Deregulacje i prostowanie prawnej głupoty pozwoliły m.in. na obniżenie cen dla zagranicznych turystów (CC By Nc nunavut)
Analizę OECD na temat Grecji warto poznać, choćby tylko w zarysach, bo u nas nie jest pod tym względem lepiej, a przynajmniej znacząco lepiej. Jeszcze bez czytania popaść można w stupor, czyli osłupienie. Od uzgodnień na wysokim szczeblu w sprawie przeprowadzenia badania nie minął w Helladzie rok, a kilkusetstronicowe wyniki podane są drukiem. W Polsce od lat jesteśmy w tej sprawie na etapie próśb zgłaszanych pod różne adresy władzy, konsekwentnie na te apele głuchej.
Badanie przeprowadzone w Grecji objęło przetwórstwo żywnościowe, handel detaliczny, produkcję materiałów budowlanych oraz turystykę. W sektorach tych powstaje łącznie 21 proc. greckiego PKB i tworzą one ok. 27 proc. spośród wszystkich miejsc pracy. Zdaniem autorów, „problematycznych” jest 555 regulacji dotyczących prowadzenia działalności w tych sektorach na 1053 wybranych do oceny. Uznano, że 329 przepisów wymagało by zmian sprzyjających konkurencji. Sekretarz Generalny OECD Angel Gurria zastrzegł, że nie sposób wyliczyć wszystkich skutków intensywniejszej konkurencji, ale podkreśla, że szacunek potencjalnych korzyści i tak robi wrażenie.
Wskutek deregulacji i prostowania prawnej głupoty oraz legislacyjnej „interesowności” wzrosłyby wydatki i obroty, a Grecy i zagraniczni turyści mieliby niższe ceny. Mogło by to dać razem korzyści w wysokości 5,2 mld euro rocznie, co stanowi równowartość ok. 2,5 proc. PKB Grecji. Kwota ta wyraża straty w wydajności oraz zawyżone ceny będące efektem niepotrzebnych, nieudolnie sformułowanych i najzwyczajniej złych przepisów. Jest zatem o co kruszyć kopie.
Za wdrażaniem rekomendacji OECD w sprawie „czyszczenia” prawa w Grecji przemawiają wcześniejsze doświadczenia. Niestety, przykładów nie ma zbyt dużo, bo w świecie zachodnim dominuje od lat pęd do regulacji. Im więcej przepisów, tym wymyślniejsze sposoby ich obchodzenia, a wskutek tego coraz to bardziej szczegółowe paragrafy i coraz większy zamęt. Kilka punktów odniesienia daje się jednak znaleźć.
Znój przeglądu prawa z myślą o poprawie warunków dla konkurencji podjęto w latach 90. minionego stulecia w Australii. Po zmianach legislacyjnych będących jego pokłosiem tamtejsza Productivity Commission uznała w 2005 r., że bez ich przeprowadzenia mającego dobroczynny wpływ na konkurencyjność, PKB Australii byłby mniejszy o 2,5 proc. Tamtejsi eksperci dodali od razu, że jest to szacunek konserwatywny, czyli ostrożny i sądzą, że rzeczywiste efekty mogą być pokaźniejsze.
We Francji dokonano liberalizacji przepisów dotyczących drogowego transportu towarowego. W rezultacie, w okresie 1976-2001 zatrudnienie w tamtejszym transporcie drogowym podwoiło się ze 170 tys. do 340 tys. zatrudnionych (Cahuc i Kamarz, 2004). Najbardziej spektakularny przykład to wpływ deregulacji na rozkwit przewozów lotniczych wskutek ekspansji tzw. tanich linii. Przykładów jest więcej, ale niestety nie ma ich w świecie na pęczki.
Wady nadmiernej i złej regulacji wyszczególnione w raporcie OECD daje się pogrupować w kilka rodzajów. Pierwsza grupa obejmuje w Grecji przepisy przestarzałe. Dość często zdarza się (skąd my to znamy?), że uchwalane są nowe prawa, a zapomina się usunąć z obiegu prawnego dotychczasowe. Konflikty są nieuniknione, podobnie jak wzrost kosztów obrotu gospodarczego i wzrost udziału usług prawnych w PKB.
W tej samej kategorii jest utrzymywanie w systemie prawnym przepisów odnoszących się do warunków z przeszłości. Przykłady to regulacje z 1955 r. dotyczące „centrów wakacyjnych dla obcokrajowców”, upoważnienie z 1923 r. do modyfikacji cen noclegów „przez kompetentne władze”, czy przepisy pochodzące wprawdzie z 2007 r., ale mające znacznie starsze źródła i zobowiązujące piekarnie do utrzymywania zapasów owsa, soli i paliwa. Z 1914 r. pochodzi nakaz produkcji wyłącznie pasteryzowanego mleka, a z 1987 r. zakaz importu pewnych rodzajów papryki.
Druga grupa zbędnych przepisów tworzy lub podwyższa tzw. „bariery wejścia”. Zgoda administracyjna na handel asfaltem wymaga w Arkadii i w pozostałych prefekturach posiadania firmy z kapitałem minimum 500 tys. euro oraz powierzchni składowej o wielkości co najmniej 2000 m2. Mleko „świeże” nie może stać w Grecji na półce dłużej niż 5 dni, choć nie jest przecież prosto od krowy, a przechodzi uniwersalny proces uzdatniania stosowany praktycznie wszędzie w świecie. Szczególnie sporo jest „wydziwiania” regulacyjnego w turystyce. Np. zezwolenie na działalność w turystyce uzyskać można w pewnych okolicznościach tylko wtedy, gdy w pobliżu działa hotel oznaczony co najmniej trzema gwiazdkami.
Osobna kategoria to przepisy zniekształcające ceny. Ministrowie mają prawo ustalania cen minimalnych. Istnieją obowiązki zgłaszania cen do związków kupieckich. Do regulacji broniących dostępu do działalności prowadzonej już przez innych zalicza się nagminny w turystyce nakaz utrzymywania cen przez 12 miesięcy w niezmienionej wysokości. Dotyczy to np. sportów wodnych.
Intrygujący przez swą bezczelną interesowność graniczącą ze sprzedajnością jest proceder „para-prywatnych” danin uprawiany w mediach i reklamie. Do ceny każdej reklamy prasowej doliczany jest mianowicie 20 proc. d(p)odatek pobierany od reklamodawcy przez agencję reklamową i odprowadzany następnie na rachunek funduszu emerytalnego pracowników prasy z Aten i Salonik. W przypadku radia i telewizji haracz ten wynosi 21,5 proc. Na identycznej zasadzie funkcjonują „dopłaty” do cen mąki w wysokości 16 euro/tona. Wpływy z tego tytułu zasilają „Dodatkowy Fundusz Ubezpieczeniowy Pracowników Piekarnictwa”. W cenie cementu specjalne świadczenie emerytalne stanowi 2 proc.
W 2007 r. przyjęto w Grecji ustawę nr 3526 w sprawie piekarnictwa. Określa ona m.in. wagę chleba i bułek dopuszczonych do sprzedaży. Jej artykuł 10 precyzuje, że bochenek może ważyć 500, 1000, 1500 lub 2000 g. Minimalna waga tradycyjnej greckiej bułki koulouri wynosić musi 40 gramów. Ponieważ nie opublikowano szczegółowszych uzasadnień do tej ustawy, to domyślać się należy, że normy te zostały wprowadzone w „interesie konsumentów”. Trudniej jest zapewne oszukiwać na wadze i łatwiej porównywać ceny. Badania pokazują jednak, że domownicy ponad czterech piątych greckich gospodarstw domowych spożywają dziennie mniej niż pół kilograma chleba. Być może lepiej sprzedawały się zatem nieco mniejsze bochenki. Do podstawowej ochrony konsumentów wystarczyłby nakaz podawania ceny w przeliczeniu na 1 kg i tak właśnie brzmi rada OECD.
W Helladzie powoli idzie ku lepszemu. Paradoks polega na tym, że gdyby nie straszny kryzys, nie byłoby zapewne żadnych szans na lepsze. Dzięki systematycznym zmianom prawa coraz większą wolnością cieszy się w Grecji handel detaliczny. Swobody funkcjonowania na rynku specjalnym OECD dokonuje za pomocą narzędzia pomiarowego o nazwie Product Market Regulation index. Wskaźnik obrazuje stopień kontroli państwa, prawne i administracyjne bariery przedsiębiorczości oraz przeszkody stawiane w obrocie i inwestycjach międzynarodowych. Indeks przybiera wartość od 0 do 6, przy czym im bliżej zera, tym wolność większa.
Badania (ankietowe) są prowadzone co kilka lat. Wyniki za 2013 r. mają jeszcze charakter wstępny, ale postęp Grecji jest widoczny. Średnia dla całego obszaru OECD wynosi obecnie 1,47. Jeszcze kilka lat temu w Grecji było znacznie gorzej. W 2003 r. indeks ten miał wartość 2,35, w 2008 r. – 2,12, w 2011 r. – 2,03, a teraz już tylko 1,57. Mimo to, pozostają jeszcze w mocy dość liczne ograniczenia. Najbardziej rzuca się wśród nich w oczy zakaz handlu w niedzielę. Dość szczególny jest reżim, w którym wydawcy mają prawo narzucania cen książek, od których sprzedawcy nie mogą odstępować przez 2 lata, a podobnych przykładów jest nadal sporo.
W sierpniu br. została zniesiona część zakazów wynajmowania turystom prywatnych domów i willi. Nadal jednak firmy turystyczne muszą kupować wyłącznie fabrycznie nowe autokary, a pojazdy z drugiej ręki mogą być nabywane wyłącznie wraz z definitywnym wycofaniem z eksploatacji innego autokaru. Mariny cieszą się nadal przywilejem monopolu dla siebie w obszarze o promieniu 5 mil morskich. Położone w takiej bliskości porty handlowe i rybackie mają zakaz przyjmowania żaglówek i łodzi motorowych, a to wybitnie nie służy konkurencji i jakości usług.
Podobnie jest z przepisami, według których podróż statkiem pasażerskim musi trwać minimum 48 godzin, a turysta zaokrętowany na terytorium greckim musi zejść z pokładu także gdzieś w Grecji. Wymagania tego rodzaju wydają się wydumane, ale takie nie są. Ich celem jest ochrona interesów firm i osób świadczących usługi promowe i zapewniających komunikację między setkami wysp i tysiącami kilometrów wybrzeży morskich Grecji.
Owocem analizy jest generalny wniosek dotyczący potrzeby deregulacji i liberalizacji, a wraz z nim setki rekomendacji i szczegółowych propozycji. Niektóre mogą wydawać się kontrowersyjne. OECD zaleca m.in. zezwolenie na handel w niedzielę dla wszystkich sklepów o powierzchni powyżej 250 m2. Miało by to przynieść od 18 tys. do nawet 30 tys. miejsc pracy w handlu detalicznym. Wzrosłaby sprzedaż, a całkowity efekt popytowy wyższego zatrudnienia w handlu i zwiększonych obrotów liczony wzrostem wydatków na zakupy miałby wynieść do 2,5 mld euro rocznie.
Kontrowersja dotyczy oczywiście osłabienia w ten sposób pozycji konkurencyjnej sklepów i sklepików rodzinnych. Głębsza refleksja prowadzi jednak nieuchronnie do wniosku, że sztuczne bariery ochronne stwarzane dla podsektora sklepików i budek prowadzi do petryfikacji modelu „biznesu po najmniejszej linii oporu”, który na dłuższą metę nie służy ani klientom, ani takim „przedsiębiorcom”. Rozluźnienie zasad sprzedaży leków bez recepty oraz odżywek i suplementów warte byłoby ok. 100 mln euro rocznie. Zniesienie zakazów w żegludze pasażerskiej dało by jakieś 65 mln euro rocznie. Podobnych szacunków raport zawiera setki.
Wysłannicy OECD są zdania, że rząd grecki ma wolę wykorzystania wniosków przedstawionych przez zewnętrznych i rodzimych ekspertów. W 2012 r. przyjęto np. przepis ustawowy wprowadzający obowiązek poprzedzenia każdej propozycji nowej ustawy albo rozszerzenia lub nowelizacji istniejącego prawa analizą skutków ekonomicznych i społecznych. W Polsce mamy coś takiego już od dawna. Jest obowiązek sporządzania „oceny skutków regulacji”, ale mało z tego wynika, bo nikt nie rozlicza i nie ocenia promotorów oraz autorów danego prawa z jego działania i skutków po uchwaleniu.
Poprzedni minister sprawiedliwości Jarosław Gowin nie ukończył prac nad koncepcją uregulowania całego procesu stanowienia prawa. Elementem szykowanej przez niego ustawy miało być ustanowienie zasad systemowych przeglądów całego prawa oraz powołanie fachowego ciała przeciwdziałającego tzw. biegunce legislacyjnej oraz sprzyjającego wysokiej jakości prawodawstwa, zwanego roboczo Radą Dobrego Prawa. Minister wdał się w rozgrywki polityczne i zostawił po dymisji prace bardzo bliskie finału. Nowy minister – jak w Polsce bywa najczęściej – sprawy nie podjął. Kolejny zabierze się do tego dopiero wtedy, gdy w Polsce będzie tak źle i gorąco od sporów co robić, jak teraz w Grecji.
Nadmiar, rozwlekłość i szczegółowość przepisów to choroba wielu systemów prawnych. Grecja to w Unii przykład z rejonów ekstremalnych. Także w Polsce jest to jednak przypadłość bardzo ciężka, przewlekła, chroniczna i w obecnym stanie rozkładu polityki chyba nie do wyleczenia. Bardzo szkoda, bo już Cyceron mówił, że „nadmiar prawa to nadmiar niesprawiedliwości”. Może poprosić zatem OECD o przybycie z misją podobną do greckiej także do Polski.
OF
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
