Budżetowanie rządowe

28.05.2012
Kreatywność ministrów finansów, przejawiana na długo przed kryzysem 2008 r., przyczyniła się do obecnych problemów finansowych większości państw. Wychwycenie budżetowych sztuczek wymaga jednak najęcia najwyższej klasy analityków. W USA jest Congressional Budget Office, w Wielkiej Brytanii Office for Budget Repsonsibility. W Polsce o podobną instytucję też aż się prosi.

(CC BY-ND Philippe Put)


W ramach tzw. Notesu Dyskusyjnego Międzynarodowego Funduszu Walutowego (Staff Disscusion Notes) w końcu marca 2012 r. ukazała się praca pt. Accounting Devices and Fiscal Illusions, co można odczytywać jako Pomysły Księgowe i Iluzje Fiskalne. Autorem jest Timothy C. Irwin, który podkreśla, że właśnie kreatywność ministrów finansów i ich pryncypałów, przejawiana na długo przed kryzysem 2008 r., przyczyniła się do obecnych problemów finansowych większości państw i gospodarek Zachodu.

Skutkiem lukrowania finansów publicznych była zbyt wielka skłonność do prowadzenia luźniejszej polityki fiskalnej (większe wydatki lub mniejsze podatki, a najczęściej i to, i to). Niefrasobliwość wyostrzyła kryzys finansowy, który – zdaniem Irwina – jest w wielu krajach głównym źródłem dzisiejszych, wielkich napięć fiskalnych. Rządy zmuszone zostały do przejęcia zobowiązań instytucji finansowych, a recesja zmniejszyła wpływy podatkowe.

W kwestii „kryzys, a napięcia fiskalne” niekoniecznie T. C. Irwin musi mieć rację, ale to dla istoty problemu sprawa wtórna. Rządy rozumieją z reguły konieczność równoważenia finansów państwa i gospodarki, lecz mają wiele argumentów na to, aby gorliwiej zajęli się tym następcy. Ponieważ jednak nie przystoi im zbyt jawne lekceważenie tej palącej potrzeby sięgają po sztuczki. Tanie chwyty i całkiem inteligentne fortele służą zamazywaniu lub upiększaniu prawdziwego obrazu.

Sztuka iluzji

Przykłady pochodzą z państw rozwiniętych. Nie dlatego, że jedynie tam pleni się kreatywna rachunkowość fiskalna. Obfitość w miarę wiarygodnych danych jest, paradoksalnie, plonem wysokiego rozwoju ich instytucji politycznych i obywatelskich.

Istotą „mydlenia oczu” zwanego księgową kreacją fiskalną jest poprawa głównych wskaźników finansowych państwa opisujących zadłużenie i deficyty lub nadwyżki budżetu oraz całość finansów publicznych. W rzeczywistości zaś, takiej poprawy nie ma. Są dwie podstawowe metody księgowe. Pierwsza: kasowa, w której transakcje uwzględniane są w księgach w momencie wpływu/wypływu gotówki. Druga: memoriałowa (accrual accounting), która odnotowuje moment transakcji np. na podstawie otrzymania/przekazania faktury, w oderwaniu od zapłaty za tę fakturę, mogącej nastąpić nawet po bardzo długim czasie od jej zaksięgowania.

Przy metodzie kasowej „podrasowanie” finansów państwa odbywa się w sposób prosty dla iluzjonistów, lecz nieprzyjemny dla zainteresowanych. Przesuwa się np. wydatki poza bieżący okres sprawozdawczy. Zamiast wypłacić grudniowe emerytury jeszcze przed Bożym Narodzeniem, wysyła się listonoszy zaraz po Nowym Roku.

Jeden z najbardziej nagłośnionych przypadków dotyczy amerykańskiej armii. Na początku września 1987 r. The New York Times powiadomił żołnierzy Stanów Zjednoczonych, że swojej pensji za ten miesiąc nie otrzymają 30 września jak każe przepis i 100–letnia tradycja, a dzień później – 1 października. Ponieważ w USA rok budżetowy kończy się po upływie trzeciego kwartału, a nowy zaczyna się właśnie 1 października, ta drobna poprawka pozwoliła wykazać Pentagonowi deficyt całoroczny mniejszy o niemal 3 mld dolarów.

