Publiczne inwestycje będą bardziej zielone

05.07.2012
2, 713 mld euro ma wynieść budżet UE na środowisko w perspektywie 2014 - 2020. By skorzystać z tych środków, Polska musi na większą skalę wprowadzić do zamówień publicznych kryteria środowiskowe i ekologiczne. Inaczej czekają nas procesy przed Trybunałem Sprawiedliwości tak, jak ma to miejsce obecnie za opieszałość we wdrażaniu przepisów o odpadach komunalnych – mówi w rozmowie eurodeputowany Bogusław Sonik.

W Europie wybudowano około 500 spalarni odpadów, w Polce jest ich niespełna 50. (CC BY-SA Anna SmoliÅ„ska)


Obserwator Finansowy:  Jak wygląda budżet dla Polski na projekty związane z ochroną środowiska w perspektywie budżetowej 2013-20?

Bogusław Sonik: Prace nad perspektywą nowego budżetu unijnego na lata 2014-2020 nadal trwają. Wydaje się, iż dopiero w roku 2013 będzie wiadomo, jaki osiągnie on kształt i w jaki sposób będą wydatkowane środki. Nie zabraknie jednak na pewno środków na środowisko i innowacyjność. Jednakże cześć państw opowiada się za drastycznym zmniejszeniem wydatków, jak np. Francja, zaś część państw, wśród których jest Polska, za ich zwiększeniem.

KE w czerwcu ubiegłego roku zaproponowała, by wieloletni budżet wynosił na siedem lat 1,025 mld euro środków na zobowiązania, zaś 972,2 miliardów euro w zakresie płatności. Zgodnie zaś z wnioskiem Rozporządzenia PE i Rady ustanawiającego Program działań na rzecz środowiska i klimatu (LIFE) (z 12 grudnia 2011, KOM (2011) 874) przewiduje, że całkowita pula środków finansowych przeznaczona na program LIFE będzie wynosić 3618 mln euro. Z tej kwoty 2713,5 mln euro przydzielono na podprogram działań na rzecz środowiska. Połowa środków przeznaczonych na projekty finansowane poprzez dotacje na działania będzie przydzielona na wspieranie ochrony przyrody i różnorodności biologicznej a 904,5 mln euro na podprogram działań na rzecz klimatu.

Nie wiadomo jednak  w jakiej wysokości będą to środki przeznaczone bezpośrednio dla Polski. Wszystkie decyzje w tym zakresie zapadną najpewniej dopiero w 2013 roku. Przewiduje się jednak, że Polska na lata 2014 – 2020 otrzyma co najmniej 68 mld euro (które otrzymuje teraz), a może nawet  80 mld euro, która to suma jest raczej niemożliwa do osiągnięcia. Najważniejsze jest jednak to, by przyznane środki zostały właściwie wykorzystane, ponieważ możliwe jest, że będzie to ostatni tak wysoki budżet dla Polski.

A co z przyszłorocznym budżetem, który kończy obecną perspektywę finansową? W związku z kryzysem w Europie są poważne problemy z domknięciem go.

Ten projekt budżetu przewiduje płatności w wysokości 138 mld euro, co stanowi wzrost o 6,8proc. w stosunku do zeszłego roku. Projekt budżetu z 25 kwietnia 2012 (SEC(2012)270) zakłada, że środki na zobowiązania związane z działem ochrona środowiska i zarządzania zasobami naturalnymi wyniosą ponad 60 mld euro dla całej Unii (wzrost o 0,6proc. w stosunku do tego roku), z tego środki na płatności zostały zagwarantowane w wysokości prawie 58 mld euro (wzrost o 1,6proc.). Na środowisko i zmiany klimatu gwarantuje się prawie 3,7 mld euro, są to środki gwarantowane w ramach programu LIFE+, jest to instrument wspierający środowisko, a także ochronę przyrody i bioróżnorodności.

Na projekt Marco Polo 2 (tj. system poprawy ekologiczności transportu towarowego) przeznaczono 60 mln euro. Europejska Agencja Środowiska otrzymać ma zaś prawie 36 mln euro. Program GMES ( europejski program monitorowania Ziemi i bezpieczeństwa- red.) otrzyma w przyszłym roku najwięcej pieniędzy w perspektywie budżetowej 2007-2013, bo aż 56 mln euro (projekt był pierwszy raz finansowany w 2011 r. i otrzymał 10 mln euro).

Dla Polski najważniejszym jest, aby ostanie półtora roku przyznanego budżetu efektywnie wydatkować. Przyznane środki dla Polski w ramach PO Infrastruktura i Środowisko na rok 2013 wynoszą łącznie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności ponad  5,370 mld euro. Są to duże pieniądze.

Czy w przyszłej perspektywie Polska będzie zobligowana do stosowania przy zamówieniach publicznych w większym niż do tej pory stopniu kryteriów środowiskowych? Samorządy boją się tzw. zielonych zamówień, bo jedynym uznawanym przez nasze instytucje kontrolne kryterium jest cena zamówienia, a nie efekt ekologiczny…

Polska jak i inne kraje UE są zachęcane do stosowania przy zamówieniach publicznych w przyszłej perspektywie budżetowej kryteriów środowiskowych. Wynika to między innymi z szerszych zamówień krajów członkowskich zgodnie z obowiązkiem przestrzegania przepisów o zrównoważonym rozwoju. Zgodnie bowiem z Celami Unii (art. 3 TUE) działa ona na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest m.in. wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego. Polska jest zobligowana do realizacji programu zrównoważonego rozwoju także na podstawie innych regulacji, takich jak Agenda 21, czy Protokół z Kioto.

Dbanie o ochronę środowiska w Unii jest wyznaczone jako jeden z głównych celów, ponieważ zauważalny jest wpływ strat środowiskowych (w tym utraty bioróżnorodności) na spadek jakości życia na terytorium UE. Stąd postuluje się włączenie rzeczonych kryteriów środowiskowych do rosnącej liczby zamówień publicznych. Ma to na celu włączenie do procedur przetargowych kryteriów lub wymagań środowiskowych oraz rozwiązań minimalizujących negatywny wpływ produktów i usług na środowisko w całym cyklu życia. Zgodnie z dyrektywą 2004/18/WE uwzględnianie kryteriów środowiskowych w procedurach przetargowych ma na celu przyczynianie się do ochrony środowiska oraz promowania zrównoważonego rozwoju, zapewniając jednocześnie możliwość uzyskania przez instytucje zamawiające zamówień o najkorzystniejszej relacji jakości do ceny.

Komisja przygotowała wytyczne dotyczące zielonych zamówień. Polski sektor publiczny nie korzysta jednak z tych dokumentów. Dlaczego?

Faktycznie KE przygotowała zestaw kryteriów środowiskowych (EU GPP Criteria – Guidelines for Members States to set up Action Plans on Green Public Procurement). Kryteria te zostały opracowane dla wybranych, najbardziej nadających się do objęcia nimi grup produktów. W dyrektywie 2004/18/WE i 2004/17/WE wymieniono fakultatywną możliwość określenia w specyfikacji technicznej zamówienia sposobu oddziaływania na środowisko w kategoriach charakterystyki i wymagań w zakresie funkcjonalności (art. 23 dyrektywy 2004/18/WE). Także kwalifikacje wykonawców w odniesieniu do zamówień na roboty budowlane i na usługi oraz wyłącznie we wskazanych przypadkach mogą być oceniane poprzez wskazanie środków zarządzania środowiskiem, które wykonawca będzie mógł zastosować podczas realizacji zamówienia.

Zgodnie z Komunikatem pt. „ Zamówienia publiczne na rzecz poprawy stanu środowiska” (z 16 lipca 2008, COM 400) do 2010 roku 50 proc. wszystkich procedur zamówień publicznych w UE powinny spełniać kryteria zielonych zamówień publicznych. Ustanowione przez KE zalecenia w tym zakresie zgodnie z art. 288 TFUE nie mają jednak mocy wiążącej. Postanowienia dyrektywy 2004/18/WE i 2004/17/WE w zakresie przepisów środowiskowych zostały  implementowane do ustawy z 29 stycznia 2004 – Prawo zamówień publicznych i tym samym Polska wykonała zobowiązania w zakresie wykonania postanowień dyrektywy, która zaś wiąże każde państwo co do rezultatu, który ma być osiągnięty. Państwa mają jednak swobodę w osiągnięciu celu zarówno w zakresie wyboru formy i środków.

Polsce zatem formalnie nic nie grozi za dalsze ignorowanie tych zaleceń?

Jeśli państwo członkowskie uchybi zobowiązaniom wyrażonym w Traktatach, KE może wydać opinię w tym zakresie, a w razie niezastosowania się państwa wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości. Jeśli Trybunał uzna, że doszło do naruszenia prawa, może obciążyć t państwo karą finansową.

