Obamy założyła ograniczenie wydatków na ten cel o ok. 3,6 mld dolarów.

Jak to wygląda w Polsce

Polska nie wyróżnia się ani na plus, ani na minus. Państwo nie wpływa na ceny węgla, ropy naftowej i paliw płynnych, ale nadal regulowane są ceny gazu ziemnego. Sztucznie obniżane są ceny energii elektrycznej dla użytkowników domowych, ale koszt ten ponoszą elektrownie, które i tak przerzucają skutki na odbiorców przemysłowych. Pomijając aspekty biznesowe ważne skądinąd dla przedsiębiorstw, skutek makroekonomiczny jest prawdopodobnie taki, że z powodu wyższych kosztów i mniejszych zysków przedsiębiorstw państwo pobiera od przemysłowych konsumentów i wytwórców energii elektrycznej nieco mniej podatku dochodowego. Ponieważ w sektorze szeroko rozumianej energii polski budżet karmi się głównie VAT i akcyzą, więc dużego uszczerbku nie ponosi.

W historycznym zestawieniu dotyczącym Polski główna pozycja to wsparcie procesu restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego. Daleko mu do końca, ale wyniki są niezłe. Wkrótce po 1989 roku działało w Polsce 71 kopalni; teraz jest ich 31. Według szacunków OECD opartych na danych przekazanych przez polskie władze i instytucje, w okresie 1999-2009 koszty tej operacji wyniosły ponad 20 mld złotych. Prawie 90 proc. tej kwoty to zwolnienia lub przedłużenie terminu płatności składek na świadczenia społeczne, podatków lub kar nakładanych na kopalnie. Od 2007 roku zobowiązania te przejął specjalny fundusz utworzony przez kopalnie, a zatem państwo formalnie się od nich odcięło. W rzeczywistości nie do końca, ponieważ nadal jest de facto właścicielem większości przemysłu węglowego, z którego można czerpać dywidendę lub nie – dzisiaj, z powodu zaniedbań w przekształceniach i zarządzaniu, co skutkuje stratami lub symbolicznymi jedynie zyskami, z naciskiem na nie.

Ukryte miliardy

OECD zastrzega w publikacji, że dane kwotowe za 2010 rok dotyczące Polski mają wstępny charakter. Po raz pierwszy dowiadujemy się, że rekompensata za rozwiązanie długoterminowych kontraktów zobowiązujących operatorów rynkowych do zakupu od elektrowni energii elektrycznej po cenach pokrywających koszty i zysk wyniosła w ub.r. 2 miliardy 128 milionów złotych. Była to jednocześnie najwyższa jednostkowa kwota subwencji.

Mało kto już to pamięta, więc trzeba przypomnieć. W latach 90-tych minionego stulecia krajowa energetyka domagała się natychmiastowej modernizacji i rozbudowy. Elektrownie nie miały na to pieniędzy, więc umawiały się, że będą płacić z przyszłych wpływów, a to wymagało gwarancji wypłacalności. Dawały ją długoterminowe kontrakty na sprzedaż po cenie, w której zawarte były także kolejne raty spłat faktur za inwestycje rozwojowe i modernizacyjne. Ostatni taki kontrakt miał wygasnąć w 2027 roku. Mechanizm ten był stosowany powszechnie.

Na podstawie kontraktów długoterminowych wytwarzano w Polsce ok. 40 proc. energii elektrycznej. W ten sposób nasze elektrownie niemal przestały dymić i zatruwać środowisko, a krajowi przestały (na jakiś czas) grozić black-outy. To rozwiązanie nie przystawało jednak do unijnych zasad pomocy publicznej. Od 2008 r. elektrownie otrzymują więc rekompensaty, których źródłem są dodatkowe opłaty nakładane na konsumentów energii elektrycznej. Główni beneficjenci to Elektrownia Opole i Elektrownia Turów.

Kolejna forma wsparcia to dopłaty paliwowe (olej napędowy do maszyn rolniczych) dla rolników. Według założeń budżetowych w 2010 r. miały wynieść 720 mln zł.  Górnictwo węgla kamiennego korzysta z subwencji państwowych przeznaczonych na dofinansowanie inwestycji podejmowanych m.in. w celu pozyskiwania i zagospodarowywania nowych złóż. Środki na ten cel w wysokości 400 mln zł wydzielono po raz pierwszy w 2010 r. Zgodnie z przepisami UE, można z nich pokrywać wyłącznie wydatki kapitałowe na rozbudowę infrastruktury oraz na zakup maszyn i urządzeń.

Na poziomie 190-195 mln złotych rocznie utrzymuje się pomoc finansowa państwa przeznaczona na likwidację i zabezpieczenie zamkniętych kopalń, a ok. 22 mln zł rocznie kosztowały w 2010 r. deputaty węglowe dla obecnych i byłych górników.  Znacznie spadły (z 24,2 mln zł w 2009 r. do 15,6 mln zł w 2010 r.) budżetowe dopłaty do kosztów wcześniejszych emerytur wypłacanych najstarszym górnikom z zamkniętych kopalń. Wydatki publiczne na usuwanie skutków działalności górniczej wyniosły w 2010 r. 12,7 mln zł, a średnio w okresie 2008-2010 ok.14 mln zł rocznie.

Gdyby były to wszystkie wydatki na wspieranie produkcji i konsumpcji energii to wyniosłyby w ubiegłym roku łącznie 3,5 mld zł, czyli ponad 1 mld dolarów. Nie jest to suma przyprawiająca o zawrót głowy. Poza tym pokrywa ona przede wszystkim koszty zdarzeń i procesów zaprzeszłych. Gdybyśmy mieli pewność, że eksperci OECD nic nie przeoczyli to można byłoby uznać, że jest bardzo dobrze. Pojawia się jednak wówczas druga strona medalu, która pokazuje, że wsparcie dla paliw kopalnych nie fałszuje w Polsce obrazu korzyści z energetyki odnawialnej. Więcej zielonego w miejsce czarnego musi więc być u nas bardzo świadomym, bo ciągle kosztownym wyborem.

Autor jest publicystą ekonomicznym, był szefem redakcji serwisów ekonomicznych PAP. Publikuje w internetowym Studiu Opinii.

Kopalnia węgla w Taiyuan, w chińskiej prowincji Shanxi. (CC By-NC-SA Bert van Dijk)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Drogi klimat europejski

Kategoria: Analizy
Unijna polityka klimatyczna podnosi ceny energii w Polsce. Rozwiązaniem skuteczniejszym niż obecny unijny system redukcji emisji CO2 jest podatek węglowy, który byłby doliczany do ceny zakupu wszystkiego, czego wyprodukowanie lub wykorzystanie wiąże się z emisją CO2.
Drogi klimat europejski

Węgiel wciąż czarnym złotem

Kategoria: Analizy
Komisja Europejska wpisała węgiel koksowy na listę 27 strategicznych dla UE surowców naturalnych. Większość wydobycia tego węgla w Unii przypada na Polskę. Jednocześnie pojawiają się wezwania, by zamknąć wszystkie nasze kopalnie węglowe.
Węgiel wciąż czarnym złotem

Energetyczna rewolucja: czekają nas problemy czy świetlana przyszłość?

Kategoria: Analizy
Szybko rosnący udział odnawialnych źródeł w produkcji energii elektrycznej wywraca sektor energetyczny do góry nogami. Jedni wieszczą, że skończy się to katastrofą, wielkimi awariami zwanymi blackoutami. Inni mówią, że czeka nas świetlana przyszłość.
Energetyczna rewolucja: czekają nas problemy czy świetlana przyszłość?