Budżet obywatelski, czyli kieszonkowe dla wyborcy

11.06.2013
Niedawno były ciekawostką, teraz nadchodzą już co kilka dni - radosne informacje o budżecie obywatelskim. 300 propozycji do budżetu obywatelskiego w Radomiu, 1200 w Chorzowie, 700 w Elblągu, ponad 240 we Wrocławiu. A potem kolejne doniesienia, które projekty wybrano w głosowaniach powszechnych. Demokracja bezpośrednia kwitnie? Chciałaby.

(infografika D. Gąszczyk)


Budżet obywatelski czy partycypacyjny, to ta część budżetu gminy lub miasta, która bezpośrednio zależy od obywateli. Najpierw mieszkańcy mogą zgłaszać projekty inwestycyjne, a potem głosować, który chcieliby, żeby został zrealizowany. Listę projektów do głosowania na ogół przygotowują, na podstawie tych zgłoszeń, władze – masz drogi obywatelu, wybieraj.

Moda na budżety partycypacyjne urodziła się w ostatniej dekadzie XX wieku dzięki pomysłom Porto Alegre, miasta w Brazylii, które rozwiązało w ten sposób – jak twierdzą zwolennicy budżetów obywatelskich – problemy z udziałem obywateli w rządzeniu, z korupcją i niezadowoleniem społecznym a nawet biedą.

Budżet partycypacyjny stopniowo stawał się coraz bardziej ulubionym narzędziem władz lokalnych, najpierw w Brazylii i w całej Ameryce Łacińskiej, potem w Europie, szczególnie południowej. Azja i Ameryka Północna pozostały odporne na tę ideę. Obrastał też w dość populistyczną ideologię mówiącą o nadaniu mieszkańcom prawa do miasta oraz o tym, że redefiniuje relacje władzy ze społeczeństwem obywatelskim.

Zwolennicy budżetu obywatelskiego uważają, że umożliwia mieszkańcom kształtowanie priorytetów polityki miejskiej i długoterminowych celów. Zakładają jednak przy tym, że powinna obowiązywać „inwersja priorytetów”. Chodzi o przyznawanie większych środków najbardziej potrzebującym grupom społecznym i dzielnicom.

(infografika Darek Gąszczyk)

Dziś moda ta dotarła do Polski. Ba, jak pisze Wojciech Kłębowski z Instytutu Obywatelskiego, autor ciekawego opracowania „Budżet partycypacyjny – krótka instrukcja obsługi”, trwa już nawet debata na temat stworzenia odpowiedniej ustawy, która definiowałaby tę praktykę (Kłębowski nie jest zresztą jej zwolennikiem).

„Krótka instrukcja obsługi” obok backgroundu historycznego i ideologicznego pokazuje trzy studia przypadków: Porto Alegre, Kordoby (Hiszpania) i Sopotu. I, co charakterystyczne, nie ma w nich ani słowa, jakie pieniądze podlegały budżetowi partycypacyjnemu w tych miastach. Nie ma też mowy jak się one mają do całych budżetów. Można tylko domyślać się, że w Porto Allegre znaczna część budżetu inwestycyjnego stała się przedmiotem obywatelskich dyskusji i głosowań.

W Polsce raczej promile niż procenty

W Polsce stosowne porównanie możemy sami przeprowadzić. Na przykład w Radomiu na budżet obywatelski przeznaczono 3 mln zł z wydatków łącznie wyliczonych w tym roku na 925,8 mln zł (w tym inwestycyjne 114,8 mln). Czyli obywatele mogą zdecydować w głosowaniu o 3 procentach wydatków inwestycyjnych i o 3 promilach wydatków ogółem. Wśród 300 zgłoszonych pomysłów były m.in. ścieżki rowerowe, boiska, drobne remonty, kładki dla pieszych.

Weźmy teraz duże miasto – Wrocław. Rozochoceni zainteresowaniem obywateli włodarze miasta podwyższyli tegoroczny budżet obywatelski z 2 do 3 mln zł i zapowiedzieli 20 mln zł w przyszłym. Przy wydatkach ogółem w tym roku 3,5 mld zł (inwestycyjne 782 mln zł) byłoby to nawet za rok zaledwie 3 proc. wydatków inwestycyjnych (w tym roku 0,3 proc.) i 0,6 proc. wszystkich (w tym roku 1 promil). Równocześnie we Wrocławiu wydatki na administrację to prawie ćwierć miliarda złotych, na transport i łączność idzie ponad 600 mln zł, a na samą obsługę zadłużenia miasto poświęca ponad 100 mln zł rocznie.

Podobnie jest w Poznaniu. 10 mln zł budżetu obywatelskiego to 0,3 proc. wydatków ogółem i 1,5 proc. wydatków inwestycyjnych. 14-krotnie więcej Poznań wydaje na administrację, a 11-krotnie więcej na obsługę długu. Przejrzeliśmy jeszcze kilka innych budżetów miast, które zapowiadają lub realizują procedury związane z budżetem obywatelskim: Chorzów, Łódź, Elbląg.

Wszędzie budżet obywatelski ma aktualnie lub ma mieć w przyszłym roku wielkość od 1,5 do 3 mln zł w mniejszych miastach do 10-20 milionów złotych w metropoliach, co zawsze jednak stanowi mniej niż jeden procent wszystkich wydatków, zazwyczaj niewielki ułamek procenta. W porównaniu z wydatkami inwestycyjnymi jest to również kwota zawsze niższa od 5 procent, czasem niższa niż 1 procent.

(infografika Darek Gąszczyk)

Ścieżka rowerowa czy skwerek

Są to więc kwoty marginalne, ale procedury i tak na wszelki wypadek organizowane są przez urzędników miejskich i, ewentualnie, radnych. Oni decydują z jakich propozycji będą wybierać mieszkańcy, jakie mają pieniądze do dyspozycji na poszczególne projekty i jaka może być maksymalna wartość projektu. Ba nawet o tym, ilu mieszkańców może zgłosić projekt (minimum 15). Zarówno z powodu ograniczonych środków jak i urzędniczej kontroli, w głosowaniu mieszkańcy mogą wybierać, na ogół, między ścieżką rowerową albo skwerkiem, kawałkiem chodnika, parkingiem lub placem zabaw (choć np. w Poznaniu w ubiegłym roku wybrano rozbudowę hospicjum).

Wojciech Kłębowski pisze w wiadomościach.ngo o słabości polskich budżetów partycypacyjnych tak: nie opierają się na dyskusji i efekcie deliberacji pomiędzy mieszkańcami. Powielają podział na urzędników ustalających „reguły gry” (m.in. zasady przeprowadzenia budżetu partycypacyjnego, jego tematykę, czy kryteria wyboru składanych w jego ramach propozycji) i mieszkańców, którzy tym regułom muszą się podporządkować.

Tym samym, mieszkańcy nie stają się współodpowiedzialni za miasto — odpowiedzialność ta niezmiennie leży po stronie urzędników. Nie są inkluzywne, to znaczy nie angażują mieszkańców zazwyczaj wykluczonych z debaty publicznej i nie obejmują całego spektrum społecznego. Ponadto w niewielkim tylko stopniu dotyczą całych miast, skupiając się na dzielnicach i osiedlach — ich uczestnicy nie mają wpływu na ogólne priorytety rozwoju miasta. I wreszcie – nie zawsze mają wiążący charakter, stając się de facto zwykłymi konsultacjami.

Duże inwestycje bez konsultacji

To jak się wydaje trafna krytyka, ale głównie z pozycji nazwijmy je ideowych. My pragmatycznie dodamy słabości, którem nam się wydają co najmniej równie istotne. Otóż doświadczenie pokazuje, że niekiedy samorządy wydają pieniądze na pomysły delikatnie mówiąc dość dziwaczne. Czasem za aprobatą wyborców, gdy pomysły te są częścią programu wyborczego.

Co najmniej równie często na etapie podejmowania decyzji nikt nie pytał i nie pyta obywateli o sens inwestycji angażujących pieniądze podatników polskich i europejskich, takich jak lotnisko w Gdyni (przykład wyrzuconych pieniędzy podany kilka dni temu w oficjalnym stanowisku Komisji Europejskiej), słynne termy gostynińskie, opera w Białymstoku, miejskie stadiony w Krakowie i dziesiątki innych, które nie tylko kosztują jednorazowo przy budowie, ale jako deficytowe będą też generować koszty w przyszłości.

Generalnie, duże, liczone w milionach złotych inwestycje miejskie, nawet sensowne, są poza zasięgiem dyskusji i decyzji obywateli. Ani nie mogą oni ich proponować, ani nie mają możliwości egzekwowania realizacji. Niedawno „Gazeta Wyborcza” przedstawiła bilans dużych inwestycji drogowych w Warszawie, wartych nie kilka milionów, lecz kilka miliardów złotych. Wszystkie są rozgrzebane i opóźnione, od kilku do kilkudziesięciu miesięcy, a urzędnicy zarówno miasta jak i w niektórych przypadkach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, skupiają swoją uwagę na szukaniu usprawiedliwienia, dlaczego tak się stało.

Choć przecież summa summarum zawsze za taki rezultat, świadczący o kompletnej nieudolności, odpowiada ten kto ma kasę i organizuje proces inwestycyjny. Tu 300 tys. zł na skwerek, tam zamrożone setki milionów złotych w niedokończonych lub bezsensownych inwestycjach.

43 mldzł wydatków majątkowych samorządów w 2011 roku to gigantyczne pieniądze bez obywatelskiej kontroli innej, niż kartka wyborcza raz na 4 lata, lub referendum w sprawie odwołania władz miasta (wygląda na to, że jeszcze w tym roku odbędzie się takie w Warszawie).

Samorządy – jak piszą autorzy opracowania z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji „Ocena sytuacji samorządów lokalnych” – są najważniejszym w Polsce publicznym usługodawcą i inwestorem. Ten sektor wydaje co trzecią publiczną złotówkę. W tym samym 2011 roku wydatki bieżące samorządów były ponad 3 razy większe niż majątkowe i wyniosły 139 mld zł. I tu również brak bezpośredniego wpływu mieszkańców na kluczowe wydatki jak zatrudnienie w urzędach i koszty administracji, wydatki na szkoły czy komunikację miejską, czyli to, co decyduje o stanie budżetu.

Zadłużenie miast rośnie po cichu

Nikt też nie pyta mieszkańców, czy chcą, żeby miasto nadal zadłużało się i coraz więcej kosztowała w budżecie obsługa tego długu (zadłużenie samorządów wynosiło w końcu 2012 roku 72 mld zł). Jak sprawdziliśmy, koszty obsługi długu są od kilku do kilkudziesięciu razy większe od budżetu obywatelskiego. Zaś wielkość długu samorządowego – średnio w Polsce ok. 2 tysiące złotych na mieszkańca, w wielu miastach 3 i więcej tysięcy – 100 a nawet 500 razy przekracza budżet partycypacyjny danego miasta na obywatela.

>>czytaj też: Potrafią inwestować bez nadmiernego zadłużenia

Kwestie poziomu zadłużenia są szczególnie istotne w kontekście nowej perspektywy budżetowej. Jak wynika bowiem z raportu przygotowanego dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego miasta i gminy będą miały problemy ze sfinansowaniem inwestycji europejskich i prawdopodobnie – jeżeli nie zostaną złagodzone przepisy – będą musiały w wielu przypadkach drastycznie ograniczyć inwestycje „nieeuropejskie”, by znaleźć środki na wkład własny do pieniędzy unijnych.

Już dziś lobbują one za złagodzeniem przepisów dotyczących finansów publicznych i wskaźnika zadłużenia, zamiast zastanowić się jak zwiększyć nadwyżkę operacyjną, a zatem jak ograniczyć wydatki bieżące i przebudować system dochodów. Jak zwraca uwagę jeden z autorów raportu – Remigiusz Górniak – restrukturyzacja wydatków bieżących jest bardzo ważna, bo z roku na rok ich udział w wydatkach rośnie. „Tak naprawdę przejadamy nasz wzrost” – pisze Górniak.

Krytykowany powszechnie gigantyczny wzrost liczby urzędników w Polsce dokonał się w ostatnich latach w ogromnej większości w samorządach właśnie. Obywatele w tej sprawie głosu nie mają, a kontrola za pomocą radnych i absolutorium dla władz w mocno upartyjnionych samorządach jest umowna.

Obywatel bezradny wobec lobbingu

W sumie na wkład własny do inwestycji europejskich jednostki samorządu będą potrzebowały ok. 60 miliardów łącznie w latach 2014-22. To niewiele biorąc pod uwagę, że co roku wydają one ponad trzy razy więcej. Teoretycznie nie powinno więc być żadnych problemów ze sfinansowaniem wkładu własnego. Mieszkańcy jednak nie mają żadnej mocy sprawczej w ograniczaniu wydatków na administrację i urzędników, czy racjonalizacji wydatków oświatowych, co zresztą potrafią wykorzystać małe, dobrze zorganizowane grupy bezpośrednio zainteresowanych utrzymaniem szkoły z kilkoma uczniami.

Administracja samorządowa kieruje się zaś własnymi interesami i zainteresowana jest utrzymaniem status quo, w ostateczności ratując się podwyżkami wybranych opłat i podatków.

Budżet partycypacyjny to pewnego rodzaju gra z obywatelami, w której władze samorządowe konsumują miliardy publicznych pieniędzy pozostawiając mieszkańcom do zabawy niewielkie miliony. Mimo to tysiące ludzi zgłaszają propozycje do budżetów obywatelskich, a potem nad nimi głosują (w Chorzowie głosowało 2900 osób, w Elblągu 5000).

Te tysiące to wprawdzie ułamek uprawnionych do głosowania, zazwyczaj kilka procent, ale niewątpliwie istnieje spore zainteresowanie. Sukces władz miejskich, podsuwających obywatelom namiastkę decyzyjności, odwraca uwagę od prawdziwych problemów lokalnych finansów i braku efektywnej kontroli nad postępowaniem władz samorządowych tam, gdzie w grę wchodzą miliardy złotych.

OF


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test