Obserwator Finansowy logo
  • Anna Moździerz

Cienie sukcesu finansowego Orbanomiki

17.07.2014
Węgry mogą pochwalić się zaskakującym sukcesem w zwalczaniu nadmiernie wysokiego deficytu budżetowego. Gospodarka Węgier rozwija się jednocześnie szybciej niż planowano, spada inflacja, zmniejsza się bezrobocie. Sukces Orbanomiki? Na wnioskowanie jeszcze trochę za wcześnie. Nie powinno ono być oderwane od metod realizacji polityki i możliwych skutków ekonomiczno-społecznych.

Viktor Orban (CC By NC ND European Parliament)


Konsolidację fiskalną na Węgrzech zapoczątkowano po sformowaniu przez Viktora Orbána drugiego rządu w 2010 r. Wiele wdrażanych reform determinujących w krótkim i długim okresie wydatki publiczne oraz liczne, często radykalne, oryginalne i kontrowersyjne zmiany w systemie podatkowym Węgier wzbudzają zainteresowanie polityków i przedstawicieli świata nauki. Wiele rozwiązań jest na tyle zaskakujących, że politykę tę słusznie nazywa się węgierskim eksperymentem lub „Orbanomiką”.

W pierwszym półroczu 2014 roku gospodarkę węgierską cechowały: wyższy od planowanego wzrost gospodarczy, spadek inflacji, zmniejszenie bezrobocia, wzrost płac, wzrost eksportu i importu. Ocena na tej podstawie może skłaniać do uznania sukcesu dotychczasowej konsolidacji fiskalnej. Przypadek Węgier z całą pewnością jest interesujący zwłaszcza dlatego, że kraj ten zaskakująco poprawił swą pozycję fiskalną w ostatnich latach w stosunku do okresu poprzedzającego światowy kryzys finansowy, w którym wykazywał permanentne, wysokie deficyty budżetowe, oscylujące nawet ok. 9 proc. PKB. Tymczasem w latach 2010 – 2013 mimo, że też występowały deficyty, to przybierały wartości z przedziału -4,3 do -2,1 proc..

Jednorazowo w tym okresie, w 2011 r. wynik sektora General Government (składa się nań wynik sektora rządowego i samorządowego) był dodatni. Powstałej wówczas nadwyżce budżetowej w wysokości 4,3 proc. PKB towarzyszył wzrost dochodów publicznych o 8,4 proc. PKB.  Oznacza to, że poprawa stanu finansów publicznych była głównie wynikiem działań dostosowawczych po stronie dochodowej, gdyż wydatki zmniejszyły się zaledwie o 0,2 proc. PKB.

Fascynacja węgierską gospodarką słabnie, jeżeli dostrzeżemy problem zadłużenia publicznego. W latach światowego kryzysu finansowego dług sektora General Government wzrósł z 67 proc. PKB w 2008 r. do 81,8 proc. PKB w 2010 r. O skali problemu świadczyć może to, że rząd premiera Orbána sytuację panującą na Węgrzech porównywał nawet do położenia Grecji, twierdząc że widmo bankructwa dotyczy też ich kraju. Interesujące jest też to, że gdy większość państw członkowskich UE jako główną przyczynę wzrostu długu publicznego w ostatnich latach wskazuje kryzys, na Węgrzech specjalnie powołana komisja parlamentarna uznała, że wzrost długu jest spowodowany błędną polityką gospodarczą rządów lewicowych w latach 2002 – 2010.

Odpowiedzialnością za katastrofalny stan finansów publicznych obarczono trzech premierów z tamtego okresu: Pétera Medgyessy (2002-2004), Ferenca Gyurcsány (2004-2009), Gordona Bajnai (2009-2010), należących do Węgierskiej Partii Socjalistycznej. Rzeczą nadzwyczajną było zatwierdzenie pod koniec 2011 r. przez węgierskich deputowanych nowelizacji kodeksu karnego pozwalającą wszcząć proces karny przeciwko czołowym politykom odpowiedzialnym za „nieuzasadnione zadłużanie kraju”. W okresie rządów lewicowych nastąpił wzrost długu w relacji do PKB o 29 proc. Nowelizacja została przyjęta wraz z poprawką do konstytucji uznającą Węgierską Partię Socjalistyczną za „organizację przestępczą”, która ponosi pełną odpowiedzialność za „zbrodnie reżimu komunistycznego w tym kraju”.