10 lipca b.r. w komisji środowiska będzie głosowany pana raport dotyczący gazu łupkowego. Zwolennikami blokady wydobycia tego surowca w Europie są m.in. Francuzi. Jak może wyglądać to głosowanie?

Pierwsza debata nad poprawkami do mojego raportu odbyła się już 21 czerwca  b.r. na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska. Dokument ten faktycznie najostrzej potraktowali: zieloni, komuniści i część socjalistów, a najmocniejsza ze zgłoszonych poprawek postuluje, aby wprowadzić całkowity zakaz dla wydobycia gazu łupkowego w całej Unii Europejskiej. To stanowisko zupełnie przeciwne do postulowanego przeze mnie, w którym podkreślam, że obecnie istniejące w UE regulacje są wystarczające i nie ma potrzeby tworzenia nowych, a jedynie należy zadbać o przestrzeganie już rygorystycznych zasad bezpieczeństwa eksploatacji gazu łupkowego, stosować nowoczesne technologie i najlepsze praktyki.

Jestem gotowy na debatę o zmianach w moim dokumencie, ale są też pewne granice nieprzekraczalne. Są nimi poprawki, które mogłyby doprowadzić do nieopłacalności wydobycia gazu ze złóż niekonwencjonalnych poprzez nałożenie różnych ograniczeń oraz restrykcji. Spodziewam się trudnych negocjacji, ale kompromis jest także możliwy do osiągnięcia.

Komisja Europejska skierowała przeciwko Polsce, Bułgarii, Węgrom i Słowacji wniosek do Trybunału Sprawiedliwości o ukaranie za opóźnienia we wdrażaniu dyrektywy ramowej, która dotyczy odpadów. Komisarz ds. środowiska, Janez Potocznik, domaga się od Polski kary w wysokości 67 314 euro dziennie. Rzeczywiście zasłużyliśmy na to?

Problem opisany w pytaniu dotyczy tak naprawdę dwóch dyrektyw. Pierwsza z nich, z 2006 roku, ma na celu ograniczenie negatywnego wpływu odpadów wydobywczych na środowisko i zdrowie człowieka. Przewiduje ona jednolite normy dla Unii, które mają gwarantować, że odpady będą bezpieczne, zmniejszy się ryzyko wypadków i katastrof ekologicznych, a gdy już do nich dojdzie, wprowadzone będą odpowiednie procedury bezpieczeństwa. Zdaniem Komisji Europejskiej nie cała ta dyrektywa została w Polsce odpowiednio wdrożona. KE nie ukrywa przy tym, że łączy wdrożenie dyrektywy z naszymi planami wydobycia gazu łupkowego.

Druga, to dyrektywa z 1994 roku, która ma na celu ograniczenie produkcji opakowań oraz promowanie opakowań wielokrotnego użytku przyjaznych środowisku. W dyrektywie tej przyjęto także cele dotyczące odzysku i recyklingu opakowań ze szkła, papieru, tektury, metalu, tworzyw sztucznych i drewna, które Polska ma osiągnąć do 2014 roku.

Ministerstwo Środowiska poinformowało Komisję, że niektóre z wymaganych przepisów dotyczące obu opisanych powyżej dyrektyw już obowiązują a pozostałe są w przygotowaniu i będą wkrótce wdrożone do naszego systemu prawnego.

Zatem Polsce uda się osiągnąć wskaźniki składowania i odzysku odpadów komunalnych w wyznaczonym terminie?

Jest jeszcze wiele do zrobienia aby sprostać wytycznym unijnym. Już jesteśmy zobowiązani przepisami prawa UE do osiągania określonych celów m.in. w opakowaniach, bateriach i akumulatorach czy zużytym sprzęcie elektronicznym. Kwestia dyrektyw ramowej o odpadach komunalnych jest jednak znacznie bardziej skomplikowana. Sektor odpadowy  jest w Polsce bardzo zaniedbany. Aż 73 proc. odpadów unieszkodliwianych jest przez ich składowanie. Znowelizowana ustawa o zachowaniu czystości i porządku w gminach jest już wdrażana przez samorządy, jednak konieczna jest jeszcze budowa instalacji do przetwarzania odpadów, stworzenie rynku segregacji dający produkty do dalszego przetworzenia. Konieczne jest zatem wprowadzenie regulacji prawnych, rozbudowa infrastruktury gospodarki odpadami i zorganizowanie rynku ich segregacji.

Proces ten dodatkowo utrudnia obecność szarej strefy na rynku odpadami. Podejmowane są jednak działania walki z tym zjawiskiem, a samorządy zaczynają wykazywać coraz większą aktywność w tym względzie.

Warto położyć pewne zaufanie w zdolnościach gmin, gdyż wraz z nowymi obciążeniami, otrzymują również narzędzia, umożliwiające sprostanie nowym obowiązkom (uprawnienie do pobierania opłaty od mieszkańców, możliwość nakładania kar pieniężnych czy organizowanie przetargów).

Czy powierzenie gminom władztwa nad odpadami komunalnymi daje państwu prawo także do tego, aby przerzucało ono całą odpowiedzialność za lata zaniedbań na rynku odpadów, w tym ewentualne dotkliwe kary unijne, na barki gmin?

Wymagane zmiany są wdrażane a gminy nie są pozostawione samym sobie. Nowe zasady stanowią, że samorząd, który jest odpowiedzialny za dostawę wody, odbieranie i oczyszczanie ścieków, czyli za wszystko to, co służy lokalnej społeczności, powinien być również odpowiedzialny za odebranie i właściwe zagospodarowanie odpadów. Stanowi to oczywiście poszerzenie zakresu odpowiedzialności gmin, sprawia jednak, że gmina uzyskuje wpływ na każdy element gospodarki odpadami komunalnymi. Podobny system działa w innych krajach UE, wyznaczone cele są zatem możliwe do realizacji.

To bardzo optymistyczna opinia zważywszy, że większość budowanych obecnie spalarni w Polsce ma opóźnienia projektowe. Mówi się, że obiekty te nie będą w stanie spełniać wymogów środowiskowych i  fundusze europejskie na ich budowę trzeba będzie Unii oddać…

Sytuacja związana z procedurą podpisywania kontraktów i ponoszenia ryzyka kontraktowego związanego z realizacją projektów nie jest, niestety, korzystna i z pewnością wymaga dopracowania. Spalarnie odpadów komunalnych to zupełnie nowa branża w Polsce, a biorące udział w przetargach rodzime firmy rzadko występują w konsorcjach z dostawcami technologii. Często bywa, że wiodący europejscy producenci odpowiednich instalacji wymieniani są w przetargach jako podwykonawcy, kiedy wykonawca z Polski bierze na siebie całe ryzyko.

To jedyny problem?

Dochodzi do tego problem niedostatecznego lub niejasnego przygotowania materiałów przetargowych, co dodatkowo stwarza nieuzasadnione ryzyko, które musi zostać wkalkulowane w cenę. Powinno się również odejść od procedury jednoetapowych przetargów i nie oczekiwać od wykonawcy, że sam rozwiąże wszystkie problemy. Podpisane kontraktu powinien poprzedzić etap negocjacji. Prawdopodobnie również z racji tych niejasności i niedomówień, warunki stawiane firmom wyspecjalizowanym w sektorze budowy spalarni odpadów, mogą wydawać się niekiedy wręcz nierozsądne…

A jak pan ocenia inwestycje w Polsce na tle reszty Europy?

W Europie wybudowano około 500 spalarni odpadów. W Polce jest ich niespełna 50. Tym, co utrudnia i opóźnia zarówno budowę nowych spalarni jak i osiągnięcie wydajności porównywalnej z innymi krajami UE, jest również niekorzystny wskaźnik nakładów inwestycyjnych na wykonanie takich zakładów. W Europie wynosi on od 400 do 600 euro na tonę rocznej wydajności spalania, w składanych w Polsce ofertach zaczyna się on od 800 euro a niekiedy przekracza nawet 1000 euro. Osiągnięcie zadowalającego poziomu tego sposobu utylizacji odpadów będzie wiązać się więc nie tylko z budową nowych zakładów, ale również zwiększaniem ich wydajności.

Zatem zagrożenie utraty przez Polskę unijnego dofinansowania do spalarni jest realne?

Patrząc na perspektywy związane z funduszami unijnymi, nie należy się spodziewać, aby wcześniej rozważane projekty spalarni, które w obecnym budżecie UE nie weszły w fazę przetargową, doczekały się dofinansowania w kolejnym unijnym budżecie na lata 2014-2020.

W kwestii zaś ewentualnego zwrotu funduszy unijnych – należy dbać o dotrzymanie wszelkich wymaganych formalności. Bieżącym przykładem może być dofinansowanie budowy krakowskiej spalarni w Mogile. KE zatwierdził projekt inwestycji a dotacja unijna ma pokryć 60 proc. kosztów budowy. Teraz miasto musi jak najszybciej zdobyć pozwolenie na budowę, aby środki te nie przepadły.

Jak ocenia pan wykorzystanie przez Polskę środków z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko ? To kwota sięgająca 37,7 mld euro (w tym 28 mld euro to dotacje). W których obszarach jesteśmy zaawansowani z projektami a gdzie są opóźnienia?

Zgadza się, kwota dofinansowania jest znacząca. Wynosi ona dla Polski w latach 2007 – 2013 aż 28,34 mld euro w ramach dotacji. W opisie PO Infrastruktura i Środowisko zaakceptowanego przez Komisję Europejską decyzją z 21 grudnia 2011 r. wskazywano na zagrożenia dla realizacji programu, takie jak ograniczone możliwości wykorzystania dostępnych środków finansowych ze względu na trudności pozyskania odpowiednich wykonawców dla realizacji projektowanych inwestycji.

Wynika to m.in. stąd, iż istnieje deficyt wykonawców na rynku, firmy polskie są przeciążone dużą ilością przetargów i realizowanych kontraktów. Wskazano także na zagrożenia budżetowe zarówno na szczeblu centralnym, jak i krajowym, które mogą skutkować brakiem środków na współfinansowanie projektów. Stąd mogłoby się między innymi wydawać, iż środki będą źle wydatkowane i pozostaną niewykorzystane.

Czy rząd wyciągnął z tej reprymendy udzielonej nam przez Komisję wnioski i wdrożył „program ratunkowy” dla tych funduszy?

Przyjęto szereg programów naprawczych zwiększających absorpcję funduszy strukturalnych oraz działań instytucjonalnych i prawnych celem poprawy wykorzystania środków. Podjęte działania przyczyniły się do podniesienia wydatkowania środków i jak wynika z raportu rocznego na rok 2011 w sierpniu, podniesiono poziom dofinansowania w VII priorytecie Transport przyjazny środowisku, a w grudniu dodane zostały środki z krajowej rezerwy wykonania i dostosowania technicznego o łącznej wysokości ponad 424,3 mln euro.

Do końca 2011 roku łączna kwota dofinansowania ze środków unijnych wynosiła 19,6 mld euro, co stanowiło 69 proc. alokacji. To wzrost o 18 punktów procentowych w porównaniu z rokiem 2010.

Co więcej, zgodnie ze stanem na czerwiec 2012 r. w programie podpisanych było 1724 umowy o łącznej alokacji 73 proc. Jest to łączna wartość inwestycji w wysokości 167,5 mld zł, w tym 86,6 mld zł to środki unijne. Nadto, w sektorze środowisko rozdysponowano aż 86 proc. środków.

Do końca 2011 roku Instytucja Certyfikująca przekazała do Komisji Europejskiej Poświadczenia i deklaracje wydatków oraz wnioski o płatność na kwotę wydatków kwalifikowanych wynoszących 7,9 mld euro oraz kwotę wnioskowaną w wysokości 6,3 mld euro (22 proc. alokacji dla programu), a zawnioskowała o dalsza kwotę 3,7 mld euro, co stanowi znaczący udział w łącznie wnioskowanych kwotach do KE.

Kto i a co najlepiej wydawał w tej perspektywie pieniądze na środowisko?

Środki są najlepiej rozdysponowane w sektorach szkolnictwa wyższego (92 proc.), środowiska (86  proc.), kultury (86 proc.) oraz zdrowia (80 proc.), zaś w transporcie i energetyce rozdysponowane są na poziomie 70 proc. Należy więc wnosić, iż środki są dobrze rozdysponowywane.

Z odpowiedzią na pytanie o zwroty pieniędzy należy zatem zaczekać do końca realizacji projektu, a przynajmniej na ostatnie miesiące realizacji. Najtrudniejsze z pewnością będzie pełne rozdysponowanie środków w największym sektorze tj. transportu, gdzie kwota przewidzianych środków jest najwyższa, zaś alokacja plasuje się na niższych punktach procentowych w porównaniu z innymi sektorami.

Rozmawiała: Katarzyna Bartman

Bogusław Sonik jest eurodeputowanym z Komisji Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia  Publicznego i  Bezpieczeństwa Żywności w Parlamencie Europejskim.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły