Zadłużenie rośnie, politycy zmieniają budżetowe reguły

Do przekroczenia budżetowego progu ostrożnościowego 55 proc. dzieli nas margines. Przekroczenie zmuszałoby rząd do podjęcia gwałtownych restrykcji budżetowych i to w roku wyborczym. Dlatego Ministerstwo Finansów chce dokonać zawczasu zmiany w ustawie o finansach publicznych. Bez reform strukturalnych jednak się nie obejdzie.
Zadłużenie rośnie, politycy zmieniają budżetowe reguły

(CC By Images of money)

W ubiegłym roku państwowy dług publiczny wzrósł zaledwie o 25,1 mld zł, czyli o 3,1 proc. Tymczasem nominalny PKB wzrósł w 2012 roku o 4,4 proc., dzięki czemu poziom zadłużenia względem PKB spadł z 53,4 do 52,7 proc. W tym roku jednak nominalny wzrost PKB będzie znacznie wolniejszy na skutek zarówno spowolnienia gospodarczego, jak i szybszego spadku inflacji. W pierwszym kwartale nominalny wzrost PKB (w stosunku do I kwartału 2012) wyniósł niespełna 2,1 proc.

Czy dług przekroczy 55 proc?

Realna dynamika wyniosła (I kwartał w stosunku do I kwartału) 0,4 proc., zaś wzrost cen 1,7 proc. Szacuję, że PKB w cenach bieżących wyniesie w roku bieżącym pomiędzy 1617 mld zł, a 1640 mld zł.

Rząd prognozuje, że PKB w cenach bieżących wyniesie w 2013 roku 1642,9 mld. Prognoza ta nie jest nierealna, ale wydaje się nadmiernie optymistyczna. Prawdopodobnie w II kwartale niższa była niż w kwartale I zarówno dynamika realnego wzrostu, jak inflacja. Druga połowa roku jest niewiadomą, ale wydaje się, że PKB w cenach bieżących bliższy będzie poziomu 1630 mld zł niż 1640 mld zł.

(infografika D.Gąszczyk/CC BY-SA ThisParticularGreg)

(infografika D.Gąszczyk/CC BY-SA ThisParticularGreg)

Minister finansów utrzymuje, że nie istnieje ryzyko przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego – progu 55 proc. PKB ani w obecnym, ani w przyszłym roku. Ale ogłoszone przed paru dniami wyniki państwowego długu publicznego (PDP) po pierwszym kwartale br. są niepokojące. Po I kwartale dług PDP wynosi 869,9 mld zł. W ciągu trzech pierwszych miesięcy roku wzrósł on o 3,5 proc. to znaczy o 29,5 mld zł – więcej niż przez cały ubiegły rok. Wzrost zadłużenia dotyczy wyłącznie sektora rządowego. Zadłużenie sektora samorządowego i sektora ubezpieczeń społecznych zmniejszyło się, w sumie o 1,8 mld zł.

Trudno powiedzieć, czy trend ten utrzyma się do końca roku. Wzrost bezrobocia i niska dynamika wynagrodzeń będą miały wpływ na niższe wpływy Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

GUS i Ministerstwo Finansów podają poziom zadłużenia w stosunku do PKB za cały rok. Poziom bieżący (po I kwartale) możemy obliczyć, jeżeli oszacujemy wielkość PKB po I kwartale w cenach bieżących, w przeliczeniu na cały rok.

Jeżeli przyjmiemy, że wzrost nominalny w całym roku wyniesie 2,1 proc., to po I kwartale hipotetyczny PKB w cenach bieżących wyniósł 1603,5 mld zł. Jeżeli za podstawę obliczeń przyjmiemy PKB za ostatnie cztery kwartały (II, III i IV 2012 i I 2013), uzyskamy wynik niemal identyczny – 1603 mld zł.

A zatem dług PDP w stosunku do PKB w cenach bieżących wynosi 54,3 proc. (869,9/1603).

W zależności od scenariusza wzrostu nominalnego PKB, do przekroczenia progu 55 proc. dzieli nas margines od 19,8 mld zł do 33,7 mld zł.

Wiele będzie zależało od tego, jak ukształtuje się kurs złotego, wobec walut, w jakich nominowany jest dług zagraniczny. Zadłużenie zagraniczne PDP na koniec I kwartału wynosiło 460,7 mld zł.  Od 29 marca do 12 czerwca br. złoty zyskał w stosunku do dolara 1,8 proc. i stracił wobec euro 1,6 proc. Zmiana kursu miała więc w przybliżeniu neutralne znaczenie dla długu. Jeżeli jednak złoty straci do końca roku ponad 5 proc. wobec koszyka walut, przekroczenie progu 55 proc. stanie się prawdopodobne. Z drugiej strony osłabienie złotego może przyspieszyć inflację, a także realny wzrost PKB. Złoty może się też umocnić, dając rządowi pewien margines swobody, ale tłumiąc nominalny wzrost PKB.

Konsekwencje bardziej polityczne

Przekroczenie progu 55 proc. w tym roku nie jest przesądzone, ale przy niekorzystnych scenariuszach niewykluczone. Z punktu widzenia stabilności finansów państwa nie ma to większego znaczenia, gdyż polski dług wciąż jest niższy, niż średni w Unii Europejskiej, a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (tzn dług liczony według metodologii ESA 95) zaledwie zbliży się do poziomu 60 proc.  Gdyby okazało się, że dług PDP przekroczył poziom 55 proc., rząd  musiałby przedstawić projekt budżetu na rok 2015 bez deficytu lub z deficytem na tyle małym, że zapewniałby obniżenie poziomu długu w końcu 2015 roku.

Sformułowanie takie pozostawia mimo wszystko ministrowi finansów duże pole manewru. Ustawa budżetowa określa tylko część dochodów i wydatków sektora finansów publicznych. Wyznaczona przez ustawę granica deficytu różni cię znacznie od wyniku sektora finansów publicznych. Ustawa nie narzuca automatycznej korekty budżetu w trakcie roku, gdy okazuje się, że rzeczywisty rozwój sytuacji nie pokrywa się z prognozowanymi parametrami makroekonomicznymi. Rząd w projekcie ustawy budżetowej może zatem zawyżyć wzrost i inflację. Oczywiście poniesie tego konsekwencje w kolejnym roku, gdy ponownie będzie musiał przedstawiać projekt budżetu, poddany rygorom ostrożnościowym.

Trudniejsze dla rządu są inne wymogi ustawy o finansach publicznych. Jeżeli dług PDP przekroczy w tym roku 55 proc., w ustawie budżetowej na rok 2015 rząd będzie musiał zapisać następujące postanowienia:

– brak wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej;

– waloryzacja rent i emerytur zostaje dokonana wyłącznie na podstawie formuły cenowej (nie może przekroczyć  wzrostu CPI za poprzedni rok);

– zakaz udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa z wyjątkiem rat kredytów i pożyczek udzielonych w latach poprzednich,

– wydatki instytucji państwa, niezależnych od rządu (np. Kancelarii Prezydenta, Sejmu, Senatu, itd.) rosną w tempie nie wyższym niż w administracji rządowej,

– ograniczona zostaje dotacja do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych;

– ograniczone zostają inwestycje, finansowane ze środków publicznych.

Ponadto rząd musi wówczas przedstawić Sejmowi program sanacyjny, pokazujący sposób powrotu do długu niższego niż 55 proc. PKB. Zrównoważone też muszą być budżety samorządów: wydatki określone w uchwale budżetowej na kolejny rok mogą być wyższe niż dochody jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań finansowanych ze środków europejskich.

Od przyjęcia ustawy o finansach publicznych, zawierającej reguły ostrożnościowe, ani razu PDP nie przekroczył drugiego progu, aczkolwiek w roku 2011 niewiele brakowało, a sytuację uratowało wzmocnienie złotego pod koniec roku oraz wypchnięcie dużej części długu poza sektor finansów publicznych. Gdyby stan finansów publicznych nie był przedmiotem politycznych rozgrywek, przekroczenie drugiego progu ostrożnościowego byłoby dobrą okazją do wprowadzenia głębszych korekt stabilizujących finanse w dłuższym okresie.

W obecnych warunkach informacja o przekroczeniu granicy 55 proc. długu PDP byłaby dla rządu polityczną katastrofą. Oficjalne dane dotyczące długu i relacji wobec PKB zostałyby podane przez Główny Urząd Statystyczny w maju 2014 roku, kilka tygodni przed wyborami do Parlamentu Europejskiego i stałyby się pretekstem do ataku opozycji na politykę gospodarczą rządu. Z tego powodu minister finansów będzie się starał utrzymać dług poniżej poziomu 55 proc., stosując metody podobne jak w roku 2011 lub sięgając do nowych sposobów.

Jak uniknąć II progu

Czego mogą dotyczyć działania ministra finansów? Mogą one objąć:

Po pierwsze – Fundusz Rezerwy Demograficznej. Już w końcu maja została podjęta decyzja o przekazaniu 2,5 mld zł z Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD) „na uzupełnienie niedoboru funduszu emerytalnego wynikającego z przyczyn demograficznych”. W projekcie uchwały rządu w tej sprawie stwierdza się: „Zgodnie z bieżącymi szacunkami stan FRD na koniec 2013 r. powinien wynieść 17,7 mld zł, co oznacza, iż pomimo wykorzystania części środków FRD do zasilenia funduszu emerytalnego, stan funduszu w ciągu 2013 r. wzrośnie o ok. 1,3 mld zł”. Być może kolejną decyzję o wykorzystaniu środków z FDR rząd podejmie jeszcze w tym roku, obniżając PDP o kilka miliardów złotych.

Po drugie – prywatyzacja. Istotne znaczenie dla obniżenia długu lub zahamowania jego wzrostu może mieć prywatyzacja. Do 30 kwietnia dochody z prywatyzacji wyniosły niespełna 1,9 mld zł. W „Kierunkach Prywatyzacji” na rok 2013 szacowano, że przychody z prywatyzacji wyniosą 5 mld zł i kolejne 5 mld zł z dywidend. Plany są znacznie skromniejsze niż wyniki poprzednich lat (w ubiegłym roku przychody z prywatyzacji wyniosły 9,2 mld zł, w 2011 roku 13,1 mld zł, zaś w 2010 aż 22 mld zł). Ministerstwo Skarbu Państwa dysponuje akcjami spółek giełdowych o wartości (według aktualnej wyceny) znacznie ponad 100 mld zł. Pozbycie się kilku procent akcji może ustabilizować w drugiej połowie roku państwowy dług publicznych.

Po trzecie – finansowanie wydatków poza budżetem poprzez fundusze Banku Gospodarstwa Krajowego.

Na zmniejszenie PDP wpłyną także zapowiadane przez rząd zmiany w OFE. Jak wynika z zapowiedzi premiera i ministra skarbu rząd zamierza wprowadzić „dobrowolność” członkostwa w OFE, choć nie wiadomo w jakiej formie i czy zostanie to efektywnie przeprowadzone w roku bieżącym. Przy odpowiedniej propagandzie, a także zróżnicowaniu państwowych gwarancji dla emerytur z OFE i ZUS, operacja taka prowadzić może do masowego przenoszenia rachunków, co rzecz jasna oznaczałoby na krótką metę obniżenie poziomu państwowego długu publicznego.

W najbliższych tygodniach rząd zapewne przedstawi propozycję nowelizacji tegorocznego budżetu. Jeśli zaproponuje powiększenie deficytu, PDP znajdzie się na granicy 55 proc., chyba że jednocześnie podjęte zostaną działania, które go ograniczą.

Pierwsza reguła groźniejsza od drugiej?

Byłoby dobrze, gdyby w dyskusji o stanie finansów publicznych można było abstrahować od polityki. Ale postulat ten w naszych warunkach jest nierealny. To jeden z powodów, dla których rząd zamierza w najbliższych miesiącach znowelizować ustawę o finansach publicznych, wprowadzając regułę wydatkową, a jednocześnie likwidując pierwszy próg ostrożnościowy – 50 proc. PKB.

Koncepcja ta wywołała wśród ekonomistów dyskusję. Pojawiły się głosy, że właśnie likwidacja pierwszego progu jest celem rzeczywistym nowelizacji, zaś reguła wydatkowa tylko celem ubocznym. Tego rodzaju interpretacja wydaje się uproszczeniem. Wprowadzenie reguły wydatkowej byłoby realizacją propozycji Komisji Europejskiej, która 29 maja, oceniając stan finansów Polski zalecała: „Nadać bardziej wiążący charakter instytucjonalnym ramom finansów publicznych i zwiększyć ich przejrzystość, w tym poprzez szybkie przyjęcie stałej reguły wydatkowej mającej zastosowanie do budżetu sektora instytucji rządowych i samorządowych”.

Państwowy dług publiczny przekroczył poziom 50 proc. PKB już w roku 2010. Pierwsza reguła ostrożnościowa jest dość łagodna i nie jest w stanie zapobiec dalszemu narastaniu zadłużenia. Wymaga, by to na kolejny rok Rada Ministrów uchwalała projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa nie była wyższa niż relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa z roku bieżącego, przewidziany w ustawie budżetowej. Reguła ta, którą dotychczas mało kto się przejmował, może jednak utrudnić nowelizację tegorocznego budżetu.

Ustawa budżetowa na rok 2012 przewidywała dochody budżetu państwa na poziomie 293,8 mld zł, zaś deficyt 35 mld zł (relacja deficytu do dochodów 0,1191), zaś ustawa na 2013 odpowiednio 299,4 mld zł  i 35,565 mld zł (relacja 0,1188). Nowelizacja (o ile do niej dojdzie) będzie zapewne zakładała niższe o 20-30 mld zł dochody i odpowiednio wyższy deficyt. Byłoby to złamaniem pierwszej reguły ostrożnościowej. Problemu tego rząd nie miał przy nowelizacji budżetu w roku 2009, gdyż wówczas, dług PDP był niższy niż 50 proc.

Jest więc prawdopodobne, że rząd przygotowuje szybką nowelizację ustawy o finansach publicznych po to, by ma usunąć ten kłopot, który zapewne wykorzystałaby opozycja. Z drugiej jednak strony trzeba podkreślić, że pierwsza reguła ostrożnościowa jest słabym hamulcem wzrostu długu. W ustawie budżetowej zapisane dochody są tylko prognozą. Pierwsza reguła ostrożnościowa nie przewiduje żadnej sankcji za niezrealizowanie zaplanowanych w budżecie dochodów. Rząd nowelizując tegoroczny budżet mógłby, nie łamiąc litery prawa (lecz wykraczając poza zdrowy rozsądek) zapisać zwiększone, a nie zmniejszone dochody i proporcjonalnie do tego wyższy deficyt budżetowy. Zachowana byłaby wówczas reguła ostrożnościowa, choć jej fikcyjność stałaby się oczywista, gdyż rzeczywiste dochody budżetu (i wydatki) byłyby znacznie mniejsze.

Przyjęcie reguły wydatkowej, odnoszącej się do całości sektora instytucji rządowych i samorządowych zapewne wzmocniłoby dyscyplinę finansów publicznych, nawet jeśli odbędzie się to za cenę likwidacji pierwszego progu. Problemem jest jednak wiarygodność takich zapisów. Jeżeli można zmienić zapis ustawy o finansach publicznych, w momencie gdy jej ograniczenia są niewygodne, to nikt nie zaręczy, że nie powtórzy się to kolejny raz, gdy politycy dojdą do wniosku, że gorset reguły wydatkowej jest za ciasny.

(infografika DG/CC BY-SA Rubber Dragon)

(infografika DG/CC BY-SA Rubber Dragon)

OF

(CC By Images of money)
(infografika D.Gąszczyk/CC BY-SA ThisParticularGreg)
Symulacja--PKB-w-cenach-bieżących CC BY-SA by ThisParticularGreg
(infografika DG/CC BY-SA Rubber Dragon)
Zadłużenie-sektora-finansów-publicznych-po-konsolidacji CC BY-SA by Rubber Dragon

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?

Kategoria: Trendy gospodarcze
Właśnie dokonuje się duży zwrot w polityce najważniejszych banków centralnych na świecie. Ściśle wiąże się z tym obserwowany wzrost rentowności obligacji rządowych, który rozpoczął się w 2021 r. i nabrał gwałtownego przyspieszenia w tym roku.
Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?