Od momentu sformowania przez Orbána w 2010 r. drugiego rządu na Węgrzech przedstawiane były kolejne etapy reform strukturalnych oraz programy naprawy finansów publicznych, w tym reformę emerytalną, mające na celu ograniczenie zadłużenia kraju. Wraz z rozpoczęciem działalności trzeciego rządu, po zakończonych sukcesem wyborach w 2014 r. przedstawiane są nowe propozycje reform.

Zakres działań konsolidacyjnych jest bardzo szeroki, warto zwrócić uwagę na najważniejsze z nich.

Plan Kálmána w walce z zadłużeniem publicznym

Wprowadzona zmiana strukturalna w systemie emerytalnym miała na celu zwiększenie bezpieczeństwa finansowania emerytur oraz ograniczenie długu publicznego. Przyniosła ona wpływy jednorazowe jak i stałe, które pozwoliły na poprawę bilansu sektora General Government. Utrzymanie niskich deficytów budżetowych i dalsze ograniczanie długu publicznego wymagało jednak zwiększenia dyscypliny fiskalnej, co wielokrotnie podnosiła Komisja Europejska i Rada Unii Europejskiej.

Odpowiedzią rządu Orbána był ogłoszony w marcu 2011 r. Plan reform strukturalnych, określający działania na rzecz ograniczania długu publicznego, którego patronem został Széll Kálmán. Wybranie na patrona właśnie tego ministra finansów wydaje się niezwykle trafne, jeżeli obserwuje się działania rządu Orbána podejmowane w celu redukcji deficytu budżetowego i ograniczenia długu publicznego. Polegają one na podnoszeniu stawek funkcjonujących podatków i wprowadzaniu licznych nowych danin publicznych.

Głównym celem planu z 2011 r. było zmniejszenie zadłużenia publicznego, chociaż wskazano również potrzebę ograniczenia zadłużenia firm i gospodarstw domowych. Z szacunków przedstawionych w planie wynika, że łączny dług publiczny i prywatny wyniósł na koniec 2010 r. ponad 130 proc. PKB. Zidentyfikowano słabe punkty i zaproponowano zmiany strukturalne, które miały doprowadzić do wzrostu konkurencyjności węgierskiej gospodarki.

Najważniejszymi założeniami planu, których termin realizacji wyznaczono do 2014 r. były:

– zwiększenie stopy inwestycji z 17 proc. do 25 proc.,

– zwiększenie tempa wzrostu gospodarczego z 1 proc. do 4 – 6 proc.,

– utworzenie 300 tys. nowych miejsc pracy,

– zmniejszenie deficytu budżetowego poniżej 3 proc.,

– zmniejszenie długu publicznego z 82 proc. do 65 – 70 proc.

Wyznaczono następującą ścieżkę redukcji deficytu budżetowego:  2,9 proc. w 2011 r., 2,5 proc. w 2012 r., 2,2 proc. w 2013 r., 1,9 proc. w 2013 r., przy czym w planach tych nie uwzględniono dodatkowych wpływów wynikających z reformy systemu emerytalnego. Po ich uwzględnieniu saldo budżetowe kształtowało się jeszcze korzystniej w 2011 i 2012 r. Docelowa relacja długu publicznego do PKB ma wynieść 50 proc. PKB w 2018 r.

Realizacja określonych w Planie Kálmána celów gospodarczych i finansowych ma się dokonać poprzez reformy strukturalne w obszarach:  zatrudnienia, edukacji, transportu publicznego, ochrony zdrowia, systemu emerytalnego.

Dla realizacji tak ambitnego planu wprowadzono zmiany instytucjonalne. Najważniejszą z nich jest konstytucyjny zakaz uchwalania budżetu, w wyniku którego dług publiczny przekroczyłby 50 proc. PKB (do czasu występowania długu publicznego na wyższym poziomie od przyjętego progu, parlament może uchwalać wyłącznie ustawy budżetowe, w których planuje się ograniczenie długu publicznego). Warto dodać, że w ciągu czterech lat obserwacji na Węgrzech wprowadzono aż 5 poprawek do konstytucji oraz 800 nowych przepisów prawnych, niejednokrotnie bez poszanowania norm i wartości UE.

