Ciułanie nie wystarczy, nowelizacja budżetu jest konieczna

10.07.2013
Konsultacje cięć z ministrami jak w 2009 roku, nowelizacja ustawy o finansach publicznych, a następnie samego budżetu – to najbardziej prawdopodobny scenariusz na najbliższe miesiące. Co prawda budżet można próbować na siłę utrzymać obcinając lub zamiatając pod dywan wydatki, ale byłoby to znacznie gorsze rozwiązanie.

MON zapewne będzie tym resortem, gdzie MF będzie chciało znaleźć największe środki. (CC By GerardvdSchaaf)


– W związku z niższym wzrostem i niższymi przychodami budżetu, niż planowaliśmy rok temu, przegląd możliwości finansowych państwa zakończy się prawdopodobnie nowelą budżetową – mówił w czerwcu premier Donald Tusk.

Zapowiedział, że w tym tygodniu przedstawi wraz z ministrem finansów komunikat w tej sprawie. Możemy się tylko domyślać, że stanie się to już po rozmowach z ministrami o oszczędnościach w ich resortach. Rozmowy są niełatwe biorąc pod uwagę, że budżetowi zabraknie w tym roku co najmniej 17 mld zł (to szacunki Instytutu Ekonomicznego NBP).

– Zabraknąć może nawet 22 – 23 mld złotych – uważa z kolei Marek Rozkrut, główny ekonomista EY i wykładowca SGH. – Z jednej strony mamy około 30 mld zł niedoborów podatkowych. Z drugiej wyższy niż planowano zysk NBP i wyższe dywidendy od spółek z udziałem Skarbu Państwa. Łącznie to jakieś 7 – 8 mld złotych więcej po stronie dochodów niepodatkowych, więc różnica w dochodach to właśnie dziura w wysokości 22 – 23 mld zł – wyjaśnia.

Możliwe rozwiązania są trzy: albo owych 22 mld zł rząd szuka w wydatkach wynoszących blisko 335 mld zł, a więc zmniejsza je w ciągu roku o 6,5 proc. Wydaje się to nierealne, chyba że brakującą kwotę uzyskamy wraz z podwyżką podatków. Druga możliwość to zastosowanie kombinacji oszczędności i wypychania znacznej części wydatków poza budżet (poprzez obniżenie dotacji dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a w zamian zadłużenie się przez ZUS lub ponowne sięgnięcie po środki z Funduszu Rezerwy Demograficznej itd.), Trzecia w końcu możliwość, to uznanie że w związku z sytuacją gospodarczą wpływy budżetu są mniejsze i trzeba go znowelizować.

– Pierwsze rozwiązanie wiążę się z drastycznym ograniczeniem wydatków, czego w obecnej sytuacji bym unikał – radzi Marek Rozkrut.

– Oczywiście oczekuję, że wydatki budżetu będą niższe o ok. 10 mld zł w stosunku do limitu zapisanego w ustawie, który standardowo planowany jest ze znaczącą rezerwą, ale cięcia ok. 20 mld zł to zdecydowanie za dużo. Już od zeszłego roku wkład popytu publicznego we wzrost PKB  jest ujemny. Innymi słowy, wydatki rządowe są na tyle niskie, że przyczyniają się do spadku tempa wzrostu PKB, pogłębiając spowolnienie. Podobnie niekorzystne byłoby podnoszenie obciążeń podatkowych i parapodatkowych – wyjaśnia Rozkrut.

Wydaje się, że rząd może też odrzucić rozwiązanie polegające na wypychaniu części wydatków poza budżet. Budziłoby one na pewno ogromne emocje i oskarżenia o ukrywanie problemu, stosowanie kreatywnej księgowości itd.

– Najbardziej przejrzystym byłoby trzecie rozwiązanie, tj. nowelizacja budżetu. To rzecz zupełnie normalna w sytuacji, w której spowolnienie okazało się dużo silniejsze niż oczekiwano – mówi Rozkrut.

– Nowelizacja budżetu zawsze jest u nas jakimś szczególnym wydarzeniem, ale w normalnie funkcjonującej gospodarce nie powinna to być żadna sensacja – przekonuje Elżbieta Suchocka-Roguska, autorka wielu ustaw budżetowych, w latach 2004-2010 sekretarz stanu w Ministerstwie Finansów.

Elżbieta Suchocka-Roguska zapytana, czy w tegorocznej ustawie budżetowej da się znaleźć 22 mld zł, odpowiada krótko: jak trzeba to wszystko da się znaleźć.

– Pamiętajmy, że wydatki zapisane w budżecie to tylko górny limit, w rzeczywistości są one mniejsze. Z reguły 3 do 5 mld złotych to wydatki, które nie będą zrealizowane z różnych powodów. I tak jest w latach kiedy nie szuka się oszczędności. A gdy się ich szuka, to patrzy się przede wszystkim na to czy zostaną wykorzystane rezerwy celowe. Bierze się pod uwagę, że Ministerstwo Obrony Narodowej ma zarezerwowane ponad 8 mld zł na inwestycje, z których części może nie wykorzystać. A potem to już jest takie ciułanie w każdym możliwym miejscu po kilka milionów złotych – wyjaśnia Elżbieta Suchocka-Roguska.

Przyznaje jednak, że owo ciułanie bywa bolesne dla poszczególnych ministerstw oraz nie pozostaje bez wpływu na gospodarkę. Nowelizacja budżetu byłaby więc lepszym wyjściem.

– Jest jeszcze możliwość działania poprzez rozporządzenie Rady Ministrów – dodaje Elżbieta Suchocka–Roguska. – Rząd może określić w nim limity wydatków dla poszczególnych ministerstw za zgodą komisji finansów publicznych. Jeśli w takim rozporządzeniu jest powiedziane, że minister finansów nie może wydać np. 10 mln zł, to on sam sobie określa skąd te pieniądze weźmie. To inna metoda, żeby ograniczyć wydatki i zmieścić się w deficycie, ale jeśli ten deficyt trzeba zwiększyć to nowelizacja budżetu, a przedtem ustawy o finansach publicznych jest konieczna – wyjaśnia.

Rysuje się zatem jedyne możliwe rozwiązanie: korzystając z osłabionej uwagi w sezonie wakacyjnym rząd ogłasza, że udało się zaoszczędzić kilka miliardów złotych, a resztę załatwi nowelizacja budżetu i zwiększenie deficytu z planowanych 35,6 mld zł do sumy bliższej 50 mld zł. Rynki finansowe nie będą oczywiście tym zachwycone, ale też nie zareagują przesadnie negatywnie.

I ten scenariusz byłby pewnie właśnie realizowany gdyby nie artykuł 86 ustawy o finansach publicznych. Mówi on, że  jeśli relacja państwowego długu publicznego „jest większa od 50 proc., a nie większa od 55 proc., to na kolejny rok Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa z roku bieżącego wynikająca z ustawy budżetowej”.

Czyli mając dług publiczny przekraczający 50 proc. (w tym roku 52,7 proc. według metodologii krajowej) nie możemy tak po prostu zwiększyć deficytu o kilkanaście miliardów złotych.

Oczywiście przepis o tzw. pierwszym progu ostrożnościowym to tylko część zwykłej ustawy (dopiero trzeci próg ostrożnościowy 60 proc. znajduje się także w konstytucji), a tę jak wiadomo można zmienić inną zwyczajną ustawą.

– Możliwe jest zawieszenie, zlikwidowanie, albo zmiana pierwszego progu ostrożnościowego. Przy czym między likwidacją a zawieszeniem nie widzę dużej różnicy, bo precedens z uznaniowym zawieszaniem i odwieszaniem progu spowoduje, że de facto przestanie on działać i pozostanie pustym zapisem na papierze – mówi Marek Rozkrut.

Rząd skłania się jednak do lepszego rozwiązania –  do nowelizacji ustawy o finansach publicznych. Złośliwi mówią, że to dlatego Ministerstwo Finansów przypomniało sobie nagle o nowej regule wydatkowej, której wprowadzenie zaleca nam także unijny „sześciopak”. Ta nowa reguła uzależnia wzrost wydatków publicznych od średniookresowego tempa wzrostu PKB. W czasie spowolnienia limit wydatków rósłby w szybszym tempie niż PKB, w okresie dobrej koniunktury w niższym tempie, a więc uzyskano by pożądaną antycykliczność. Co ważne – reguła ma dotyczyć całego sektora finansów publicznych, a więc także samorządów oraz podsektora ubezpieczeń społecznych.

Dyskusja nad nową regułą toczy się w niezbyt sprzyjających okolicznościach. Wiele osób może podejrzewać, że w nowelizacji ustawy o finansach publicznych chodzi tylko o obejście sankcji za przekroczenie pierwszego progu ostrożnościowego i tym samym umożliwienia nowelizacji budżetu, a nowa reguła, która miałaby ów pierwszy próg zastępować, może być tylko wabikiem. Stąd liczne pytania do tego projektu. Byłoby szkoda gdyby tak rzeczywiście było bo w długim okresie działający antycyklicznie sposób wydawania publicznych pieniędzy byłby dla gospodarki korzystny.

– Nowa reguła ma sprawić, że deficyt całego sektora finansów publicznych będzie kształtował się na poziomie 1 proc. PKB, co oznacza, że dług publiczny spadnie do ok. 40 proc. PKB, a więc kilkanaście punktów proc. poniżej dzisiejszego poziomu. Co ważne, mowa tu o deficycie według metodyki unijnej, która nie pozwala na różnego rodzaju sztuczki, jak to ma miejsce w metodyce krajowej. Sprzyjałoby to niewątpliwie wzmocnieniu długookresowej stabilności finansów publicznych i z tego względu warto tę regułę wprowadzić – przekonuje Marek Rozkrut.

– Każda reguła, która daje rozwiązanie systemowe dotyczące wzrostu wydatków jest dobra – zgadza się Elżbieta Suchocka-Roguska.

Rząd czeka więc nie lada wyzwanie komunikacyjne. Musi przekonać rynki finansowe, że nowelizacja budżetu jest rutynową czynnością, deficyt na poziomie 50 mld złotych nie zagraża stabilności naszej gospodarki, a reguła wydatkowa wprowadzona przy okazji nowelizacji budżetu ma na celu wyraźne obniżenie zadłużenia w dłuższym okresie, choć znosi przy tym pierwszy próg ostrożnościowy. Oczywiście ten wielopiętrowy i sprzeczny momentami komunikat nie byłby wcale potrzebny gdyby politycy sami z siebie oszczędzali w dobrych czasach, aby móc więcej wydawać w gorszych.

OF


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test