(CC BY Dan4th)
Spośród wszystkich ocenionych 66 państw Polska znalazła się na 30 pozycji w kategorii rozwiązywania sporów regulowanych w prawie cywilnym. To odlegle miejsce, to efekt długotrwałości postępowań – 50 pozycja i anarchii w kategorii egzekwowania orzeczeń sądowych – 53 pozycja. Dane wyznaczające miejsce Polski w świecie sprawiedliwości zawiera Rule of law index – 2011.
Jest to druga edycja opracowania przygotowywanego przez działającą od 2006 roku The World Justice Project, organizację pozarządową z misją wykorzeniania biedy, tępienia przemocy, korupcji, pandemii oraz wszelkich innych zagrożeń dla społeczeństwa obywatelskiego. Stworzył ją William H. Neuken, długoletni radca generalny Microsoftu, odpowiedzialny w koncernie za wszelkie kwestie prawne, relacje z rządem, a także za działalność charytatywną. Światowy indeks rządów prawa w 2011 roku powstał dzięki środkom przekazanym przez fundacje rodziny Neuken oraz Melindy i Billa Gatesów, firmę LexisNexis, a także dziesiątki innych donatorów o najwyższej klasie rozpoznawalności.
Ranking zbudowany został w oparciu o oceny ponad 400 zmiennych w dziewięciu kategoriach dokonane na podstawie odpowiedzi 1000 respondentów w każdym z 66 krajów (edycja 2012 ma obejmować już 100 państw). W Polsce ankietowano mieszkańców Warszawy, Łodzi i Krakowa. Drugie źródło danych stanowili prawnicy-praktycy i prawnicy akademiccy, którzy wypełniali „kwestionariusz kwalifikowanego respondenta”. Główne badania przeprowadzone zostały w II kwartale 2011 roku. Walorem badania jest jednak przede wszystkim ocena z perspektywy zwykłych obywateli.
W Polsce ocena ta rozmija się z dobrym samopoczuciem administracji rządowej i sądowniczej, która woli nie zauważać narastającego gniewu i sprzeciwu wobec lekceważenia elementarnych potrzeb społecznych dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Problem narasta, a gildie prawnicze milczą. Podobnie jak autorytety, które powinny grzmieć, a tego nie robią. Sędziowie, zwłaszcza ci młodsi, którzy w ogóle jeszcze nie powinni być sędziami, jeżeli dostrzegają jakiś problem, to jedynie związany z ich wynagrodzeniami.
Statystyki z sali krzywych luster
Ministerstwo Sprawiedliwości gromadzi dane i zestawia statystyki, a część nawet publikuje. Ich odcyfrowywanie jest jednak sztuką nie lada. Trudna do odparcia jest myśl, że tak ma być. Naczelnik Wydziału Statystyki, Marlena Gilewicz, indagowana na tę przykrą okoliczność odwołuje się do resortowego zarządzenia wyznaczającego zakres oraz statystyczne narzędzia prezentowania danych. Do opinii, że należałoby zastanowić się nad zmianą zarządzenia nie odnosi się, ale radzi próbować przekonać do tego ministra. Niniejszym to czynimy.
Według tych statystyk w sądach rejonowych rozpatrywano w 2010 roku ponad 125 tys. tzw. procesowych spraw cywilnych, a w sądach okręgowych na etapie I instancji – ok. 107 tys. takich spraw. Sprawność przedstawiana jest w czasie upływającym od dnia pierwszej rejestracji sprawy w sądzie do uprawomocnienia się orzeczenia w tejże I instancji. W sądach rejonowych czas ten nie przekraczał 3 miesięcy w 30 proc. spraw, trwał 3-6 miesięcy w 28,4 proc. spraw, 6 – 12 miesięcy w 22,8 proc. spraw. Ponad rok rozpatrywanych było w I instancji 18 proc. spraw, w tym 3 do 5 lat potrzeba było do uprawomocnienia się orzeczeń wydanych w 2,9 tys. sprawach, a 5-8 lat w 518 sprawach. W 329 sprawach strony czekały na wyrok ponad 8 lat. W sądach okręgowych było podobnie, a nawet nieco lepiej. Dłużej niż rok trzeba było czekać na orzeczenie w 15 proc. spraw cywilnych, a ponad 8 lat trwały postępowania w I instancji „tylko” w 165 sprawach.
Zgodnie jeszcze z sowieckim kanonem – wedle którego jedynym pracodawcą w państwach socjalistycznych i komunistycznych może być państwo, które jednocześnie pełni w gospodarce funkcje regulatora, mediatora i sędziego – w Polsce sprawy gospodarcze wydzielone są w odrębnej grupie.
W 2010 r. w sądach rejonowych rozpatrywano 25,3 tys. spraw gospodarczych, w tym do jednego roku trwały postępowania w 82,3 proc. spraw. Trzy do pięciu lat procedowano w rejonach w 163 sprawach gospodarczych, od 5 do 8 lat w 54 sprawach i ponad 8 lat w 16 sprawach. W sądach okręgowych rozpatrywano prawie 5,7 tys. spraw, przy czym w przypadku 77,1 proc. z nich orzeczenia zapadały najdłużej w ciągu jednego roku. Spraw ciągnących się od 3 do 5 lat odnotowano 128, 5 do 8 lat – 57, a ponad 8 lat – 26.
Sytuacja systematycznie się pogarsza. W 2010 roku w rejestrach było 12,9 mln spraw sądowych wszystkich kategorii (karne, cywilne, rodzinne itd.). Największą grupę stanowią sprawy z rodzaju: księgi wieczyste i Krajowy Rejestr Sądowy (razem ok. 3,7 mln). Tzw. pozostałość z poprzedniego 2009 roku wyniosła 1,6 mln spraw. Zatem razem do załatwienia było ich wówczas 14,5 mln. W 2010 roku w sposób merytoryczny lub formalny załatwionych zostało 12,8 mln spraw, a więc ogon spraw pozostałych do rozpatrzenia wydłużył się w porównaniu z rokiem poprzednim o 100 tys. – do 1,7 mln spraw. Ta ostatnia liczba pokazuje ile spraw załatwianych jest obecnie w sądach dłużej niż cały rok.
Co chcemy wiedzieć
Tego rodzaju dane usypiają czujność i osłabiają ostrze krytyki, ponieważ sugerują, że nie jest tak źle. Takie oceny są z gruntu błędne. Pod względem dostępu do sprawiedliwości rozumianego jako sprawność sądowa jest w Polsce gorzej niż źle. Słuszniej jest wierzyć ocenom Rule of Law Index 2011 niż statystykom Ministerstwa Sprawiedliwości.
Sprawy średniego, dużego i wielkiego kalibru toczą się z reguły do wyczerpania możliwości odwołania się do wyższej instancji. Rzeczywisty obraz mizerii uzyskalibyśmy gdyby Ministerstwo Sprawiedliwości raczyło pokazać czas trwania postępowań liczony od momentu rejestracji pozwu do dnia ostatecznego rozwiązania sprawy na drodze prawnej, tj. do momentu uprawomocnienia się orzeczenia II instancji (kasacje to tak wyjątkowy instrument, że szkoda pieniędzy na włączanie ich do tego rodzaju statystyk). Wzorem amerykańskim prezentowanym w dorocznym, opracowaniu pt.: Judicial Business of the United States można też np. obliczać medianę okresów upływających między poszczególnymi etapami postępowań. Możliwych zmian na lepsze i usprawnień jest oczywiście znacznie więcej, ale o tym doskonale wiadomo w samym Ministerstwie Sprawiedliwości.
W Polsce utarła się fatalna praktyka wyznaczania kolejnych terminów rozpraw w odstępach kilkumiesięcznych, a nawet dłuższych niż pół roku. Negatywne konsekwencje są olbrzymie. Najbardziej istotna to zmniejszenie prawdopodobieństwa wydania prawidłowego orzeczenia wobec faktu, że skład sędziowski gubi mnóstwo bardziej ulotnych informacji i wrażeń przez tak długi czas między rozprawami.
W USA, w sądach federalnych na szczeblu dystryktów rozpatrywano w roku sprawozdawczym 2010 prawie 3200 spraw cywilnych zakończonych orzeczeniem. W 900 sprawach postępowanie przed sądem zakończyło się przed upływem jednego dnia. Od 10 do 19 dni toczyły się zmagania procesowe w 164 sprawach, a 20 dni i dłużej sąd biedził się z wydaniem orzeczenia w 15 sprawach.
Czemu służy dobre prawo i sprawne sądy
W świecie od 50 lat toczy się intensywna dyskusja wokół efektywności prawa. Jej pokłosiem jest powstanie teorii kosztów transakcyjnych. Twórca tej teorii Ronald Coase jest laureatem nagrody Nobla, ale ten akurat noblista dużej rozpoznawalności w Polsce nie uzyskał. W „zwulgaryzowanym” na publicystyczne potrzeby ujęciu słynny teoremat Coase’a sprowadza się do konstatacji, że bardzo dobrze na optymalną alokację zasobów wpływa dobre zdefiniowanie praw własności oraz skuteczność władzy państwowej w egzekwowaniu zawartych umów.
Z tego wynika, że im lepsze prawo i sprawniejsze sądy, tym lepsza gospodarka, a im efektywniejsza gospodarka, tym większe bogactwo. Nawet jeśli Polacy nie są tego świadomi, to pieklą się na polski wymiar sprawiedliwości, bo są przez to biedniejsi.
Nie dla wszystkich związek przyczynowo-skutkowy między jakością prawa i jego egzekucją a powodzeniem gospodarczym jest w pełni zrozumiały. Tu przychodzi w sukurs prof. ekonomii i prawa w Uniwersytecie Emory Paul H. Rubin i jego praca pt. Why Was the Common Law Efficient. Paul Rubin wyjaśnia, że jeśli prawo własności nie jest skutecznie chronione, to ludzie mniej inwestują ponieważ zwroty z inwestycji stają się niepewne. Gdy prawo nie działa należycie, część społeczeństwa skupia się na żerowaniu na cudzym. Może to być złodziejstwo, może być korupcja urzędnicza.
Złoczyńcy i nie mniej szkodliwi „cwaniacy” tworzą nieproduktywną część społeczeństwa, która jest tym większa im gorsze prawo oraz sądy. Mniej tym samym liczni wytwórcy poświęcają wtedy czas i zasoby na ochronę przed złodziejami i skorumpowanymi poborcami podatkowymi. Wreszcie kwestia ekonomicznego wyboru. Marne prawo oraz złe i powolne sądy są przyczyną malejącej produktywności – gdy ryzyka narastają lepiej jest zamienić kapitał na coś co łatwo przenieść, schować i sprzedać. Tym czymś może być złoto. Gdy prawo działa źle lepiej jest zakopać kruszec pod sobie tylko znanym krzakiem, niż obracać pieniędzmi jak gdyby nigdy nic i inwestować kapitał np. w budowę mieszkań na wynajem. Potencjał osłabiany z tylu stron nie jest w tym stanie wytworzyć odpowiedniego bogactwa i to jest materialny koszt niedobrego prawa i kulejących sądów. Na nieszczęście jest to koszt niewidoczny gołym okiem, a zatem nieuświadamiany przez ogół społeczeństw.
Nie wynaleziono jeszcze metody obliczania pełnego spektrum kosztów rozwiązywania sporów oraz skutków długich postępowań sądowych. Stosunkowo łatwo jest natomiast ocenić wydatki publiczne. Ministerstwo Sprawiedliwości ma do wydania w 2011 roku na swe cele 9,8 mld zł, czyli ok. 250 zł na statystycznego Polaka. Licząc po litościwym kursie 2,5 zł za 1 dolara wychodzi, że na dochodzenie prawa i sprawiedliwości przeznacza się dziś w Polsce ok. 100 dolarów na mieszkańca.
Przeliczenie na walutę amerykańską ma sens. Sędziwy już bardzo profesor prawa i ekonomii Gordon Tullock podał w pracy z 1997 roku The Case Against the Common Law, że w 1983 roku wydatki w sprawach cywilnych i kryminalnych wyniosły w 1983 roku na poziomie federalnym, stanowym I lokalnym w USA ok. 40 mld dolarów, czyli ok. 170 ówczesnych, albo od 372 do 705 (w zależności od sposobu pomiaru) dzisiejszych dolarów per capita. W 1983 roku wydatki na sądownictwo stanowiły 3 proc. ogółu wydatków rządu USA. W 2011 w Polsce wydatki na sądy powszechne (niecałe 6 mld zł) stanowiły 1,9 proc. wydatków budżetowych.
Dane te mają jedynie cel ilustracyjny. W Stanach Zjednoczonych obowiązuje common law (prawo zwyczajowe), w którym sąd nie tylko orzeka na podstawie ustaw, ale także stanowi prawo poprzez tworzenie precedensów. W Polsce mamy system kontynentalny, w którym prawo stanowi państwo, a sędziowie je stosują i co najwyżej interpretują. Różnice te mają daleko idące konsekwencje. Jedną z nich jest szeroko stosowana w praktyce amerykańskiej instytucja porozumienia np. w formie ugody na drodze poza- lub przedsądowej.
Paul H. Rubin jest jednym z tych, którzy twierdzą, że osoby w sporze będą się sądzić za każdym razem, gdy istniejące reguły (przepisy prawne) są niewydolne. Przystępniej można to ująć w twierdzeniu, że sądy stawałyby się coraz mniej potrzebne, gdyby prawo było jaśniejsze, bardziej zrozumiałe, przejrzyste, czytelniejsze, celniejsze itd.
Jednak Gordon Tullock wraz z dwoma profesorami ze słynnego University of Chicago (John P. Gould The Economics of Legal Conflicts i William M. Landes An Economic Analysis of the Courts) są zdania, że strony sporów dążą do pozasądowego dochodzenia do porozumienia niezależnie od „jakości” prawa. Trójka ta uważa, że kluczem wyboru są pieniądze. Do sądu idzie się lub nie idzie nie na podstawie oceny skuteczności prawa. Prawo może być skuteczne lub nieskuteczne. Głównym kryterium jest wyboru drogi sądowej jest bowiem porównanie kosztów. Jeśli spodziewane koszty rezygnacji z pozwu są wyższe od kosztów prowadzenia sporu w sądzie, powód pójdzie do sądu. Jeśli będą niższe zrezygnuje z sądowej usługi.
Mniej tu ważne, która z tych szkół ma rację. Teza jest taka, że warto w Polsce sięgnąć do nauk z zakresu ekonomii prawa, które wydały w ciągu paru ostatnich dekad już trzech noblistów. Zło w polskim systemie formalnej sprawiedliwości zaczyna się od obszerności, zagmatwania, skandalicznego poziomu językowego i niskiej merytorycznej jakości już obowiązującego, a zwłaszcza stanowionego taśmowo nowego prawa. Zasadnicza poprawa w tej dziedzinie byłaby skuteczniejszą dźwignią rozwojową niż wszystkie razem wzięte miliardy euro płynące do nas z Unii Europejskiej licząc od początku wieku przez następnych kilkadziesiąt lat. Zdyscyplinowanie działalności sądów np. poprzez ustanowienie zasad wymuszających wydawanie 99 proc. orzeczeń w I i następnie w drugiej instancji w okresach nie dłuższych niż jeden rok działałoby z kolei jak podwójna turbosprężarka w samochodzie o 12-cylindrowym silniku.
Nie trzeba na to kroci. Kto uważa inaczej niech się odezwie. Wystarczyłoby wydawać na te dwa cele (lepsze prawo w wyniku stopniowego przeglądu i kodyfikacji oraz sprawniejsze sądy) po 1-2 miliardy złotych dodatkowo rocznie przez najbliższe kilkanaście lat, bo gdyby zacząć od dziś zadowolenie przyszłoby niestety dopiero gdzieś koło 2025 roku. Chciałoby się dożyć.
Autor jest publicystą ekonomicznym, wieloletnim szefem redakcji serwisów ekonomicznych PAP. Publikuje w internetowym Studiu Opinii.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