Inną zmianą instytucjonalną, istotną z perspektywy ograniczania zadłużenia, aczkolwiek kontrowersyjną, była przeprowadzona w 2011 r. reorganizacja Rady fiskalnej, działającej na Węgrzech od 2008 r. Dotychczasowy zakres kompetencji Rady został ograniczony, przy jednoczesnym przyznaniu jej prawa veta wobec rocznego budżetu, którego realizacja skutkowałaby przekroczeniem limitu długu.

Konsolidacja fiskalna poprzez wzrost obciążeń podatkowych

W okresie rządów Orbana system podatkowy na Węgrzech podlega nieprzerwanej reformie. Wprowadzone zostały zmiany w zakresie opodatkowania dochodów, konsumpcji oraz kapitału. Do najważniejszym zmian w systemie podatkowym zaliczyć należy:

Zmiany w opodatkowaniu dochodów osobistych:

– W opodatkowaniu dochodów osobistych w 2011 r. zastąpiono progresję podatkową z dwiema stawkami 17 i 32 proc. podatkiem płaskim w wysokości 16 proc. i wyłączono z podstawy opodatkowania składki na ubezpieczenia społeczne w wysokości 27 proc. dochodu, obciążających pracodawcę. Z pozoru korzystna dla podatnika zmiana obciążenia dochodu została zneutralizowana przez wprowadzenie podatku socjalnego również na poziomie 27 proc.. Zmiana ta jest dla Węgrów niekorzystna. Odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne wiązały się z powstaniem uprawnienia osoby ubezpieczonej do świadczeń ubezpieczeniowych na warunkach określonych w ustawie. Podatek socjalny nie uprawnia natomiast osoby ubezpieczonej do konkretnych świadczeń.

– W 2012 r. wprowadzono zmianę zasad opodatkowania świadczeń pozapłacowych, tzw. Cafeteria, skutkującą wzrostem opodatkowania, co uczyniło tę formę wynagradzania nieatrakcyjną.

– W 2012 r. zlikwidowano niemal wszystkie ulgi podatkowe, których system w latach 2006 – 2007 istotnie rozbudowano. Utrzymano ulgę dla drobnych producentów rolnych oraz rozszerzono zakres stosowanej ulgi prorodzinnej, dostępnej już przy jednym dziecku, pomniejszającej podstawę opodatkowania i naliczanej miesięcznie.

Zmiany w systemie opodatkowania przedsiębiorstw:

Chociaż system opodatkowania przedsiębiorców wydaje się klarowny (stawka podstawowa 19 proc., a preferencyjna dla małych firm 10 proc.), to obraz ten zaciemniają wprowadzone szczególne zasady opodatkowania branży energetycznej, telekomunikacyjnej, instytucji finansowych i sieci handlowych. Podatki specjalne zostały nałożone w szybkim tempie. W październiku 2010 r. parlament uchwalił ustawę wprowadzającą podatki, która zaczęła obowiązywać dwa miesiące później, od 20 grudnia. Umożliwiły one zgromadzenie dodatkowych dochodów, których roczna wielkość w relacji do PKB w latach 2010 – 2013 zawierała się w przedziale 1 proc. do 1,8 proc..

Zwiększenie obciążenia podatkami pośrednimi:

– wzrost stawki podstawowej VAT do 27 proc. (zapowiedź podwyżki VAT na dobra luksusowe do 35 proc.),

– wzrost stawek w podatku akcyzowym na napoje alkoholowe, diesel do niekomercyjnego użytku czy papierosy.

Nowe daniny publiczne

W ramach konsolidacji fiskalnej na Węgrzech w warunkach kryzysu finansowego (gospodarczego) wprowadzono nie tylko liczne zmiany w funkcjonujących już daninach publicznych, ale rozbudowano system o nowe rodzaje podatków. Do nowych rozwiązań zaliczamy: podatek (opłatę) od transakcji finansowych, podatek produktowy związany ze zdrowiem publicznym, podatek telekomunikacyjny, podatek kulturalny, podatek od elementów sieci naziemnej i podziemnej, podatek od wypadków samochodowych i podatek od ubezpieczeń.

>>Czytaj też: Nowy podatek na Węgrzech

Wprowadzane na Węgrzech zmiany podatkowe niejednokrotnie prowadziły do wzrostu cen, gdyż zazwyczaj ciężary były przerzucane na klientów. Przykładami takich podatków są podatek od wypadków samochodowych lub podatek od ubezpieczeń. Podatek od wypadków samochodowych jest płacony od wartości polisy OC. Na ubezpieczycieli nałożono obowiązek odprowadzenia podatku w wysokości 30 proc. wartości polisy do wysokości ustalonego limitu. Podatek od ubezpieczeń natomiast jest naliczany w wysokości 15 proc. od stawki AC oraz 10 proc. stawki ubezpieczenia od kradzieży własności czy nagłych wypadków.