Bardziej „wyrafinowany” sposób obniżania wydatków, szeroko stosowany np. w Polsce, to najzwyklejsze zaniechanie. Jaskrawym przykładem są polskie koleje i drogi. Przez lata przeznaczano z budżetu zbyt małe środki na utrzymanie i rozwój infrastruktury transportowej, co dobrze służyło wskaźnikom fiskalnym, ale fatalnie państwu i jego finansom w dłuższej perspektywie. Ścibolenie środków na infrastrukturę dawało głębszy oddech kolejnym budżetom państwa, lecz stan dróg i torów stawał się katastrofalny. Nie przebijał się argument, że suma drobnych napraw jest zawsze tańsza od generalnego remontu. Ani dowodzenie, że zła infrastruktura transportowa osłabia gospodarkę i tempo jej wzrostu, a tym samym zmniejsza wpływy podatkowe.

Podobnie jest z klasyfikacją wpływów ze sprzedaży państwowych aktywów, w tym z prywatyzacji. Przy purystycznym podejściu sprzedaż majątku jedynie w celu poprawy relacji fiskalnych traktowana powinna być jako zabieg księgowy. Zawsze jednak trzeba pamiętać, że odpłatne przekazanie majątku sprawniejszemu właścicielowi ma (a na pewno mieć powinno) dobroczynny skutek długofalowy, w postaci zwiększenia wpływów podatkowych od lepiej prowadzonego przedsięwzięcia.

Ukryte pożyczki

W zakamuflowany sposób państwa mogą także zaciągać pożyczki. Największe pole do popisu dają tu systemy emerytalne. Nie może to dziwić, bo obok rachunków za zdrowie i leczenie to dzisiaj największe obciążenie finansów publicznych w skali globalnej.

W manipulacjach wykorzystywane są komplikacje z formalno–księgową i rzeczywistą identyfikacją odległych zobowiązań finansowych. Ponieważ budżety mają najczęściej horyzont roczny, a planowanie finansowe kilka lat, to im moment wypłaty bardziej odległy, tym obraz zobowiązania bardziej mglisty.

Francja miała przed wprowadzeniem euro poważne trudności ze spełnieniem kryteriów z Maastricht. Posłużono się inwencją, wykorzystując fakt, że oprócz powszechnego systemu emerytalnego są systemy firmowe (jak w większości krajów zachodnich). W 1997 r. państwo przejęło zobowiązania emerytalne France Telecom w zamian za wypłacone jednorazowo przez spółkę 5,7 mld euro, co stanowiło wówczas 0,5 proc. francuskiego PKB. Manewr ten powtórzono w 2005 r. z przedsiębiorstwami Electricitè de France i Gaz de France. Państwo otrzymało jednorazowy zastrzyk 8,6 mld euro i znowu była to równowartość 0,5 proc PKB.

Najnowsze przykłady manewrów z funduszami emerytalnymi pochodzą z Portugalii w 2010 i 2011 r., ale sposób ten stosowała też Austria, Belgia, Dania, czy Szwecja.

W Polsce natychmiast przychodzi na myśl przeprowadzona przed rokiem operacja OFE, która zamieniła część oszczędności gromadzonych w systemie OFE na bieżące wpływy ZUS. Najistotniejszy dla rządu był niemal natychmiastowy efekt budżetowy, ponieważ zmniejszyły się coroczne dopłaty do ZUS (FUS).

Dość często rządy uciekają się do leasingu zwrotnego. Sprzedają np. swoje budynki i natychmiast te pomieszczenia od ich nabywcy dzierżawią. W pozycji wydatki księgują jedynie roczne koszty długoletniego leasingu, a po stronie wpływów mają w danym roku jednorazowy, wielokrotnie większy przychód. W kolejnych latach przychodu już jednak nie będzie – zostaną jedynie koszty dzierżawy. Transakcja obraca się na dobre jedynie wtedy, gdy dochodzi do trwałej poprawy w finansach publicznych.

Dyżurnym chłopcem do bicia jest w tego typu przeglądach Grecja. „Dorobek” Greków jest imponujący, ale w dużej mierze zawdzięczają go bankom z Wall Street i City.

Goldman Sachs zapisał się w annałach jako przewodnik po instrumentach pochodnych określanych jako swap walutowy. Mechanizm – jak to w derywatach – jest dość złożony. W skrócie chodzi znowu o jednorazowy wpływ „z góry”, a od strony transakcyjnej o to, żeby w „podmianach” walutowych nie używać kursów rynkowych, a ustalać własne kursy „pozarynkowe”. Odejście od cen rynkowych oznacza, że powstają różnice w bieżących wartościach przyszłych dwóch serii płatności wyrażonych w dwóch różnych walutach, a to tworzy formalne zobowiązanie po którejś ze stron. Dopiero w tym momencie zaczyna się interes.

W ogólnych zasadach europejskich, płatności z tytułu derywatów nie wchodziły do 2008 r. do kategorii długu. W ten sposób Grecy zamaskowali w okresie 2001–2007 swoje długi o szacunkowej wartości 5,3 mld euro, co stanowiło równowartość 2,3 proc. PKB.

Szef Eurostatu Walter Rademacher powiedział dwa lata temu w Parlamencie Europejskim, że pożytki z operacji derywatowych oprócz Grecji czerpały, w kontekście własnych wskaźników fiskalnych, także Niemcy, Włochy, Polska i Belgia. Różnica polegała wszakże na tym, że gdy Eurostat poprosił je w 2008 r. o odpowiednie dane uzyskał je, a wymienione państwa skorygowały swoje statystyki i sprawozdania.

Kolejny sposób to tzw. sekurytyzacja (od securities, czyli papierów wartościowych). Tu chodzi np. o sprzedaż przyszłych wpływów (przepływów gotówkowych) w określonym okresie. Wpływ ze sprzedaży natychmiast poprawia bieżące wskaźniki długów i deficytów. Licznych operacji tego typu dokonali Grecy – sprzedali dochody z loterii, opłat pobieranych przez kontrolę ruchu powietrznego, a nawet unijne granty. Belgowie spieniężyli zaś przyszłe należności podatkowe.

Znikający rząd

Duże pole manewru wskaźnikowego powstaje przy okazji przedsięwzięć w ramach tzw. partnerstwa publiczno–prywatnego. W anglojęzycznej nomenklaturze istnieje pojęcie foregone investments, czyli zaniechanych korzyści z realizacji projektów inwestycyjnych. Towarzyszy im często inna przypadłość nazywana znikającym rządem.

Odmianą partnerstwa publiczno–państwowego są koncesje, np. na autostrady i inne elementy infrastruktury publicznej. Rząd przerzuca na prywatnego przedsiębiorcę koszty budowy drogi, zrzekając się przyszłych wpływów z opłat za przejazdy nową trasą. Istotne, że na dziś redukuje swoje bieżące wydatki, nawet jeśli na jego bilansie ciążą jeszcze rządowe gwarancje wypłacalności, udzielone budowniczemu autostrady.

A jak państwo może zniknąć? W walce z długami i deficytami rządy sprawnie posługują się instytucją, jak brutalnie by to nie brzmiało, „słupów”. Odbywa się to poprzez tworzenie instytucji i firm formalnie niezwiązanych ponoć z rządem, ale de facto obracających wyłącznie lub niemal wyłącznie groszem publicznym.

Po interwencji Eurostatu w 2010 r. greckie przedsiębiorstwa autobusowe, kolej i inne jednostki wróciły do statystyk jako podmioty pod kontrolą rządu. Zwiększyło to dług Grecji o 18,2 mld euro tj. 7,8 proc. PKB.

Władze prowincji chińskich nie mają prawa pożyczać, ale zakaz ten omijają za pośrednictwem jednostek działających w ich imieniu i ostatecznie także na ich rachunek.

W USA takimi „słupami” są Fannie Mae i Freddie Mac, czyli przepotężne instytucje powszechnego kredytu hipotecznego, które są, a jakby nie były instytucjami rządowymi.

Pierwszą, szeroko zakrojoną próbę zmierzenia „korzyści” firm–niewidek dla budżetów podjęli w 2004/5 r. dwaj ekonomiści związani z OECD, Vincent Koen i Paul van den Noord,. W pracy o tanich chwytach fiskalnych (Fiscal Gimmickry in Europe: One-Off Measures and Creative Accounting) przedstawili długą listę przykładów różnorodnych zabiegów i sztuczek zastosowanych w kilkunastu państwach zachodnich.

Oszacowali, że w latach 1993–2003 opisane tu sposoby księgowego tłumienia długów i deficytów miały w Grecji równowartość ok. 2 proc. PKB rocznie, we Włoszech i Portugalii – po ok. dwie trzecie proc., a w Hiszpanii i Belgii po ok. jednej trzeciej proc. ich PKB rocznie. Późniejsze szacunki poczynione przez innych badaczy dały bardzo podobne wyniki.

Obywatelska spec-służba

Jakim drogami podążać do doskonałości w pomiarach stanu finansów publicznych? Ponieważ nie istnieje w tej dziedzinie żadna uniwersalna, precyzyjna miara, bowiem co państwo, to inne przepisy, tradycje, struktury przychodów i wydatków, to najlepiej zdaje egzamin stały i skrupulatny monitoring finansów publicznych w każdym możliwym przekroju. Do tego przydaje się natrętna obserwacja każdego ruchu legislatur, rządów i samorządów, ponieważ każda ich decyzja ma wymiar pieniężny, a w konsekwencji podatkowy. To obowiązek obywatelski.

Po stronie rządowej leży z kolei obowiązek skrupulatnego identyfikowania zobowiązań w jak najdłuższym okresie. Na koniec roku finansowego kończącego się 30 września 2010 r. Ministerstwo Skarbu USA opublikowało projekcje dochodów i wydatków budżetowych w perspektywie 75 lat, tj. w roku 2085. Dochody miałyby wynieść wówczas 175 bilionów dolarów, wydatki – 192 biliony dolarów, a deficyt „tylko” 16 bilionów.

Rzecz jasna, szacunek ten nie ma nic wspólnego z kategoriami realnymi. Tylko Nikita Chruszczow był w stanie precyzyjnie określić, że przez góra dwie dekady zbuduje w Sowietach mlekiem i miodem płynący komunizm. Jednak sama próba określenia długookresowej prognozy ma wielką wartość, ponieważ pokazuje, że Amerykanie gromadzą wiedzę nt. przyszłych zobowiązań publicznych, a bez tego nie można prowadzić odpowiedzialnej polityki bieżącej.

Polska w państwowo–finansowej żonglerce miała i ma sporo zauważalnych, i zapewne jeszcze więcej pozostających w cieniu, dokonań. Tym prędzej powinniśmy się zatem doczekać think–tanku skoncentrowanego na kwestiach podatkowych i szerzej – fiskalnych.

W USA jest to Congressional Budget Office, a w Wielkiej Brytanii Office for Budget Repsonsibility. W każdym z tych państw działają także prywatne i publiczne instytuty o zacięciu badawczym.

Trzeba byłoby ocierać się w optymizmie o szaleństwo, żeby liczyć, że impuls do powołania czegoś podobnego w Polsce przyjdzie ze strony szeroko rozumianej władzy. Czasem jednak nawet władze potrafią uczynić coś rozsądnego. Przykładem jest decyzja o wydłużeniu wieku, w którym przechodzić się będzie u nas na emeryturę. Wprawdzie do dalekowzroczności Amerykanów w szacowaniu odległych zobowiązań jeszcze nam daleko, ale pierwszy krok mamy w ten sposób za sobą.

Jan Cipiur


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły