Copyright by PAP/Paweł Kula/ prof. SGH, dr hab., były wiceprezes NBP i były członek KNF, wieloletni główny ekonomista w kilku bankach
Szanowni Państwo,
serdecznie dziękuję za zaproszenie do wygłoszenia wykładu w ramach cyklu seminarium organizowanego przez Polską Akademię Umiejętności od 2001 roku. Czuję się onieśmielony, ponieważ w ramach tego seminarium wielkie nazwiska polskiej nauki i polityki mówiły o sprawach wielkiej wagi dla Polski: o wartościach etycznych, o roli historii w kształtowaniu dzisiejszego państwa polskiego, o patriotyzmie, o przyszłości nauki polskiej, o relacjach z innymi narodami czy o wyzwaniach globalnej gospodarki. To dla mnie prawdziwe wyzwanie, aby wobec tak znaczących poprzedników i w tak znakomitym gronie przedstawić i obronić dzisiaj kilka tez, które z pewnością wzbudzą liczne kontrowersje.
Główne tezy mojego dzisiejszego wystąpienia są następujące:
Główny wniosek mojego wystąpienia jest następujący: mamy przed sobą ostatnich dziesięć lat, podczas których możemy dogonić Zachód. Jeżeli nie wykorzystamy tej dekady, zostaniemy małym krajem starych ludzi. Nadchodzi czas próby dla elit intelektualnych Polski.
Teza 1. Dynamika zjawisk gospodarczych nie ma precedensu w historii, utrzymuje się wysoka niepewność, czy Polska wykorzysta „szkwał rozwojowy”.
Na początku XIX wieku Chiny i Indie – określane również jako Chindie – łącznie wytwarzały około połowę światowego PKB. Oba kraje popełniły znaczące błędy w polityce gospodarczej i ich udział w globalnym PKB spadł poniżej 10 procent w 1950 roku i osiągnął dno na poziomie 8 procent na początku lat 1970. Ale wystarczyło tylko 30 lat szybkiego wzrostu gospodarczego, aby udział Chindii w globalnym PKB przekroczył 20 procent[1], a w świetle wielu prognoz w ciągu najbliższych 20-30 lat Chindie ponownie zajmą należne sobie miejsce w globalnej gospodarce, które zajmowały do początków XIX wieku.
Jeszcze bardziej dynamiczne zamiany zachodzą w naszym regionie. Dane z bazy Angusa Maddisona[2] wskazują, że średni poziom PKB na mieszkańca w Europie Środkowo-Wschodniej wynosił około 60 proc. poziomu w Europie Zachodniej w 1500 roku[3]. Przez około 500 lat, aż do połowy lat 1990. ta relacja pogarszała się, aż sięgnęła około 30 proc. Następnie w ciągu kilkunastu lat ten wskaźnik znowu zbliżył się do poziomu 60 proc., w ciągu dekady odrobiliśmy zaległości z pięciuset lat.
Powtórzę, w ciągu zaledwie kilkunastu lat kraje naszego regionu odrobiły pięć wieków zacofania, tracąc dystansu wobec krajów Europy Zachodniej. To pokazuje, jak dobrze wykorzystaliśmy szansę, która pojawiła się w wyniku rozpadu sowieckiego bloku komunistycznego, to pokazuje, że nasze narody potrafią sobie dobrze radzić w warunkach gospodarki rynkowej, to pokazuje, że jeżeli przedsiębiorcy krajów naszego regionu zostaną wsparci mądrymi reformami, to kraje naszego regionu mogą dalej szybko się rozwijać i zbliżyć się poziomem rozwoju do społeczeństw Europy Zachodniej.
Musimy jednak pamiętać, że XXI wiek to wiek globalnego rynku produktów, usług, kapitału, pracy i wiedzy. Postępujący szybko proces globalizacji sprawił, że podaż pracowników na globalnym rynku pracy podwoiła się[4]. Procesy biznesowe mogą być wykonywanie z zachowaniem wysokiej jakości w różnych lokalizacjach, na różnych kontynentach. Wiele krajów azjatyckich udowodniło, że potrafi znakomicie wykorzystać proces globalizacji (Singapur, Hongkong, Korea Południowa, Tajwan), inne kraje Azji starają się powtórzyć ten sukces (Chiny, Malezja, Wietnam). To oznacza, że należy spodziewać się szybko rosnącego poziomu konkurencji na globalnym rynku produktów i usług. Na przykład, jeżeli Polska rozważa, aby w przyszłości specjalizować się w usługach medycznych i opiekuńczych dla szybko starzejącej się Europy – np. Pomorze stałoby się Florydą Europy, to musimy pamiętać, że Indie, Tajlandia i Singapur mają ten cel wpisany w swoje strategie rozwoju i szybko rozwijają turystykę medyczną.
Przykłady szybkiego rozwoju płyną też z najbardziej zacofanego obszaru świata, z Afryki subsaharyjskiej. Na przykład w Kenii wdrożono system płatności mobilnych M-PESA[5], który umożliwia składanie depozytów i dokonywanie płatności za pomocą telefonów komórkowych. Z usług M-PESA korzysta ponad 6 milionów osób w Kenii, kraju liczącym 38 milionów mieszkańców. Bank centralny Ghany prowadzi politykę pieniężną opartą na bezpośrednim celu inflacyjnym, zgodnie z regułami przyjętymi w krajach rozwiniętych. Warto pamiętać, że w obu krajach PKB na mieszkańca jest poniżej 1000 USD, co oznacza, że w XXI wieku nawet bardzo biedne kraje wdrażają reformy, które pozwalają na dokonanie rozwojowych żabich skoków, jak w przypadku Kenii, gdzie dokonano skoku od gotówki do płatności mobilnych z pominięciem etapu czeków i kart debetowych/kredytowych.
Bardzo dynamiczne środowisko ekonomiczne niesie ze sobą coraz nowe ryzyka, na które musimy reagować znacznie szybciej niż w przeszłości, na wiele z nich z wieloletnim wyprzedzeniem (demografia, wyzwania klimatyczne, energetyczne bariery rozwoju). Raport rządu „Polska 2030” wymienia wiele takich ryzyk i pokazuje, że skuteczne działanie rzeczywiście wymaga podjęcia właściwych decyzji strategicznych ze znacznym wyprzedzeniem, w oderwaniu od bieżącego cyklu politycznego. Niestety, doświadczenia ostatnich kilku lat pokazują, że rządzące elity na razie nie posiadają zdolności do prowadzenia strategicznej polityki długofalowego rozwoju.
Powtórzę, dynamika procesów gospodarczych w minionych dwóch dekadach nie ma precedensu w historii gospodarczej świata. Metaforycznie, używając języka żeglarzy, można to postrzegać jako szkwał rozwojowy. Te kraje, które złapią wiatr w żagle, będą miały odpowiednio wyszkoloną załogę i sprawny jacht, wejdą w ślizg i przyspieszą. Inne, które na czas nie postawią żagli, zostaną w miejscu. Niestety, obserwując działania decydentów w Polsce można odnieść wrażenie, że nie tylko nikt nie stawia żagli, ale nawet nie za bardzo wiedzą, skąd wieje.
Teza 2. Kryzys bankowy i zastosowane metody przeciwdziałania kryzysowi z wysokim prawdopodobieństwem spowodują niewypłacalność niektórych rządów, wysoką globalną inflację i wysoką zmienność koniunktury światowej. Po okresie wielkiego uspokojenia czeka nas era turbulencji. Wykorzystanie szkwałów rozwojowych na bardzo wzburzonym akwenie wymaga wysokiej jakości sprzętu i świetnie wyszkolonej, zgranej załogi.
Współczesnym wydaje się, że okres boomu gospodarczego jest zawsze w pełni uzasadniony. Zanim pękł bąbel internetowy w 2001 roku, wskazywał na to silny wzrost wydajności dzięki zastosowaniu technik informacyjnych. Przed pęknięciem bańki na rynku pochodnych instrumentów kredytowych w 2008 roku wskazywano, że innowacje finansowe pozwalają na znaczną dywersyfikację ryzyka, co powoduje, że banki są bezpieczne pomimo znacznych inwestycji w te aktywa. Tym razem jest inaczej, to często powtarzane uzasadnienie w okresie boomu. W niedawno w wydanej książce[6] pod takim właśnie tytułem Carmen Reinhart i Kenneth Rogoff pokazują, że na przestrzeni ostatnich 800 lat okresy boomu poprzedzające kryzysy finansowe oraz same kryzysy są bardzo podobne. Do najcięższych należą kryzysy sektora bankowego, które powodują recesję i silne spowolnienie wzrostu gospodarczego, trwające kilka lat, co z kolei przekłada się na spadek dochodów budżetowych, wzrost deficytu i wzrost długu publicznego. W dotychczasowych kryzysach bankowych wielkość długu publicznego przeciętnie rosła o 86 procent w ujęciu realnym (po uwzględnieniu inflacji) w trzecim roku od wystąpienia kryzysu.
Osiemset lat historii uczy nas, że nie ma żadnych powodów, żeby zakładać, że tym razem będzie inaczej. W ciągu kilku najbliższych lat dług publiczny w wielu krajach silnie wzrośnie, w wielu przypadkach przekraczając znacznie 100 procent PKB. Będzie to dotyczyło przede wszystkim krajów rozwiniętych, które właśnie wchodzą w okres starzenia się społeczeństw i szybko rosnących wydatków publicznych na emerytury. Zatem na typowy silny wzrost długu publicznego po kryzysie nałoży się ujawnienie długu publicznego, do tej pory ukrytego w postaci pozabilansowych emerytalnych zobowiązań rządów w wielu krajach.
Ta podwójna presja na finanse publiczne jest unikalna w historii, ponieważ jeszcze nigdy w historii proces starzenia się społeczeństw nie wystąpił w taką siłą jednocześnie w wielu krajach. Według szacunków Komisji Europejskiej[7] koszty starzenia się społeczeństw (emerytury, ochrona zdrowia, opieka, zasiłki i edukacja) wzrosną przeciętnie w krajach Unii o prawie 5 procent PKB między 2010 a 2060 rokiem, głównie z powodu wzrostu kosztów wypłaty emerytur.
Największy wzrost obciążenia budżetów wystąpi w małych krajach Unii Europejskiej, Luksemburgu, Grecji, Słowenii i na Cyprze. W przypadku Grecji ten wzrost wydatków jest szacowany na około 16 procent PKB. Jeżeli do tego dodamy obecny poziom deficytu budżetowego w wysokości 13 procent PKB oraz dług publiczny w wysokości 120 procent PKB, widać, że prawdopodobieństwo bankructwa Grecji jest bliskie jedności, pytanie tylko kiedy, co z kolei zależy od skłonności finansowania rozrzutnego stylu życia Greków przez Niemcy i Francję. Można argumentować, że Grecja jest zbyt małą gospodarką, żeby potrząsnąć Unią Europejską, ale Hiszpania jest gospodarką czterokrotnie większą, która ma również dwucyfrowy deficyt budżetowy, perspektywy recesji lub niskiego wzrostu przez kilka lat i koszty starzenia się społeczeństwa szacowane na ponad 8 procent PKB.
Grecja i Hiszpania należą do grupy krajów, które wielokrotnie bankrutowały. Hiszpania 13 razy, a Grecja 5 razy, przy czym ponad połowę okresu między rokiem 1800 a 2008 Grecja spędziła ze statusem kraju bankruta lub była w procesie restrukturyzacji zadłużenia. Zatem zamiast dziwić się, że kraj strefy euro może zbankrutować, powinniśmy raczej skonstatować, że obserwujemy powrót do normy.
Po okresie wielkiego uspokojenia nadchodzi era turbulencji[8], zaś jedną z immanentnych cech tej ery będą bankructwa niektórych rządów, w tym rządów krajów rozwiniętych, które prowadzą niewiarygodną politykę fiskalną i są narażone na wysokie koszty starzenia się społeczeństwa. Nie trzeba dodawać, że bankructwo kraju jest ważnym wydarzeniem na rynkach finansowych, powoduje gwałtowne przepływy kapitału, gwałtowne zmiany kursów walutowych i stóp procentowych, może okazać się groźne z powodu efektu zarażania zwanego również efektem domina, gdy bankructwo jednego kraju rodzi ryzyko bankructwa kolejnego na skutek wycofywania się inwestorów portfelowych.
Jednak największym wyzwaniem kolejnych lat obecnej dekady nie są problemy z wypłacalnością niektórych krajów europejskich, lecz nieuchronnie zbliżająca się chwila, w której w wątpliwość poddana zostanie skłonność Stanów Zjednoczonych do spłacania swojego zadłużenia. Jeżeli rynki nabiorą przekonania, że Ameryce opłaca się nie oddać zaciągniętych pożyczek, wówczas skala turbulencji na rynkach finansowych może być znacznie większa niż te, których doświadczyliśmy w 2008 roku po upadku Lehman Brothers.
W takim otoczeniu gospodarczym i finansowym będzie funkcjonowała polska gospodarka w nadchodzącej dekadzie.
Teza 3. Nadchodzi pierwszy w historii globalny konflikt pokoleń. Bardzo liczne pokolenie seniorów będzie domagało się utrzymania standardu życia po przejściu na emeryturę, co oznacza wysokie wydatki publiczne na opiekę zdrowotną oraz wysoką stopę zastąpienia, czyli relację emerytury do ostatniego wynagrodzenia. Mniej liczne pokolenie młodych będzie się temu przeciwstawiać. Problem ten z całą mocą pojawi się również w Polsce po 2020 roku, ale w odróżnieniu od innych krajów Europy inicjatywę zmian podejmie zagrożone pokolenie seniorów, podczas gdy w większości krajów europejskich to młode pokolenia będą żądały zmian.
Unia Europejska stoi przed wyzwaniami, których skala przekracza o rząd wielkości wszystko, co wydarzyło się w Europie od powołania Wspólnoty Węgla i Stali w 1952 roku. Przypomnijmy, że dług publiczny w Unii Europejskiej wynosił 63 procent PKB w 2008 roku i w wyniku kryzysu zbliżył się do 80 procent w 2010 roku. Wydaje się, że jest to bardzo poważny wzrost wynikający z kryzysu finansowego i recesji, cóż gorszego może spotkać finanse publiczne. Otóż, jeżeli parametry polityki gospodarczej nie ulegną zmianie, to według szacunków Komisji Europejskiej i Unijnego Komitetu Polityki Gospodarczej[9], dług publiczny w UE wzrośnie w 2030 roku do 156 procent PKB, a w 2060 roku do 477 procent PKB. Najniższe zadłużenie jest prognozowane dla Węgier, jest to nadwyżka w wysokości 26 procent PKB, zaś największe zadłużenie może wystąpić w Grecji, prawie 900 (!) procent PKB. Na tym tle Polska wypada lepiej niż średnia, z długiem w relacji do PKB wynoszącym 108 procent w 2030 roku i 318 procent PKB w 2060 roku. Przypomnijmy, że te szacunki odpowiadają niezmienionym parametrom polityki gospodarczej. Polska jest jedynym krajem Unii Europejskiej, w którym wydatki związane ze starzeniem się społeczeństwa obniżają się w relacji do PKB, o około 1 procent między rokiem 2010 a 2060. Zatem rosnący dług Polski wynika wyłącznie z niskiej jakości obecnie prowadzonej polityki fiskalnej. Wystarczy zlikwidować deficyt strukturalny finansów publicznych w ciągu kilku lat i w długim okresie Polska będzie miała stabilne finanse publiczne.
Natychmiast pojawia się pytanie, w jaki sposób Polska uzyskała spadek wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa w relacji do PKB, jeżeli należymy do krajów o najniższym przyroście naturalnym w Europie, a efekt starzenia społeczeństwa wystąpi u nas w znacznie większym natężeniu niż przeciętnie w Europie. Sekret leży w stopie zastąpienia, czyli relacji emerytury do wynagrodzenia. Najważniejszym efektem reformy emerytalnej z 1999 roku, zupełnie niedostrzeżonym przez media i opinię publiczną w tamtym okresie, było właśnie dostosowanie wysokości przyszłych emerytur do sytuacji demograficznej i możliwości finansowych Polski.
Wbrew obiegowej opinii, sytuacja pokolenia seniorów w Polsce jest relatywnie o wiele lepsza niż w innych krajach. Relacja emerytury wypłacanej ze środków publicznych do wynagrodzenia wynosiła w Polsce 56 procent w 2007 roku, wyższa była tylko w Grecji (73 proc.), Włoszech (68 proc.), Francji (63 proc.) i Hiszpanii (58 proc.). Najniższa stopa zastąpienia ze środków publicznych była na Łotwie (24 proc.) i w Estonii (26 proc.), a wśród dużych krajów Unii w Wielkiej Brytanii (35 proc.). Oczywiście emerytury są też wypłacane w ramach prywatnych oszczędności (obowiązkowych i dobrowolnych), co powoduje, że w niektórych krajach stopy zastąpienia są znacząco wyższe niż wynikałoby z części finansowanej przez sektor finansów publicznych (na przykład w Danii stopa zastąpienia rośnie w 2007 roku z 39 proc. do 64 proc. po uwzględnieniu części finansowanej przez prywatne oszczędności). Według szacunków Komisji Europejskiej stopa zastąpienia finansowana z części publicznej obniży się w Polsce z 56 proc. z 2007 roku do 26 proc. w 2060 roku, a po uwzględnieniu emerytur prywatnych stopa zastąpienia wyniesie 31 proc. Tak silny spadek stopy zastąpienia nie występuje w żadnym innym kraju Unii Europejskiej. To właśnie tak niska stopa zastąpienia pozwala na stabilizację finansów publicznych pomimo szybkiego starzenia się społeczeństwa.
Natychmiast pojawia się jednak pytanie, czy polskie społeczeństwo zaakceptuje tak silny spadek standardu życia na emeryturze, czy pojawią się liczne próby zmian legislacyjnych, które albo zwiększą stopę zastąpienia, albo będą próbą określenia szeregu darmowych świadczeń dla seniorów, oczywiście finansowanych albo przyrostem długu, albo wzrostem podatków płaconych przez młode pokolenie. Przypomnijmy, że w świetle prognoz demograficznych[10] między 2008 a 2060 rokiem ludność dzisiejszej Unii Europejskiej zwiększy się o około 10 milionów, a w Polsce w tym czasie populacja obniży się o około 8 milionów. W 2008 roku relacja liczby osób w wieku powyżej 65 lat do liczby zatrudnionych osób w wieku produkcyjnym wynosiła w Polsce nieco ponad 30 procent, podczas gdy średnia dla 27 krajów UE wynosiła blisko 40 procent. Jeżeli sytuacja demograficzna będzie zgodna z obecnymi prognozami, to w 2060 roku ta relacja wyniesie w Polsce prawie 110 proc. i będzie najwyższa w UE, dla której średnia wyniesie nieco ponad 70 proc. W żadnym innym kraju ta relacja nie przekroczy 100 proc.
Powtórzę to jeszcze raz. W 2060 roku liczba Polaków w wieku powyżej 65 roku życia będzie większa niż liczba zatrudnionych osób w wieku 15-64. Zatem nawet jeżeli damy czynne prawa wyborcze nastolatkom w wieku 15-17 lat, seniorów będzie tak wielu, że uchwalą sobie takie prawo i takie przywileje, jakie będą im odpowiadały. Łatwo przewidzieć, że młode pokolenie nie zaakceptuje wysokich podatków i albo zagłosuje nogami, czyli wybierze emigrację, albo okaże się, czy ustrój demokratyczny jest w stanie przetrwać tak duże wyzwania.
Ktoś może mi zarzucić, że odszedłem od głównego nurtu wykładu, przedstawiając wyzwania, które ujawnią się z całą mocą po 2020 roku, podczas gdy tematem wykładu jest złota polska dekada do 2020 roku. To prawda, ale jednocześnie wskazuję na nieprawdopodobną ślepotę strategiczną rządzących, którzy ignorują długoterminowe wyzwania stojące przed Polską. Aby sobie z nimi poradzić za 30-40 lat, aby uniknąć wojny pokoleń, która w skrajnym przypadku może doprowadzić kraj do ruiny, mądre decyzje trzeba podejmować dzisiaj. W szczególności dopóki młode pokolenie jest liczne, trzeba jak najszybciej wprowadzić do Konstytucji zapisy, które uniemożliwią lub utrudnią rozsadzenie finansów publicznych w przyszłości przez liczebnie dominujące pokolenie seniorów.
Są dwa sposoby na uniknięcie wojny pokoleń. Potrzebna jest mądra polityka prorodzinna, aby rosła liczebność młodego pokolenia, oraz trzeba zapewnić wyższe stopy zastąpienia pokoleniu seniorów, ale bez naruszania stabilności finansów publicznych. Niestety, w obu obszarach w minionych latach wykazaliśmy się skrajną ślepotą strategiczną. Nie ma tu miejsca na pokazanie, dlaczego Polska prowadzi politykę antyrodzinną, o czym świadczy najniższy wskaźnik urodzeń w UE, wystarczy wspomnieć, że procent dzieci z małych miasteczek i wsi uczęszczający do przedszkola wynosi 16 proc. i jest najniższy w UE, we Francji wskaźnik wynosi prawie 100 proc. Stopa zastąpienia może wzrosnąć, jeżeli wiek emerytalny zostanie opóźniony, warto pamiętać, że w Polsce przeciętny wiek emerytalny wynosi 58 lat i jest najniższy w Unii Europejskiej, co jest wynikiem niskiego wieku ustawowego (65/60) i przywilejów branżowych. Stopa zastąpienia może również wzrosnąć, jeżeli wzrośnie efektywność inwestowania w ramach OFE, na przykład zwiększenie stopy zwrotu OFE o jeden procent powoduje, że przeciętna emerytura 65-letniego mężczyzny oszczędzającego 40 lat rośnie o 25 procent[11].
Niestety, propozycje obecnego rządu nie prowadzą do zwiększenia stopy zastąpienia. Reforma emerytur mundurowych została zaniechana, zaś ostatnie propozycje ministrów Fedak i Rostowskiego prowadzą do radykalnego zmniejszenia długookresowej efektywności inwestowania oszczędności emerytalnych i mogą prowadzić do znaczącego spadku stopy zastąpienia. Z braku czasu wspomnę tylko, że ta propozycja, przesuwająca większość składki z OFE do ZUS, zmusza młodego człowieka, żeby 60 procent swoich oszczędności emerytalnych inwestował w obligacje skarbowe, podczas gdy teoria i praktyka finansów wskazują, że na tak wczesnym etapie życia zawodowego całe oszczędności na emeryturę powinny być inwestowane w akcje lub inne instrumenty finansowe oferujące wyższą oczekiwaną stopę zwrotu za cenę wyższego ryzyka.
To smutne, ale w czasach, gdy powinniśmy podejmować ważne decyzje o znaczeniu strategicznym dla przyszłości Polski, ze strony ministrów pracy i finansów padają propozycje, które nie zawaham się nazwać szkodliwymi dla perspektyw rozwoju Polski. Nie może być tak, że krótkookresowe cele polityczne lub osobiste przeważają nad długookresowym interesem Polski. Niestety, nasuwa się porównanie do konfederacji targowickiej, tylko że w obszarze finansów publicznych. Hetmani i generałowie Szczęsny-Potocki, Branicki i Rzewuski zostali zastąpieni przez ministrów Vincenta-Rostowskiego i Fedak, a otwarcie drogi dla interwencji zbrojnej przez carską Rosję zostało zastąpione przez otwarcie drogi do wojny pokoleń.
Niestety, rację miał profesor Jerzy Hausner[12], ostatni wielki reformator w polskim rządzie, który w niedawnym wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” stwierdził, że od 7 lat stoimy w miejscu. Jeżeli propozycje ministrów Fedak i Rostowskiego zostaną zrealizowane, wówczas zaczniemy się cofać.
Teza 4. Lata 2010-2020 to ostatnia dekada, podczas której Polska może dogonić kraje Europy Zachodniej pod względem standardu życia. Po 2020 roku będzie to niemożliwe ze względu na wyzwania demograficzne, klimatyczne i energetyczne.
Uzasadnienie przedstawione w tezie trzeciej pokazuje, jak wielkie wyzwania demograficzne stoją przed Polską. Do tego trzeba dodać olbrzymie wyzwania związane z polityką klimatyczną, która – jeżeli nie ulegnie zmianie – spowoduje, że po 2020 roku wykorzystanie brudnej energii w gospodarce stanie się bardzo drogie. A Polska jest nazywana Chinami Europy, ponieważ podobnie jak Chiny czerpiemy ponad 90 proc. energii z brudnych źródeł, czyli z węgla. Ponadto wiele bloków energetycznych jest przestarzałych i będą zamykane z najbliższej dekadzie ze względów bezpieczeństwa. Jeżeli efektywność energetyczna gospodarki znacząco nie wzrośnie, to małe moce wytwórcze i bardzo zły stan sieci transmisyjnej, połączone z bardzo ograniczonymi możliwościami importu, mogą skutkować powszechnymi black-outami już pod koniec obecnej dekady.
Oczywiście najsprawniejszym mechanizmem wymuszającym efektywność energetyczną jest wzrost cen energii elektrycznej, ale ponownie krótkookresowe cele polityczne uniemożliwiają podjęcie odpowiednich decyzji cenowych przez regulatora, a błędy popełnione przez poprzednie rządy powodują, że proces ograniczania kosztów w energetyce jest niesamowicie trudny do przeprowadzenia ze względu na bezprecedensowe długookresowe gwarancje zatrudnienia.
Te wszystkie ryzyka mogą się zmaterializować w okolicach 2020 roku. Do tego czasu będziemy mieli dobrą demografię, dość prądu, więc możemy się szybko rozwijać. Tylko żeby osiągnąć stopy wzrostu na miarę naszych ambicji, czyli 6-7 procent rocznie, zamiast niecałych 4 procent prognozowanych obecnie, potrzebne są zdecydowane działania rządu i parlamentu, które uruchomią rezerwy wzrostu. Takich działań obecnie nie widać, zaś nawet działania wspierające rozwój Polski, takie jak prywatyzacja, zostały podporządkowane złym celom, gdzie nad konkurencyjnością gospodarki nadrzędny jest cel fiskalny.
To wielki wstyd, że Polska ciągle znajduje się w ósmej dziesiątce w rankingu Doing Business Banku Światowego, który ocenia jakość regulacji otoczenia biznesu. W 2010 roku Polska uplasowała się na 72. miejscu, wyprzedza nas Rwanda, Namibia, Kazachstan, Mongolia i mała to pociecha, że Czechy są dwa miejsca za nami. To wielki wstyd, że Polska ma najbardziej przeregulowaną gospodarkę w Unii Europejskiej. To wielki wstyd, że w Regionalnym Rankingu Innowacyjności 2009[13] wszystkie regiony w Polsce są klasyfikowane jako regiony o niskiej lub bardzo niskiej innowacyjności.
Polscy przedsiębiorcy dobrze sobie radzili pomimo wrogiego dla biznesu otoczenia prawno-administracyjnego. Innymi słowy zamiast łapać w żagle szkwały rozwojowe, musieli uważać na rafy stawiane im na drodze przez administracji publiczną, ale i tak płynęli w dobrym tempie. Ale dalej już nie dadzą rady, gdy firmy w innych krajach mają sprzyjający wiatr i wolną drogę. Jeżeli chcemy „złotej polskiej dekady”, to musimy stworzyć naszym przedsiębiorcom równie dobre warunki rozwoju jak w innych krajach. Obecna polityka musi się zmienić. Na lepsze.
Teza 5. Polska jest krajem, który nie ma rzeczywistej strategii rozwoju. Pierwszy dokument, który miał szanse doprowadzić do powstania takiej strategii, czyli „Polska 2030”, został zupełnie zignorowany, czego przykładem jest ustawa budżetowa na 2010 rok. Brak strategicznej wizji Polski i niski kapitał społeczny to najpoważniejsze miękkie bariery w rozwoju Polski. W XXI wieku miękkie bariery będą nas ograniczały bardziej niż twarde bariery.
Stwierdzenie, że w Polsce nie funkcjonuje zarządzanie strategiczne, może być postrzegane jako kontrowersyjne. Przecież mamy nie tylko Strategię Rozwoju Kraju do 2015, ale wiele strategii dziedzinowych i regionalnych. I na tym właśnie polega nasz problem. Jak pokazuje raport[14] Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 2007 roku, który powstał na zlecenie ówczesnego wiceministra Jerzego Kwiecińskiego, w okresie 1989–2006 postało 406 strategii rządowych. Raport ocenia, że „powstające dokumenty strategiczne rządu cechował brak spójności, część strategii sektorowych była opracowana w oderwaniu od innych strategii, nawet w przypadkach gdy poruszały wspólne zagadnienia. Niewiele dokumentów zajmowało się perspektywą długookresową, większość koncentrowała się na problematyce krótkookresowej. Dokumenty były opracowane według różnych konwencji, co wynikało z braku wzorców, wiele dokumentów nie zawierało informacji dotyczących finansowania proponowanych działań”.
Nic dodać, nic ująć. Rząd dokonał surowej samooceny, to dobrze, ale nie wyciągnął z tego żadnych wniosków, czyli nauka poszła w las. Przykładem może być ważny strategiczny dokument przygotowany w KPRM przez zespół doradców premiera „Polska 2030”. To pierwszy dokument strategiczny, który miał szansę zmienić sposób, w jaki funkcjonuje rząd i cała administracja publiczna. Niestety, jak pokazuje praktyka, nie ma żadnej jakościowej zmiany w procesie zarządzania strategicznego krajem. Najlepszym przykładem jest projekt ustawy budżetowej, która reguluje wydatki sektora finansów publicznych w danym roku. Poniżej przedstawiam krótką syntezę mojej opinii do projektu ustawy budżetowej na 2010 rok, wykonaną na zlecenie Biura Analiz Sejmowych:
Tabela 1. Synteza oceny projektu ustawy budżetowej na 2010 rok
|
Przyjęte kryteria oceny |
Ocena* (1-6) |
Uwagi |
| 1.Zgodność z wizją i strategią kraju |
1 |
Dramatycznie niska jakość sposobu odniesienia się do wizji i strategii kraju, chaos prezentacyjny |
| 2. Jakość komunikacji (informacja zarządcza) |
1 |
Zupełny brak informacji zarządczej i streszczenia zarządczego, co uniemożliwia zapoznanie się z dokumentem w krótkim czasie (dokumenty liczą w sumie około1500 stron), o około 500 stron więcej niż rok temu |
| 3. Możliwość oceny efektywności wydatków |
2 |
Niska jakość wielu mierników, brak podania „realizacja a cel” za poprzedni okres, brak wniosków z poprzedniej realizacji mierników |
| 4. Czy właściwy układ priorytetów? |
1 |
Zupełny brak zrozumienia słowa „priorytet”, jest 50 priorytetów, czyli w ogóle ich nie ma |
| 5.Perspektywa średniookresowa |
2 |
Brak średniookresowego programu działań naprawczych |
| 6. Czy jest realistyczny? |
3 |
Założenia makroekonomiczne (wzrost, inflacja) są realistyczne, inne, jak zatrudnienie i dochody podatkowe, są założone dosyć optymistycznie |
| 7. Czy identyfikuje ryzyka i przedstawia mechanizmy zarządzania nimi? |
1 |
Projekt budżetu ignoruje ryzyka makroekonomiczne nie przewidując żadnych działań naprawczych i generuje poważne nowe ryzyka na przyszłość |
| Ocena ogólna |
2 |
Obszary słabo ocenione wymagają radykalnej poprawy |
* przyjęto skalę ocen obowiązującą w szkole
Źródło: Budżet Państwa na rok 2010, ekspertyzy wstępne, Biuro Analiz Sejmowych, październik 2009, druk sejmowy 2375
Wnikliwego obserwatora może dziwić, że pomimo wyboru na najwyższe funkcje państwowe w obszarze gospodarki i finansów osób o wysokich kwalifikacjach i kompetencjach (na przykład minister Jacek Rostowski, minister Michał Boni, wcześniej ministrowie i wicepremierzy Grzegorz Kołodko, Leszek Balcerowicz, Jerzy Hausner, Mirosław Gronicki czy minister finansów i premier Marek Belka), różne uwarunkowania powodują, że jakość podejmowanych decyzji strategicznych jest niska lub bardzo niska. Z propozycji profesora Marka Belki nie przetrwała reguła wydatkowa, którą w gorszej formie próbuje reaktywować profesor Rostowski, natomiast pozostały dwa podatki Belki (od dochodów odsetkowych i od energii elektrycznej).
Gdyby reguła Belki była przestrzegana, wówczas nie mielibyśmy takich problemów budżetowych i deficytu przekraczającego 7 procent PKB, mimo że w Polsce nie było recesji. Z Zielonej księgi reform profesora Jerzego Hausnera z 2003 roku, niezwykle reformatorskiej, udało się zrealizować niewielki procent zawartych tam bardzo mądrych i potrzebnych Polsce propozycji. Potem o tych propozycjach zapomniano, a dzisiaj niewielki ich procent, zaplanowanych znacznie mniej skutecznie, przedstawia premier Tusk. Czyli zmarnowaliśmy siedem lat.
Jak widać, mamy bardzo poważne problemy związane z niską jakością zarządzania krajem, które można podzielić na co najmniej trzy grupy. Po pierwsze, brakuje ciągłości wiedzy i celów strategicznych, są one zastępowane krótkookresowymi celami politycznymi. Po drugie, najważniejsze osoby w państwie gros czasu poświęcają nic nie znaczącej taktyce, zapominając o słowach Sun Tzu „wszyscy widzą taktykę, która prowadzi mnie do zwycięstw, ale nikt nie dostrzega strategii, która jest ich źródłem”. Przykładem jest ogrom czasu, jaki politycy poświęcają na budowę wizerunku swojego i partii, na załatwianie bieżących spraw, na „gaszenie pożarów”. Gdyby kluczowe osoby w kraju zajęły się w minionych latach zarządzaniem strategicznym chociaż w połowie tak poważnie jak zajęły się ostatnio aferą hazardową, dzisiaj mielibyśmy znacznie mniej problemów do rozwiązania. Po trzecie, decyzje zapadają w Polsce resortowej, czyli silosowej. Na posiedzeniu rządu minister jest rzecznikiem interesów swojego resortu, podobnie – co obserwowałem wielokrotnie osobiście – wiceminister jest rzecznikiem swojego resortu na posiedzeniu Komitetu Stałego Rady Ministrów. A tymczasem należy wymagać, aby podobnie jak w przypadku członka zarządu prywatnej firmy, każdy członek zarządu myślał kategoriami rozwoju całej firmy, a nie tylko podległych mu departamentów. Niestety, system bodźców w firmie wspiera takie strategiczne zachowania zarządu, a system bodźców w sektorze publicznym wzmacnia silosowość resortów i skraca perspektywę.
Wielokrotnie osobiście się przekonałem, że osoby pracujące w sektorze publicznym są bardzo innowacyjne i mają wiele pomysłów na to, jak poprawić funkcjonowanie tego sektora. Niestety, te pomysły się nie przebijają i wczorajsi innowatorzy, po kilkakrotnym uderzeniu głową w beton, dzisiaj już grzecznie przesuwają papiery, nauczeni doświadczeniem, że nie warto się wychylać.
Z niezrozumiałych dla mnie powodów nie przebijają się pomysły, które są tanie w realizacji, ale pozwalają na likwidację kultury silosowości w administracji publicznej. Na przykład ponad rok temu jednemu z ważniejszych ministrów rządu Tuska została przedstawiona koncepcja depozytariusza wiedzy w sektorze publicznym. W depozytariuszu znalazłyby się wszystkie kwanty wiedzy, które nie są poufne, a które powstały w sektorze publicznym lub za publiczne pieniądze.
Był przedstawiony system bodźców, który skłaniał autorów tych kwantów wiedzy do ich umieszczania w depozytariuszu. Szacowany koszt wytworzenia nie przekraczał 100 tysięcy złotych, a czas realizacji trzy miesiące. Niestety, nic z tego, a silosowość administracji publicznej dalej się umacnia, na co mamy coraz więcej dowodów, a ostatnim najbardziej wymownym przykładem jest sposób procedowania na budżetem zadaniowym.
Inny przykład to brak zdolności do rozpoznania nadchodzących ryzyk. Na podstawie doświadczeń wielu krajów można przewidzieć, że Polska Poczta zbankrutuje wkrótce po zniesieniu jej monopolu na lekkie przesyłki. Tę prognozę uwiarygodniają również zmiany technologiczne i kulturowe. Zatem zamiast czekać na nieuchronne, trzeba się zastanowić, czy nie można wykorzystać jakoś olbrzymiej bazy lokalowej, jaką ma Poczta Polska. Być może niektóre lokalizacje dałoby się przerobić tanim kosztem na żłobki i przedszkola, których tak bardzo obecnie brakuje, co znacząco ogranicza aktywność zawodową kobiet w Polsce. Przypomnijmy, że na wsiach i w małych miasteczka tylko 16 proc. dzieci uczęszcza do przedszkola, co jest najniższym wskaźnikiem w UE. Zatem zamiast wydać wiele milionów na pokrycie strat Poczty Polskiej w przyszłości, lepiej z wyprzedzeniem podjąć działania, które pozwolą uniknąć strat i jednocześnie będą wpierały realizację ważnych celów rozwoju kraju. Polska Poczta S.A. prawdopodobnie nie przetrwa w XXI wieku, ale Polski Żłobek i Przedszkole S.A. mógłby być dochodowym biznesem i pomóc Polsce w realizacji ważnych celów strategicznych, takich jak podniesienie dzietności i wzrost aktywności zawodowej, szczególnie wśród kobiet.
Powtórzę, odporność struktur administracji publicznej na innowacyjne myślenie, silosowość, brak zarządzania strategicznego, niski kapitał relacji może prowadzić do złego rozpoznania ryzyk i do niskiej jakości decyzji w polityce gospodarczej. Nawiązując do metafor żeglarskich, mamy jacht w niezłym stanie, ale na pokładzie jest kilku kapitanów, załoga sobie nie ufa i a dodatkowo mówi kilkoma różnymi językami. Taki jacht nie ma szans w regatach, nawet jak będzie miał sprzyjające wiatry.
Teza 6. Jakość debaty publicznej w Polsce jest niska. Dotyczy to debaty elit, jak i zagadnień i sposobu dyskusji, które dominują w mediach popularnych. Sposób, w jaki debatujemy, obniża i tak już bardzo niski w Polsce poziom kapitału społecznego. Ten brak wzajemnego zaufania może stać się jedną z poważniejszych barier na drodze do „złotej polskiej dekady”.
Pojawia się pytanie, skąd teza o niskiej jakości debaty elit? Tę tezę stawiam na podstawie obserwacji w minionych latach. Na przykład debata na temat pierwszego w historii raportu o Kapitale Intelektualnym Polski prawie się nie odbyła, raport nie został dostrzeżony, mimo że zawiera dramatyczną w wymowie diagnozę. Podobnie z raportem „Polska 2030”, pomimo licznych wysiłków autorów i wielu organizacji (fundacji, organizacji pracodawców), debata była krótka, nijaka, niekonkluzywna.
Natomiast poziom mediów popularnych i tematy, które w nich dominują, w szybkim tempie prowadzą do degradacji intelektualnej Polski. Jakiś czas temu sprawdziłem, jakie są główne informacje na największych portalach internetowych, w tym na tych, które prowadzą gazety. Poniżej próbka:
„Zmarły miał wirusa A/H1N1, to druzgocące informacje; Polska jest zpijaczonym, nieudolnym facetem z depresją; Norwegia: Polacy zginęli w pożarze; Łódzkie: wypadek lotniczy zginął motolotniarz; Lekarka odesłała dziecko z podejrzeniem A/H1N1; Brat Obamy napisze o bracie; Brytyjskie żołnierki podejrzewane o upokarzanie na tle seksulanym Irakijczyków; Wybrano najbardziej odpychające polskie miasta; Śmierć kocura przyczyną dyplomatycznej wpadki; Stolica: bili i kopali chłopaka, absurdalny powód”.
I kolejna:
„Odnaleźli śmigłowiec SG, załoga nie miała szans; Wypadek w Małopolsce, jedna ofiara; Epidemia grypy A/H1N1 zabiła na Ukrainie 53 osoby; Zaczadził się w samochodzie dogrzewając się grzejnikiem; Kandydaci do prawa jazdy będą śledzeni przez kamery; Zidentyfikowali mordercę dzięki nagraniu z egzekucji; Syberia: Rozbił się samolot rosyjskiego MSW, 11 zabitych; Zwłoki sześciu osób w domu gwałciciela, odrażający widok; Pierwsza Dama jako kotka czyli Haloween w Białym domu”.
Gwałty, morderstwa, wiadomości o silnym ładunku negatywnych emocji albo ploteczki. Żadnej wiadomości, która byłaby istotna, która pobudzałaby do myślenia. To jest niestety codzienność naszych mediów, gdy znana dziennikarka pyta znanego polityka, co myśli o tym co powiedział inny znany polityk. Oczywiście im gorzej myśli rozmówca, tym lepiej, bo bardziej medialnie. Stawiam pytanie, na które nie znam odpowiedzi, czy chory jest naród, który wybiera takie wiadomości (np. klikając w takie, a nie inne linki w Internecie), czy chore są media, które serwują taką papkę.
Niska jakość debaty publicznej ma swoją ogromną cenę. Na przykład, nawet jeżeli chcielibyśmy wprowadzić w Polsce profesjonalny system wynagradzania w administracji publicznej, na wzór Singapuru, to i tak się nie da, bo zaraz któraś gazeta-tabloid napisze, że to skandal, żeby wiceminister zarabiał 20 razy więcej od ekspedientki w sklepie. Można się zgodzić, że dzisiaj, przy niskiej jakości zarządzania krajem takie zmiany byłyby skandalem, ale jeżeli chcemy wprowadzić do sektora publicznego wysokiej jakości zarządzanie strategiczne, to media muszą zrozumieć, że odpowiednio trzeba zmienić system bodźców.
Inny poważny problem, który wiąże się z niską jakością debaty publicznej, to niski poziom kapitału społecznego. Upraszczając, nie ufamy sobie wzajemnie, administracja nie ufa obywatelom co obywatele odwzajemniają, firmy nie ufają sobie nawzajem, od lat nie ma zaufania między premierami i prezydentami, między radami miast i prezydentami miast itd. To ma swoje bardzo wymierne koszty, ponieważ gdy brakuje zaufania, wszystkie przewidywalne formy aktywności trzeba regulować prawnie, stąd Polska jest najbardziej przeregulowanym krajem w Europie. A nadmierne regulacje kosztują w postaci niższego tempa wzrostu, niższego zatrudnienia, mniejszej liczby firm, bo wiele pomysłów nie zostanie zrealizowanych z powodu barier administracyjnych.
W niedawnym wystąpieniu na IV Kongresie Obywatelskim profesor Janusz Czapiński, wieloletni autor „Diagnozy społecznej”, ostrzegał, że niski poziom kapitału społecznego stanie się poważną barierą rozwoju Polski w ciągu kilku lat. Po prostu, kraje na niskim poziomie dochodu na mieszkańca mogą się rozwijać w taki sposób, że rozwój zbiorowy jest sumą sukcesów poszczególnych obywateli. Jednak na wyższym poziomie dochodu narodowego na mieszkańca, do którego Polska się zbliża, kluczowa staje się wysoka jakość zbiorowych decyzji. A do tego potrzebne jest wzajemne zaufanie, które jest kluczowe w procesie podejmowania zbiorowych decyzji, oraz zarządzanie strategiczne oparte o wspólne cele rozwojowe. Można to zilustrować na przykładzie. Co z tego że wielu z nas odniosło sukces i jeździ drogimi samochodami. Brak mądrych zbiorowych decyzji w minionych latach (takich jak budowa obwodnic) spowodował, że często stoimy w koszmarnych korkach, przez co jakość życia spada. W takiej sytuacji wzrost jakości życia nie polega na zamianie samochodu na jeszcze droższy, tylko na podjęciu mądrej zbiorowej decyzji o budowie obwodnicy. Oczywiście zawsze można przesiąść się na helikopter, ale to opcja dla bardzo małej grupy obywateli o bardzo wysokich dochodach.
Podsumowując. Kraje naszego regionu, w tym Polska, osiągnęły olbrzymi sukces, nadrabiając w ciągu dekady zapóźnienia rozwojowe sięgające pięciuset lat. Powstaje pytanie, czy ten trend może być kontynuowany. W dzisiejszym wystąpieniu starałem się pokazać, że mamy szansę na dekadę bardzo szybkiego rozwoju, pod warunkiem, że rząd i parlament podejmie szereg decyzji, które pozwolą przedsiębiorcom na wykorzystanie „szkwałów rozwojowych”. Po 2020 roku zmaterializują się ryzyka demograficzne, klimatyczne i energetyczne, które radykalnie obniżą potencjał rozwojowy naszego kraju. Unijny Komitet Polityki Gospodarczej ocenia, że potencjalne tempo wzrostu PKB Polski obniży się do 1,5 proc. rocznie po 2020 roku i do 0,3 proc. rocznie po 2040 roku. W połowie XXI wieku Polska ma być najwolniej rozwijającym się krajem w Europie.
Taka może, ale nie musi być przyszłość naszego kraju. Jeżeli nie będziemy prowadzili polityki gospodarczej wysokiej jakości, Polska stanie się małym krajem starych ludzi. Ale jeżeli przeprowadzimy konieczne reformy, to możemy mieć przed sobą złotą polską dekadę, najlepszy okres w historii gospodarczej Polski. Wybór należy do nas. Nadchodzi czas wielkiej próby elit intelektualnych Polski.
Krzysztof Rybiński jest doktorem habilitowanym nauk ekonomicznych, profesorem SGH. Pełnił funkcję wiceprezesa NBP, był członkiem KNF, wieloletnim głównym ekonomistą w kilku bankach i prezesem Polskiego Stowarzyszenia Ekonomistów Biznesu. Od kwietnia 2008 kieruje zespołem strategii ekonomicznej w firmie Ernst & Young. Opinie autora nie powinny być utożsamiane z oficjalnym stanowiskiem NBP w omawianych kwestiach.
[3] Piatkowski M., The Coming Golden Age of New Europe, Center for European Policy Analysis, Report No. 26, październik 2009. Wskaźniki wyliczane dla długich szeregów czasowych i obecne dane Eurostatu się różnią ze względu na różnice metodologiczne.
[4] Rybiński K., Globalizacja w trzech odsłonach. Offshoring – globalne nierównowagi – polityka pieniężna, Difin, Warszawa 2009
[5] „M” od słowa mobilny, „PESA” oznacza pieniądz w języku Swahili
[6] Reinhart C., Rogoff K., This Time is Different, Princeton University Press, 2009
[7] Komisja Europejska, Sustainability Report 2009, European Economy 9, 2009, provisional version.
[8] Fraza zaczerpnięta z książki byłego prezesa Rezerwy Federalnej Alana Greenspana The Age of Turbulence
[9] Komisja Europejska, Sustainability Report 2009, European Economy 9, 2009, provisional version
[10] Komisja Europejska, 2009 Aging Report: Economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060), European Economy 2, 2009,
[11] Szacunki Ernst & Young
[12] http://www.rp.pl/artykul/132583,441242.html
[13] http://www.proinno-europe.eu/node/admin/uploaded_documents/RIS_2009-Regional_Innovation_Scoreboard.pdf
[14] http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/poziom_krajowy/programowanie_strategiczne/Strony/glowna.aspx
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