Z opublikowanego w styczniu 2014 r. raportu OECD wynika, że wprowadzone w ostatnich latach na Węgrzech specjalne podatki pozwoliły na obniżenie deficytu budżetowego, ale ograniczyły przewidywalność i prostotę systemu podatkowego. Pozycję podatnika wobec państwa dodatkowo osłabia upolityczniony system sądownictwa.

Sposób wprowadzania na Węgrzech zmian w systemie prawnym, w tym podatkowym jest odmienny od praktyk w innych krajach Unii Europejskiej. Dla przykładu w Hiszpanii w 2009 r. ustanowiono kodeks dobrych praktyk podatkowych, będący efektem wspólnych prac Agencji Podatkowej Państwa oraz największych podatników z 27 spółek. Z kolei Międzynarodowy Fundusz Walutowy przygotował dla rządów Kodeks dobrych praktyk dotyczących fiskalnej przejrzystości. W kontekście Węgier, warto zwrócić uwagę, że łamana jest w tym kraju np. zasada zgodnie z należy zapewnić wystarczająco dużo czasu na konsultacje na temat projektów ustaw i zmian regulacyjnych.

Sukces czy porażka konsolidacji

Szereg reform strukturalnych determinujących w krótkim i długim okresie wydatki publiczne oraz liczne, często radykalne, oryginalne i kontrowersyjne zmiany w systemie podatkowym Węgier upoważniają do nazywania ich węgierskim eksperymentem.

Ocena konsolidacji fiskalnej na Węgrzech na obecnym etapie nie jest zadaniem łatwym z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że nie została dokończona i można oceniać dotychczasowe efekty. Po drugie, występuje różnorodność metod ustalania, czy konsolidacja zakończyła się sukcesem.

Posługując się kryterium skuteczności konsolidacji, które zaproponowali A.F. Alesina i S. Ardagna, zgodnie z którym wartość skumulowana relacji długu publicznego do PKB z trzech lat po zakończeniu dostosowań fiskalnych musi ulec poprawie co najmniej o 4,5 punkty procentowe ustalono, że dotychczasowe działania konsolidacyjne nie zakończyły się sukcesem. W latach 2010 – 2013 dług publiczny zmniejszył się w relacji do PKB zaledwie o 2,6 punkty proc.

Ocena konsolidacji fiskalnej na Węgrzech oparta na Planie Kálmána będzie uzasadniona dopiero, gdy wdrożone zostaną przewidziane w nim reformy strukturalne. Skuteczne dostosowania strukturalne mogą stać się zasadniczym czynnikiem wpływającym na trwałość konsolidacji fiskalnej.

Niewątpliwie konsolidacja fiskalna na Węgrzech odbywa się w pewnej części poprzez ograniczanie wydatków publicznych. Niemniej jednak poprawa stanu finansów publicznych została przede wszystkim osiągnięta poprzez podjęte środki zaradcze po stronie dochodowej. Znamiennym jest, że w 2012 r. dochody tylko z tytułu danin publicznych wzrosły w stosunku do roku poprzedniego o 1,8 proc. PKB z 37,2 proc. do 39 proc. PKB.

Charakterystyczną cechą działań konsolidacyjnych na Węgrzech jest zwiększanie obciążeń podatkowych dla podmiotów zagranicznych w celu ochrony rodzimych przedsiębiorców. Przykładem było obłożenie wyższymi obciążeniami dużych sieci handlowych oraz wprowadzenie na okres trzyletni (2012 – 2014) zakazu budowy nowych centrów handlowych i dużych sklepów o powierzchni przekraczającej 300 m2.

Mając powyższe na uwadze można stwierdzić, że rzetelna ocena konsolidacji fiskalnej na Węgrzech będzie możliwa za kilka lat na podstawie analizy nie tylko zmian pozycji fiskalnej Węgier przy pomocy kryteriów konwergencji, ale przy uwzględnieniu konsekwencji społeczno-gospodarczych oraz międzynarodowych reform wdrażanych w ramach węgierskiego eksperymentu.

Dr Anna Moździerz jest adiunktem w Katedrze Finansów Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.

 


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły