• Stefan Kawalec

Zmiany w OFE finansom publicznym wiele nie pomogą

03.12.2013
Dość rozpowszechniony jest pogląd, że w obecnej sytuacji budżetowej zmiany w OFE są nieuniknione, a alternatywą dla ich przeprowadzenia musiałoby być poważne zacieśnienie fiskalne, grożące recesją i wzrostem bezrobocia. W świetle najnowszej rekomendacji Komisji Europejskiej korzyści ze zmian w OFE dla finansów publicznych będą niewielkie. Jest jeszcze czas na refleksję.
Stefan Kawalec, prezes Capital Strategy; fot. Włodzimierz Dąbkowski/NBP

Stefan Kawalec, prezes Capital Strategy; fot. Włodzimierz Dąbkowski/NBP

Stefan Kawalec, prezes Capital Strategy; fot. Włodzimierz Dąbkowski/NBP

Ogłoszone w listopadzie 2013 r. rekomendacje Komisji Europejskiej, w związku procedurą nadmiernego deficytu wobec Polski, powinny skłonić rząd, parlament i prezydenta RP do ponownej analizy propozycji dotyczących OFE. Według Komisji Europejskiej, w świetle nowego europejskiego systemu rachunków narodowych ESA 2010, statystyczne korzyści z planowanych zmian emerytalnych będą znacznie mniejsze niż wydawali się oczekiwać ich autorzy.

Korzyści ze zmian w OFE dla salda sektora finansów publicznych w perspektywie 2015 roku wyniosą tylko 0,75 proc. PKB, co stanowi  zaledwie nieco ponad jedną czwartą dostosowania fiskalnego jakie Polska – zdaniem Komisji Europejskiej – powinna w tym czasie dokonać. Skala tych statystycznych korzyści jest rzędu błędów dokonywanych w ostatnich latach przez Ministerstwo Finansów przy planowaniu dochodów budżetowych. Warto te bardzo umiarkowane statystyczne korzyści zestawić ze szkodami, jakie proponowana zmiana w OFE może przynieść dla długoterminowej stabilności finansów publicznych, dla rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego Polski.

Rekomendacje Komisji Europejskiej wskazują, że planowane zmiany w OFE nie stanowią rozwiązania dla naszych problemów fiskalnych, które tak czy inaczej wymagają poważnych działań w średnim terminie.  Celem jest uniknięcie konieczności podjęcia w krótkim terminie, w sytuacji spowolnienia gospodarczego, kroków mających silne skutki recesyjne. Można go osiągnąć za pomocą zmian, które ograniczą nieco skalę filaru kapitałowego, lecz nie spowodują jego dewastacji i będzie je można uznać za zgodne z zasadą proporcjonalności.

W ocenie Komisji Europejskiej Polska nie podjęła skutecznych działań

Komisja Europejska rekomenduje Radzie Europejskiej stwierdzenie, że Polska nie podjęła skutecznych działań dla obniżenia deficytu w odpowiedzi na rekomendacje Rady Europejskiej z czerwca 2013 roku. Komisja rekomenduje Radzie przedłużenie do roku 2015 terminu wyjścia przez Polskę ze stanu nadmiernego deficytu.

W ocenie Komisji Europejskiej, po to by Polska do 2015 roku w sposób wiarygodny i trwały uporała się z problemem nadmiernego deficytu, konieczne jest podjęcie do tego czasu zmian w strukturze wydatków lub dochodów budżetowych, dających łącznie roczne oszczędności wynoszące 2,2 proc. Produktu Krajowego Brutto (PKB), niezależnie od planowanych przez rząd zmian dotyczących OFE.

W świetle wchodzących w życie we wrześniu 2014 r. nowych europejskich standardów statystycznych ESA 2010, zarówno jednorazowe przejęcie przez ZUS obligacji z OFE, jak i transfery w wyniku tzw. suwaka (stopniowego przenoszenia do ZUS aktywów członków OFE w okresie 10 lat przed osiągnieciem wieku emerytalnego) nie będą bezpośrednio wpływały na wielkość deficytu sektora finansów publicznych w roku, w którym taki transfer będzie dokonywany. Komisja Europejska ocenia, że według standardów ESA 2010, łączny wpływ zmian w OFE na obniżenie deficytu w roku 2015 wyniesie 0,75 proc. PKB. Składa się na to: 0,42 proc. PKB w wyniku niższej składki do OFE (przy założeniu, że 50 proc. osób wybierze OFE) oraz 0,33 proc. PKB w wyniku niższych kosztów obsługi zadłużenia.

Innymi słowy, z oceny KE wynika, że bez zmian w OFE Polska musiałaby do roku 2015 poprawić swoje roczne saldo fiskalne o 2,95 proc. PKB (czyli ok. 53 mld zł). W przypadku przeprowadzenia planowanych przez rząd zmian, konieczne będzie oprócz tych zmian dostosowanie fiskalne zmniejszające deficyt o 2,20 proc. PKB (ok. 39 mld zł).

Oznacza to, że korzyści statystyczne ze zmian w OFE wynoszące w perspektywie 2015 roku 0,75 proc. PKB (ok. 13-14 mld zł), to zaledwie nieco ponad jedna czwarta dostosowania fiskalnego, jakie zdaniem KE Polska powinna w tym czasie dokonać.  Te statystyczne korzyści są rzędu wielkości występujących w ostatnich latach odchyleń wykonania dochodów budżetowych w stosunku do planów przygotowywanych przez Ministerstwo Finansów. Warto te bardzo umiarkowane statystyczne korzyści zestawić ze szkodami jakie proponowana zmiana w OFE może przynieść dla długoterminowej stabilności finansów publicznych, dla rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego Polski.

Wybór między OFE i ZUS zaszkodzi i OFE i ZUS

Sytuacja, w której pożądane krótkoterminowe korzyści statystyczne ze zmian w systemie emerytalnym zależeć będą od liczby osób, które przejdą z OFE do ZUS, motywuje rząd do wprowadzenia rozwiązań zwiększających atrakcyjność przekazywania składek do ZUS, przy jednoczesnym kontynuowaniu kampanii medialnej podważającej wiarygodność OFE.

W związku z tym przewiduje się określenie na subkontach zasad waloryzacji i dodatkowych rozwiązań (takich jak możliwość dziedziczenia środków na subkoncie w okresie 3 lat po przejściu ubezpieczonego na emeryturę), które będą przyczyniać się do dalszego pogłębienia długoterminowego niezbilansowania ZUS.

W ramach kampanii mającej podważyć zaufanie do OFE dokumenty rządowe konsekwentnie:

– Eksponują fakt, że wartość aktywów OFE zmienia się pod wpływem wahań na rynkach finansowych, co naraża przyszłych emerytów na poważne ryzyko;

– Zarzucają OFE pobieranie bardzo wysokich opłat;

– Przedstawiają niepoprawne metodologicznie i wprowadzające w błąd porównania, które niezgodnie ze stanem faktycznym pokazują, że inwestycje w OFE w latach 1999 -2012 przyniosły netto gorsze wyniki niż waloryzacja odpowiadająca tempu wzrostu składki emerytalnej, jaką państwo może racjonalnie zagwarantować na kontach ZUS.

Naturalną reakcją na kontynuację takiej kampanii będą głosy zwracające uwagę, że w OFE znajdują się konkretne aktywa finansowe, co będzie podważać zaufanie do ZUS, jako instytucji opierającej swoje zobowiązania na przyszłych i niepewnych składkach oraz dotacjach budżetowych.

Kampania kwestionująca wiarygodność OFE podważać będzie również zaufanie do rozwiązań III filaru, mających opierać się o dobrowolne oszczędności obywateli. Mało jest prawdopodobne, by ludzie, którzy pod wpływem rządowej kampanii opuścili OFE, chcieli dobrowolnie przeznaczyć własne środki na oszczędności w III filarze, gdzie inwestycje, podobnie jak w OFE, narażone są na ryzyko zmienności rynku kapitałowego, zaś opłaty są wielokrotnie wyższe niż w OFE.

W roku 2012 łączne opłaty pobrane przez OFE wyniosły około 0,53 proc. aktywów. Natomiast w dostępnych na rynku rozwiązaniach dobrowolnych oszczędności emerytalnych w III Filarze – w tym również w rozwiązaniach oferowanych w ramach wspieranych ulgami podatkowymi programów Indywidualnych Kont Emerytalnych (IKE) i Indywidualnych Kont Zabezpieczenia Emerytalnego (IKZE) – łączne roczne opłaty w relacji do aktywów wynoszą zwykle miedzy 2 a 5 procent, co oznacza, że są od 4 do 10 razy wyższe niż w OFE.

OFE staną się funduszami wysokiego ryzyka

Propozycja rządowa zakłada zabranie z OFE do ZUS obligacji skarbowych i pozostawienie w OFE akcji. Operacja taka spowoduje, że wartość aktywów OFE stanie się znacznie bardziej wrażliwa na wahania rynku kapitałowego niż dotychczas.

OFE pozostawione tylko z częścią akcyjną portfela będą narażone na ryzyko w skali, która nigdzie na świecie nie jest akceptowalna w funduszach emerytalnych. Wystarczy wtedy jeden okres poważnych spadków na rynku akcji, aby podważyć zaufanie do OFE i dostarczyć ostatecznych argumentów, że dalsze utrzymywanie kapitałowej części systemu emerytalnego jest niemożliwe.

Pogorszenie długoterminowej stabilności systemu emerytalnego

W ciągu najbliższych kilkudziesięciu lat Polska będzie krajem najbardziej dotkniętym niekorzystnymi dla systemu emerytalnego zmianami demograficznymi w Unii Europejskiej. W następnych pokoleniach na jednego emeryta przypadać będzie znacznie mniejsza liczba płatników składek emerytalnych niż dzisiaj. Dlatego obciążenie obecnie pracujących kosztami budowy filaru kapitałowego można uznać za racjonalne, pod warunkiem, że jest utrzymane w rozsądnych granicach.

Proponowane przez rząd zmiany oznaczają zwiększenie zobowiązań emerytalnych państwa, które będą musiały w przyszłości być pokryte ze składek emerytalnych lub podatków. Przenoszenie środków z OFE do ZUS – jak czytamy w opinii do projektu rządowego sygnowanej przez  Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego  – „… jest w dużej mierze zabiegiem, który niwelując jedno zobowiązanie, tworzy inne, do tego większe”.(Opinia Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego przesłana do Ministra Pracy i Polityki Społecznej pismem przewodniczącego KNF z dnia 28 października 2013).

Większe ryzyko pułapki średniego dochodu

Mówi się ostatnio na świecie i w Polsce o tzw. „pułapce średniego dochodu„. Jest to zjawisko obserwowane w wielu krajach, które rozwijały się szybko póki były biedne, lecz po osiągnieciu pewnego poziomu rozwoju gospodarczego straciły nagle impet wzrostowy i nie są w stanie doszlusować do grupy krajów najwyżej rozwiniętych.

Główny czynnik napędzający wzrost gospodarczy Polski w okresie transformacji, jakim są konkurencyjne płace, powoli się wyczerpuje. Jeżeli polska gospodarka nie zbuduje nowych czynników przewagi konkurencyjnej, jej wzrost zostanie przytłumiony i znajdziemy się na trwałe w „pułapce średniego dochodu”.

Wytworzenie nowych przewag konkurencyjnych wymaga innowacyjności. Tymczasem według międzynarodowych rankingów Polska należy do najmniej innowacyjnych krajów w Unii Europejskiej i w OECD. Panuje generalna zgodność opinii, że bez istotnego zwiększenia nakładów na badania i rozwój nie dojdzie do wzrostu innowacyjności polskiej gospodarki.

Istotą problemu innowacyjności w Polsce nie są jednak niskie wydatki publiczne na badania, lecz przede wszystkim niezwykle niskie w relacji do nakładów publicznych i do PKB nakłady firm prywatnych. Wyraźnie stwierdzają to niezależnie dwa ogłoszone w tym roku raporty: jeden zespołu profesora Jerzego Hausnera, a drugi firmy PwC autorstwa profesora Witolda Orłowskiego.

W krajach przodujących pod względem innowacyjności gros wydatków rozwojowych ponosi sektor prywatny. Nakłady te koncentrują się w dużych firmach inwestujących w rozwój innowacji przede wszystkim tam, gdzie mieszczą się ich centrale i główne centra kompetencji. Pisze o tym również doradca Ernst & Young Maciej Olex-Szczytowski (były bankier inwestycyjny, a w latach 2011-2012 specjalny doradca do spraw ekonomicznych ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego).

Bez stworzenia warunków do powstawania i rozwoju dużych firm prywatnych, mających centrale w Polsce, trudno liczyć na znaczny wzrost nakładów na badania naukowe w polskich firmach i stwarzanie przez polską gospodarkę popytu na badania i innowacje oferowane przez polskie uczelnie.

Duże firmy, mające centrale w Polsce, dają przy tym polskim menadżerom i absolwentom polskich uczelni możliwość kariery zawodowej, łącznie z pełnieniem najwyższych funkcji korporacyjnych. Przyczyniają się zatem do akumulacji kapitału społecznego, kluczowego dla procesów innowacyjnych.

Fundusze emerytalne są inwestorem długoterminowym, który może stanowić dla notowanych na giełdzie firm alternatywę w kształtowaniu trwałej struktury własnościowej wobec zagranicznego inwestora branżowego. Dlatego istnienie OFE ułatwia powstawanie i funkcjonowanie dużych samodzielnych firm (grup kapitałowych), mających swoje centrale w Polsce. Zwiększa to szanse na rozwój w Polsce modelu gospodarki rynkowej, która nie będzie miała charakteru peryferyjnego – nie będzie zdominowana całkowicie przez firmy zagraniczne lub firmy państwowe, lecz będzie posiadać silny segment firm prywatnych, mających swoje centrale i faktyczne centra kompetencji w kraju. Posiadanie liczącej się grupy samodzielnych dużych firm prywatnych ma istotne znaczenie dla rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego kraju.

Reasumując, funkcjonowanie OFE ma poważne znaczenie cywilizacyjne, gdyż zwiększa szanse na to, że:

– w Polsce będą mieściły się centrale dużych firm prywatnych;

– nakłady na innowacje w sektorze prywatnym w Polsce będą rosły;

– polskie uczelnie będą się rozwijały i stwarzały swoim absolwentom szanse rozwoju i kariery zawodowej;

– zdolni studenci będą widzieć przed sobą możliwość wybitnej kariery w biznesie w Polsce.

Likwidacja lub marginalizacja filaru kapitałowego popychać będzie naszą gospodarkę w stronę modelu gospodarki peryferyjnej zdominowanej całkowicie przez firmy zagraniczne lub firmy państwowe. Wyrządzi trudne do odrobienia straty dla gospodarczego i cywilizacyjnego rozwoju Polski.

Co wobec tego można i należy zrobić?

Pozostawić składkę wpływającą do OFE na poziomie 2,8 proc.

Jeżeli ze względu na sytuację finansów publicznych konieczne jest ograniczenie strumienia składki wpływającej do OFE, to cel ten powinien być realizowany poprzez określenie odpowiednio niższej stopy składki (a nie poprzez wprowadzenie destabilizującego mechanizmu oferującego prawo jednostronnego wyboru i zachęcanie członków do migracji z OFE do ZUS, co powoduje negatywne skutki omówione wyżej). Uważam za racjonalne pozostawianie składki na poziomie 2,8 proc. i rezygnację z planów stopniowego podnoszenia składki do 3,5 proc.

Warto pamiętać, że w najbliższych latach prawie cała składka OFE (a dokładnie różnica między przekazywaną do OFE składką a kwotą środków przekazywanych przez OFE na emerytury – stanowiąca koszty netto reformy emerytalnej) będzie mogła być odliczana od deficytu budżetowego przy ocenie przez Komisję Europejską czy Polska spełnia warunki wyjścia z nadmiernego deficytu. Będzie tak pod warunkiem, że relacja długu publicznego do PKB nie przekroczy 60 proc., deficyt będzie malał, a przekroczenie limitu 3 proc. deficytu będzie można wytłumaczyć kosztami netto reformy emerytalnej.

Upoważnienie dla rządu w warunkach finansowego zagrożenia

Zamiast proponowanego przeniesienia do ZUS wszystkich obligacji skarbowych z OFE, można jako rozwiązanie awaryjne wprowadzić upoważnienia dla rządu, by w sytuacji bezpośredniego zagrożenia przekroczenia przez Polskę wskaźnika 60 proc. relacji długu publicznego do PKB w standardach unijnych, przenieść do ZUS (wprowadzając odpowiednie zapisy na subkontach) tylko taką wartość obligacji skarbowych, która będzie niezbędna, aby zapobiec przekroczeniu wskaźnika zadłużenia. Jest wielce prawdopodobne, że w perspektywie 2015 nie trzeba będzie uciekać do tego awaryjnego rozwiązania, a jeśli to nastąpi, to dotyczyć będzie tylko mniej niż jednej czwartej portfela obligacji znajdujących się w OFE.

Rozwiązanie takie, nawet przy niesprzyjających trendach makroekonomicznych, zapobiegnie przekroczeniu limitu zadłużenia zarówno w standardach unijnych jak i krajowych. Pozbawione ono jest jednocześnie niektórych wad jakie ma oryginalna propozycja rządowa:

– Rozwiązanie to zostanie zastosowane tylko w sytuacji bezpośredniego zagrożenia przekroczeniem istotnych progów ostrożnościowych i tylko w takiej skali, jaka jest niezbędna, aby temu przekroczeniu zapobiec.

– Rozwiązanie to nie spowoduje zamiany OFE w fundusze wysokiego ryzyka i nie stwarza ryzyka dewastacji filaru kapitałowego.

Z powyższych względów można uznać, że w przeciwieństwie do oryginalnej propozycji rządowej, rozwiązanie to zgodne jest z obowiązującą w europejskim prawie wspólnotowym i w prawie krajowym zasadą proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem.

Rozważyć zaliczenie w polskim prawie OFE do sektora finansów publicznych

Należy rozważyć zmiany w prawie polskim prowadzące do konsekwentnego traktowania OFE jako części sektora finansów publicznych, w wyniku czego obligacje skarbowe w portfelu OFE nie będą uwzględniane przy obliczaniu wielkości zadłużenia z punktu widzenia limitów określonych w Konstytucji RP oraz ustawie o finansach publicznych.

Powinno być to połączone z obniżeniem limitów określonych w ustawie o finansach publicznych oraz wprowadzeniem nowej zapowiadanej przez Ministerstwo Finansów reguły wydatkowej, która wymuszać będzie poprawianie stanu finansów publicznych i redukcje zadłużenia w okresach dobrej koniunktury, pozostawiając pewien luz fiskalny w okresach złej koniunktury.

Traktowanie OFE w systemie rachunków ESA 2010

Należy podjąć rozmowy z Eurostatem, Komisją Europejską oraz na forum Rady Europejskiej o zmianie sposobu traktowania OFE w nowym systemie rachunków narodowych ESA 2010 tak, by ujęcie statystyczne nie motywowało krajów do podejmowania działań szkodliwych z punktu widzenia długoterminowej perspektywy finansów publicznych.

W szczególności, logiczną konsekwencją wprowadzanej przez ESA 2010 zasady, że w przypadku przejęcia przez sektor publiczny wpłaty (aktywów), którym towarzyszą zobowiązania emerytalne, operacja taka nie będzie wpływać na poprawę salda budżetowego w danym roku, byłaby zasada, że przekazanie przez sektor publiczny składki do OFE (czyli aktywów, które w przypadku pozostawienia ich w ZUS generowałyby zobowiązanie emerytalne) będzie traktowane jako rozchód, a nie jako wydatek powiększający deficyt sektora.

Dalej idącym rozwiązaniem mogłoby być zaliczenie OFE do sektora finansów publicznych, dzięki czemu instrumenty długu publicznego w rękach OFE nie byłyby ukazywane w statystykach długu publicznego, podobnie jak to ma miejsce dziś np. w odniesieniu do obligacji będących w posiadaniu Funduszu Rezerwy Demograficznej ZUS.

Podnieść efektywność i konkurencyjność OFE

Lista pożądanych zmian w celu poprawy efektywności funkcjonowania OFE jest znana od dawna i nie jest ona przedmiotem sporu publicznego. Wymieniam tylko niektóre propozycje:

Wprowadzić podział na:

– fundusze „wzrostowe” (oferujące perspektywę wyższego zwrotu, kosztem wyższej zmienności), w których będą gromadzone aktywa osób mających jeszcze wiele lat do emerytury oraz

– fundusze „stabilizacyjne” (oferujące mniejsze ryzyko zmienności kosztem gorszej perspektywy wzrostu), do których będą stopniowo przenoszone aktywa osób zbliżających się do wieku emerytalnego.

Wprowadzić regulacje i zmiany w polityce nadzorczej, umożliwiające inwestycje w private equity i w obligacje finansujące projekty infrastrukturalne.

Znieść opłatę od składki (pod warunkiem zniesienia opłaty od składki pobieranej przez ZUS, wynoszącej obecnie 0,8 proc.). Ustanowienie czytelnego dla przeciętnego Polaka systemu opłat poprzez pozostawienie tylko jednego rodzaju opłaty od aktywów.

Znieść minimalną stopę rentowności, określaną w odniesieniu do średniej rentowności wszystkich OFE, ustalając jednocześnie zewnętrzny benchmark i wprowadzić uzależnienie opłaty za zarządzanie od rentowności osiągniętej przez OFE w relacji do benchmarku.

Wykorzystać benchmark jako instrument do wpływania na strukturę portfela OFE:

– W benchmarku rosnąć powinien udział obligacji infrastrukturalnych, nieskarbowych papierów dłużnych oraz instrumentów private equity, spadać powinien udział obligacji skarbowych.

– Ustalenie benchmarku w oparciu o aktywa na rynku polskim ograniczy ryzyko znacznego wypływu środków z OFE za granicę w przypadku rozluźnienia limitów inwestycji zagranicznych. Wówczas tylko inwestycje dające bardzo duże korzyści w stosunku do inwestycji krajowych skłaniałyby OFE do inwestowania za granicą.

I na koniec – wprowadzić regulacje umożliwiające wypłaty emerytur ze środków OFE. Akceptowalne warunki wypłaty emerytur zgodne z celami utworzenia filaru kapitałowego i może być podstawą do opracowania regulacji w tym zakresie spełnia propozycja zawarta w raporcie profesorów Wojciecha Otto i Mariana Wiśniewskiego „Wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych OFE” z 18 lutego 2013r. (w wariancie określonym tam jako „renta dożywotnia”).

Autor był w przeszłości wiceministrem finansów. Obecnie jest prezesem Capital Strategy. W artykule wykorzystywane zostały stwierdzenia rozwinięte szerzej w raporcie Capital Strategy pt.: „Wpływ rozwiązań dotyczących przyszłości OFE na rynek kapitałowy i rozwój gospodarki”.


Tagi


Artykuły powiązane