Niepotrzebny strach o PPP

Przedsięwzięcia partnerstwa publiczno-prywatnego budzą wśród samorządowców nadzieje na pozyskanie środków finansowych na inwestycje. Budzą zarazem niepokój, że zanim coś zostanie zbudowane burmistrz wezwany zostanie przed oblicze prokuratora. Nową kategorią ryzyka projektów PPP może być obawa, że koszty realizacji zostaną zaliczone do długu publicznego. Niesłusznie.
Niepotrzebny strach o PPP

Tomasz Korczyński fot. arch. autora

Dużym echem wśród samorządów, które chciały zainicjować inwestycje w formule partnerstwa publiczno–prywatnego, odbiło się wejście w życie z dniem 1 stycznia 2011 roku rozporządzenia ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (rozporządzenie to można znaleźć w Dzienniku Ustaw nr 252, poz. 1692).

W § 3 pkt 2 rozporządzenia wskazuje się, że do kategorii kredytów i pożyczek stanowiących tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego będą zaliczane „umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego”.

Czytanie tego przepisu w sposób pobieżny i w oderwaniu od pozostałych obowiązujących regulacji prawnych, mogłoby faktycznie sugerować, iż wszystkie zobowiązania z tytułu umów o PPP będą wpływać na poziom zadłużenia samorządów. Byłoby to jednak rozumowanie błędne. Przepis stanowi bowiem jasno, iż do długu publicznego zaliczane będą tylko te umowy PPP, które mają wpływ na poziom długu publicznego. A więc, sam ustawodawca ograniczył zakres umów o PPP, które z mocy prawa mają być zaliczane do długu publicznego.

Warto więc zadać pytanie jakie umowy o PPP nie będą zaliczane do długu publicznego i z czego to wynika?

Powyższe rozporządzenie nie może być analizowane w oderwaniu od innych prawnych uregulowań istniejących w Polsce. I tak, ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. w art. 41 ust. 2 pkt 3 zobowiązała podmioty publiczne, które zawarły umowy o PPP, do sporządzania kwartalnych sprawozdań badających np. stan realizacji zasady podziału ryzyka. Instrukcję sporządzania sprawozdań budżetowych o stanie zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego określił załącznik 41 do rozporządzenia ministra finansów z 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, Dz.U. nr 20 z 2010 r., poz. 103.

Dodatkowo, minister finansów wydał rozporządzenie z 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz.U. nr 43, poz. 247), w którym określił, że „do pożyczek należy również zaliczać zobowiązania z tytułu umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, w przypadku gdy umowa ta ma wpływ na poziom długu publicznego zgodnie z odrębnymi przepisami” (§ 2 ust. 1 rozdziału 1 załącznika nr 9 „Instrukcja sporządzania sprawozdań” do rozporządzenia).

Bezspornie więc widać, iż § 3 pkt 2 rozporządzenia ministra finansów z 23 grudnia 2010 roku, jest tylko powtórzeniem już wcześniej istniejących przepisów i de facto w kwestii zaliczania umów o PPP do długu publicznego nic nowego się nie wydarzyło. Ciągle bowiem, do długu sektora finansów publicznych są zaliczane tylko te umowy o PPP, które mają wpływ na poziom długu.

Powstaje, więc pytanie, kiedy umowa o PPP ma wpływ na poziom długu publicznego? Z jednej strony dzieje się to w sytuacji faktycznych zobowiązań finansowych partnera publicznego na rzecz partnera prywatnego, które są z mocy prawa traktowane jako zobowiązania obciążające dług sektora finansów publicznych. Z drugiej strony taka sytuacja ma miejsce, gdy partner prywatny nie weźmie na siebie ryzyka budowy i co najmniej jednego z ryzyk – dostępności lub popytu.

To ostanie wynika z wytycznych Eurostatu (decyzja Eurostat nr 18/2004 z 11 lutego 2004, STAT/04/18), które zostały implementowane do prawa polskiego (załącznik 41 do rozporządzenia z 3 lutego 2010 r. zawiera bezpośrednie wyjaśnienie wartości zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego zaliczanych do długu sektora finansów publicznych poprzez odniesienie do wytycznych Eurostatu (§ 2 pkt. 3)). Próba więc zapominania o wytycznych Eurostatu, bądź nieuwzględniania ich przy ocenie zaliczania umów o PPP do długu publicznego, musi budzić zdecydowany sprzeciw.

Podsumowując, należy stwierdzić, iż na skutek szumu medialnego i powtarzanej nieścisłej informacji, wiele samorządów zastanawia się nad rezygnacją z inwestycji w formule PPP. Nic bardziej błędnego. Rozporządzenie z 23 grudnia 2010 roku nie wprowadziło żadnych zmian do istniejących wcześniej regulacji w przedmiotowym zakresie i ciągle, jeśli partner prywatny przyjmie na siebie ryzyko związane z budową oraz co najmniej jedno z następujących ryzyk: popytu i dostępności – zobowiązania z tytułu umów o partnerstwie publiczno – prywatnym nie będą zaliczane do długu sektora finansów publicznych.

Problem zauważył minister gospodarki, który złożył już do ministra finansów wniosek o wydanie interpretacji co do przedmiotowych zapisów rozporządzenia z 23 grudnia 2010 roku, równocześnie wnosząc o inkorporowanie na poziomie ustawy o PPP, zapisu bezpośrednio korespondującego z wytycznymi Eurostatu. Należy wierzyć, że powyższe kroki będą wystarczające dla ostatecznego potwierdzenia jakie umowy o PPP zalicza się do długu publicznego, a co za tym idzie wątpliwości samorządów lokalnych zostaną ostatecznie rozwiane, pozwalając realnie zaistnieć PPP w Polsce.

Tomasz Korczyński jest adwokatem w kancelarii Wierzbowski Eversheds, członkiem Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie. Specjalizuje się w prawie spółek oraz partnerstwie publiczno-prywatnym.

Tomasz Korczyński fot. arch. autora

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?

Kategoria: Trendy gospodarcze
Właśnie dokonuje się duży zwrot w polityce najważniejszych banków centralnych na świecie. Ściśle wiąże się z tym obserwowany wzrost rentowności obligacji rządowych, który rozpoczął się w 2021 r. i nabrał gwałtownego przyspieszenia w tym roku.
Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?